梁小云，尚明瑞

（甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，甘肅蘭州 730070）

甘肅省M市行政人員倫理道德狀況調(diào)查

梁小云，尚明瑞

（甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，甘肅蘭州 730070）

本文運用實證的研究方法，對甘肅省M市不同地區(qū)行政人員的倫理道德狀況進行了調(diào)查，通過對個別行政人員倫理道德失范現(xiàn)象進行分析，進而有針對性地從官員回避制度、行政人員問責(zé)制等多方面提出了應(yīng)對策略。

行政人員；倫理道德；調(diào)查研究

一、相關(guān)概念的界定

（一）行政人員的界定

行政人員一般是指國家行政機關(guān)中作為行政主體、代表國家運用行政權(quán)力、從事行政活動的人員。本文所說的行政人員特指地方政府及其所屬工作部門中的公務(wù)員。

（二）行政倫理道德的界定

本研究從行政人員的視角來界定行政倫理道德，它主要指的是行政人員在行使權(quán)力、從事公務(wù)活動的過程中，所應(yīng)遵守的倫理道德價值理念、倫理道德行為、倫理道德規(guī)范的總和，是一種特殊的職業(yè)道德。

（三）行政倫理道德失范的界定

從本質(zhì)上來說，行政倫理道德失范是一種行政權(quán)力發(fā)生了異化的現(xiàn)象。本來行政權(quán)力是一種公共權(quán)力，是國家權(quán)力的重要組成部分［1］。它所管理的對象是社會公共事務(wù)，它追求的目標(biāo)是一種公共利益的最大化。然而有些行政人員在獲得行政權(quán)力后，面對角色和利益沖突，他們往往會把行政權(quán)占為己有，使行政權(quán)力成為謀取個人私利的手段和資本。這種現(xiàn)象則稱為倫理道德的失范。

二、研究設(shè)計及過程

本研究的信息數(shù)據(jù)收集以調(diào)查問卷為主，訪談和觀察為輔。具體研究設(shè)計及過程如下:

（一）問卷設(shè)計與對象選取

調(diào)查問卷主要以客觀性問題為主，采取分層抽樣的原則，以保證調(diào)查對象的隨機性與代表性，以此提高本研究的廣泛度和外部信譽度［2］。所設(shè)計的問卷調(diào)查分為兩類，一類是針對行政人員，共發(fā)放200份，回收178份，回收率89%。內(nèi)容涉及人生觀與價值觀、金錢觀、政績觀、權(quán)力觀、角色認(rèn)定以及道德觀等眾多相關(guān)問題。另一類發(fā)放對象是社會公眾，共發(fā)放100份，回收92份，回收率92%。問卷內(nèi)容主要涉及公眾對行政人員的期望、公共事務(wù)的參與度、對政府的信任度、生活狀況等眾多涉及社會公眾貼身利益的相關(guān)問題。

（二）數(shù)據(jù)處理

根據(jù)抽樣對象的總體情況和研究設(shè)計，以職業(yè)、職位、收入、價值觀等為依據(jù)，確定了進行數(shù)據(jù)整理與分析的分類標(biāo)準(zhǔn)，進而運用SPASS統(tǒng)計軟件對數(shù)據(jù)得分進行了相關(guān)分析。

（三）研究過程

在2013年2—4月份，根據(jù)本研究確定的取樣原則，進行了本次調(diào)查研究。在此過程中，對縣鄉(xiāng)政府及其所屬部門進行了實地調(diào)查訪談。在同年5月份，對回收的有效問卷進行了整理和分析，形成了系統(tǒng)的數(shù)據(jù)材料。另外，參閱了大量的相關(guān)文獻，在此基礎(chǔ)上形成本文。

三、調(diào)查結(jié)果與分析

（一）對行政人員倫理道德的總體評價

總體來看，M市行政人員在大是大非的問題上原則性還是很強的，道德主流是積極向上的。在對行政人員倫理道德的總體評價中，認(rèn)為行政人員的倫理道德現(xiàn)在處于高水平的被調(diào)查者占調(diào)查樣本人數(shù)的7.74%，33.77%的被調(diào)查者認(rèn)為行政人員的倫理道德處于較高水平，30.29%的被調(diào)查者選擇了一般水平。同時，在采用五點量表法進行統(tǒng)計分析時得到了同樣的結(jié)論：被調(diào)查者對行政人員倫理道德的總體評價處于一般偏上的水平（見表一）。

表1 行政人員倫理道德總體評價均值

（二）個別行政人員倫理道德出現(xiàn)問題及其原因分析

1.“官本位”意識濃厚，缺乏正確的權(quán)力觀。

在調(diào)查公共行政人員時發(fā)現(xiàn)，有75%的同志認(rèn)為自己當(dāng)初選擇這個職業(yè)是想獲得一份穩(wěn)定的工作，心中并沒有為他人服務(wù)的概念。在問到如何看待自己手中的權(quán)力時，有47.5%的同志認(rèn)為是靠自己辛辛苦苦掙來的，是自己應(yīng)得的；有35.5%的同志認(rèn)為是自己所在單位最高負(fù)責(zé)人給予的；只有17%的同志認(rèn)為是國家賦予的，應(yīng)該對國家和人民負(fù)責(zé)。另外，在訪談社會公眾時發(fā)現(xiàn)，有90%以上的民眾對“當(dāng)官的”存在“畏官”、“怕官”和“敬官”共同心理。如此種種的社會風(fēng)氣，造成有些公務(wù)人員在行使權(quán)力的過程中更加得意忘形和肆無忌憚，使他們在權(quán)力的追逐中發(fā)生了價值觀偏離。一些行政人員利用手中掌握的權(quán)力和社會資源進行權(quán)錢交易、權(quán)色交易、官商勾結(jié)；還有一些行政人員是“在其位不謀其政”，對老百姓的生活不聞不問，而置身于升官發(fā)財，使權(quán)力成為一人之權(quán)力。

2.宗法意識濃，在選拔用人上有失公正、公平。

在問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有32%的同志是靠關(guān)系進入組織的。在采訪社會公眾時，有不少人對拉關(guān)系、走后門的現(xiàn)象表示理解，他們認(rèn)為既然有關(guān)系為啥不用，但是大多數(shù)人不贊同這種行為。在訪談公共行政人員中發(fā)現(xiàn)，有很大一部分同志徇私的原因是自己抹不開臉面，無法開口說“不”，尤其是面對自己領(lǐng)導(dǎo)的要求。所以有些同志在選拔和用人上沒有按照公平、公正原則，而是結(jié)合了自身的利益，從主觀意志出發(fā)，憑借自己的好惡為國家選拔人才，這樣選拔上來的同志要么沒能力，要么在其任職期間又重新組成一個新的利益團體，如此循環(huán)往復(fù)，不僅造成部門內(nèi)部的整體協(xié)調(diào)，使內(nèi)部人際關(guān)系復(fù)雜化。而且在行政過程中相互牽制和干擾，影響行政活動的執(zhí)行，辦事效率低下。更重要的是，那些真正有能力的人才卻被拒之門外，造成國家干部隊伍的損失。

3.職業(yè)道德素質(zhì)差，缺乏行政責(zé)任感。

首先，我國行政機關(guān)在崗位設(shè)置上層次過多，機構(gòu)臃腫、人員眾多和職責(zé)分工不明，這種設(shè)置上的缺陷和弊端不但給國家?guī)砹顺林氐呢斦?fù)擔(dān)，而且容易造成人浮于事和政令執(zhí)行不暢。在調(diào)查中，有42.5%的同志在考勤后會擅自離開自己的崗位，有36.5%的同志僅僅是為了熬時間和不被領(lǐng)導(dǎo)抓住而堅守崗位，只有21%的同志是心甘情愿地堅守崗位。調(diào)查離崗的原因時，90%以上的同志認(rèn)為待在單位沒事干、太無聊和存在僥幸心理，認(rèn)為被抓住的幾率不大而且就算抓住了也不會受到嚴(yán)重的懲罰。

其次，由于我國行政責(zé)任追究彈性較大，大都是“同體問責(zé)”，“異體問責(zé)”做得不夠全面，好多官員的問責(zé)大都是“有名無實”，問責(zé)雷聲大、雨點小［3］。加上透明度又不高，存在暗箱操作的嫌疑，所以起不到真正的監(jiān)督作用。在訪談中發(fā)現(xiàn)，個別行政人員在執(zhí)行行政活動的過程中，辦事缺乏程序，在制定政策時，存在一錘定音的現(xiàn)象和小團體利益至上，忽視了國家和人民利益；瞎指揮、空折騰，成為某些公務(wù)員的一貫作風(fēng)；有的玩忽職守，搞形式主義；有的得過且過只管享受不理政務(wù)［4］。工作中一旦出問題，就相互推卸責(zé)任，往往是“大事化小、小事化無”。更有甚者，有些高官為了保護自己，選擇丟卒保帥，會讓下屬當(dāng)“替罪羊”。

4.大搞政績工程，尋求經(jīng)濟利益最大化。

一方面，我國行政單位對行政人員升值考核和年終考核的標(biāo)準(zhǔn)無非是“德、能、勤、績、廉”五個方面，因為“能、勤、績”三方面是硬性條件，“德、廉”具有很大的彈性空間，所以行政部門對人員進行考核時更側(cè)重工作實績，直接或間接地忽略了行政人員的道德考評。這種考核制度的缺陷和漏洞讓行政官員投機取巧，工作中傾向于“表面工程”，對關(guān)系老百姓切身利益的大事漠不關(guān)心。

另一方面，他們會在政治這種無形的市場上追求自己最大的經(jīng)濟效用，把自己變成一個追求經(jīng)濟利益最大化的“經(jīng)紀(jì)人”［5］。這些官員會利用手中的權(quán)力和地位進行權(quán)力設(shè)租、權(quán)力尋租、權(quán)錢交易等違反行政倫理道德的不法行為。調(diào)查結(jié)果顯示，有37.9%的同志有過權(quán)力交易的行為，而在這些人中有78%的同志職務(wù)較高并且大都是黨員。

5.自制能力差，缺乏原則性。

在行政組織中，行政人員往往會不自覺地把自己劃分為某一團體或階級，造成上下級分明。上級居高臨下，下級唯唯諾諾。正是這種默契，致使等級觀念越強，上級可能會剛愎自用，而下級為了討好和迎合上級大都會選擇“拍馬屁”、知情不報或報喜不報憂等混淆視聽的不良行為。面對這樣的組織，難免不會造成“近朱者赤、近墨者黑”。在訪談中了解到，個別同志為了不讓自己成為眾矢之的，成為他們的“公敵”，會產(chǎn)生從眾心理，進而選擇了“同流合污”。

四、研究結(jié)論與對策

（一）以“公民本位、社會本位”取代“官本位”作為行政人員的指導(dǎo)理念

我國政府模式已經(jīng)從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，它的本質(zhì)就是把公共權(quán)力交還給社會，把自己當(dāng)作人民的公仆，全心全意為人民服務(wù)。服務(wù)政府把自己視為顧客，目標(biāo)就是為顧客提供滿意的服務(wù)，一切以顧客為中心［6］。以前的管理型政府追求的是效率，而服務(wù)型政府強調(diào)和追求的是效益。從公眾的需要出發(fā)制定公共政策，尋求雙向效率。所以作為公眾利益的代理人行政人員，要合理利用自己手中的職權(quán)，以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，在權(quán)力運行過程中秉承服務(wù)、公平、大公無私的精神，擯除“官本位”思想，以適應(yīng)新的服務(wù)型行政體制。

（二）在用人選拔上采取相對嚴(yán)格的回避制度

所謂回避，就是當(dāng)公務(wù)員在行使職權(quán)的過程中因其與所處理的公共事務(wù)有一定利害關(guān)系時，為了保證公平、公正，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，使其回避的一種法律制度［7］。

鑒于宗法思想給行政工作造成的種種弊端，所以對公務(wù)員實行回避制度是勢在必行的而且必須嚴(yán)格執(zhí)行，這樣才能避免和減少各種用人上的不良之風(fēng)，重建公民對政府的信任和支持，提高干部群眾的主動性和積極性，為行政人員廉潔奉公、依法行政創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境。

另外，在公務(wù)員的選拔上，一開始就要格外謹(jǐn)慎，通過公開招考、嚴(yán)格審查、公開化錄用等公正、公平的法定原則，經(jīng)過多次考試、層層篩選，最終選出一批真正“德才兼?zhèn)洹钡膬?yōu)秀人才進入公務(wù)員隊伍，并根據(jù)職業(yè)發(fā)展的需要，有針對性進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德的宣傳和教育，努力把每一個行政人員培養(yǎng)成一名合格的行政執(zhí)法者，為人民和社會做出積極的貢獻。

（三）精簡機構(gòu)，健全行政人員問責(zé)制

一是“誰來問責(zé)”。我們要在同體問責(zé)的基礎(chǔ)上加大異體問責(zé)的力度和廣度。首先，強化人大的監(jiān)督，保障人大的獨立性和權(quán)威性。其次，加大政務(wù)信息的公開度，以提高和調(diào)動民眾的參與性。第三，就是發(fā)揮社會輿論的積極作用，放松對社會大眾媒體的限制，讓其擁有獨立報道的權(quán)利，利用其監(jiān)督行政人員，檢舉其不法行為。

二是“問什么”。就是拓寬問責(zé)對象和問責(zé)內(nèi)容。應(yīng)該把所有行政人員都納入問責(zé)對象，只要是公職人員就誰都不能例外。而且問責(zé)內(nèi)容應(yīng)包括行政機關(guān)的所有工作，嘗試把責(zé)任追究從安全責(zé)任事故向崗位平庸拓展，從追究“亂作為”官員向“不作為”官員延伸。

三是“怎么問”。應(yīng)該按嚴(yán)格的法定程序進行責(zé)任認(rèn)定，進行明確的職責(zé)劃分，職權(quán)越明確，責(zé)任也就越清晰，責(zé)任也就容易。只要符合問責(zé)的條件就應(yīng)果斷地采取問責(zé)機制，對那些需要救濟的問責(zé)對象，也應(yīng)開設(shè)公正的司法救濟渠道。

四是“如何究”。一旦責(zé)任認(rèn)定清楚，就必須按照制度所規(guī)定的處理要求對相關(guān)責(zé)任對象進行嚴(yán)肅的處理，決不能“姑息養(yǎng)奸”、“虎頭蛇尾”，要把問責(zé)真正貫徹落實下去。

總之，要想建立完善的官員問責(zé)制就必須解決好權(quán)大于法、權(quán)力只對上級負(fù)責(zé)和熱衷于權(quán)力而漠視責(zé)任三關(guān)。

（四）擯棄考核官員績效的片面指標(biāo)，強化社會賞罰機制

根據(jù)美國心理學(xué)家佛隆的期望理論，人總是渴求滿足一定的需要和達到一定的目標(biāo)，這個目標(biāo)反過來對于激發(fā)一個人的動機具有一定的影響，而這個激發(fā)力量的大小取決于效價、工具性或手段性、期望，它的模式如下：

VIE激勵模式

佛隆的激勵公式實際上說明了目標(biāo)激勵模式的完整心理機制［8］。另外根據(jù)馬斯洛需要層次理論，行政組織首先應(yīng)滿足其成員吃、住、行等基本的生理需要，讓他們無生活之憂，在此基礎(chǔ)上利用經(jīng)濟手段來激勵和調(diào)動行政人員的工作積極性，但是不能把經(jīng)濟、物質(zhì)的刺激當(dāng)成唯一的激勵手段，還應(yīng)注重精神方面的獎勵，包括榮譽、地位等方面。

同時也要努力為行政人員營造一個健康、舒適的工作氛圍，要有相應(yīng)的績效考核機制，改變對公務(wù)人員片面考核的制度，變定期考核為不定期考核，內(nèi)部考核為公開考核，充分發(fā)揮日?？己撕蜕鐣癖O(jiān)督的作用；行政部門在考核和衡量行政人員的政績時，不能光看表面，要看這些政績是否是為老百姓而做，是否是老百姓所需要的，這些政績有沒有勞民傷財和超出了政府的經(jīng)濟能力而加重老百姓的負(fù)擔(dān)，這些政績必須是實實在在、沒有弄虛作假、沒有急功近利。胡錦濤同志曾指出，考核干部的政績，既要看經(jīng)濟建設(shè)成果，又要看社會進步；既要看城市變化，又要看農(nóng)村發(fā)展；既要看當(dāng)前的發(fā)展，又要看發(fā)展的可持續(xù)性；既要看經(jīng)濟增長的總量，又要看人民群眾得到的實惠［9］。這一重要論述直接概括了行政人員應(yīng)該堅持的政績觀。

（五）激發(fā)行政人員的道德自律性，加強行政組織文化建設(shè)

一方面，行政人員作為行政主體也是行政倫理道德建設(shè)的主體，就必須具備獨立思考和辨別事物的能力，保持潔身自好，秉承正義，堅持自己的原則。尤其是面對組織內(nèi)部道德沖突,應(yīng)做到“不唯上只唯實”。在倫理道德修養(yǎng)方面，應(yīng)遵循倫理道德規(guī)范，而且是發(fā)自內(nèi)心的捍衛(wèi)和遵循，積極反省自身，強化道德意識，及時發(fā)現(xiàn)問題，盡力做到自身道德行為的自覺自律化，這樣才能使倫理道德內(nèi)化為他們的價值標(biāo)準(zhǔn)和價值目標(biāo)，進而成為他們的道德信念，變成其道德行為的動力。

另一方面，應(yīng)建設(shè)良好積極向上的組織文化，因為它對行政人員的行為方式起著潛移默化的作用。建立一套以平等、民主精神作為其發(fā)展核心和組織成員共同認(rèn)可接受的倫理價值觀，協(xié)調(diào)和制約個體的行為，使他們的行為方式和價值觀念自覺的趨向一致。只有在這種和諧的組織文化氛圍下，行政人員才會把組織當(dāng)作自己的家，才會主動、自愿地為組織的發(fā)展出謀劃策，自愿組成一個和諧的團體進而使其功能發(fā)揮最大化?！?/p>

［1］李勝利，王敏.行政道德對行政權(quán)力濫用的制約探析［J］.探索與爭鳴，2013，（02）.

［2］阮夢君.關(guān)于公務(wù)員道德人格問題的調(diào)查與思考［J］.科學(xué)·經(jīng)濟·社會，2009，（2）.

［3］齊宜光.從行政生態(tài)學(xué)視角解讀行政問責(zé)制的困境［J］.管理觀察，2009，（1）.

［4］何周富.關(guān)于成都市公務(wù)員行政倫理道德的調(diào)查研究［J］.四川行政學(xué)院學(xué)報，2002，(5).

［5］甘慧琛.關(guān)于公共行政人員的行政倫理失范［J］.黑龍江對外經(jīng)易，2006，（3）.

［6］曾政偉，賴慧敏.公共行政體系的雙重構(gòu)建—服務(wù)型政府與行政倫理建設(shè)［J］.吉林廣播電視大學(xué)學(xué)報，2006，（3）.

［7］舒放，王克良等.國家公務(wù)員制度［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2010.184.

［8］黃達強，王明光.中國行政管理大辭典［M］.中國物資出版社，1993.8.

［9］吳聲功.服務(wù)型政府的構(gòu)建［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2006.7.

D630.3

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1009-6566（2014）05-0059-04

2014-07-08

梁小云（1989—），女，甘肅定西人，甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院碩士研究生，研究方向為倫理道德與政府績效。