葛燕

土地流轉改革須再配置

葛燕

“深化土地制度改革”是全面深化改革的重點領域之一，更是一場牽涉利益最大、最為復雜的社會變革

黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的決定，中央一號文件連續(xù)11年鎖定三農，推進農村改革發(fā)展，讓農民共享改革紅利的呼聲日益高漲，“涉農紅利”將進入新一輪快速釋放期。土地流轉改革是農村改革中最基礎的一環(huán)，事關廣大農民群眾的利益，備受各方關注。今年“一號文件”首次提出，賦予農民對承包地承包經營權抵押、擔保權能，同時提出允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權同價。然而，深圳首宗“農地入市”引得爭議百出，部分已試水農地流轉的地區(qū)也遭遇了不少的“尷尬”，農村土地流轉改革可謂艱難前行。

一是土地政策及法律層面不清晰。農民的土地使用權與財產權雖然一直被強調需要保護，但現(xiàn)行的法律卻沒有明確的表述，直接導致了集體土地所有權性質不清、主體不明。另外，目前土地登記管理較為分散，由國土、建設、林業(yè)、農業(yè)等多個部門分別負責土地、房屋、林地、農地等的確權登記，使得土地確權登記管理較為雜亂，農民土地產權的保護和流轉缺乏支持。

二是土地流轉農民利益難保障。目前，農村土地流轉補償水平有限、租金支付存在一定風險，“進城、進廠”的土地流轉農民由于戶籍制度壁壘難以享受到優(yōu)質公共服務，留守農村的土地流轉農民又有著失去保障和依靠的擔憂。綜觀土地改革的決策部署，都明確了要充分保障農民土地承包經營權，將“不能限制或者強制農村土地流轉”作為最基本的原則。然而，由于政策傳達過程存在偏差、少數(shù)地區(qū)曲解政策本意，一味追求經濟利益和政績而損害農民群眾權益的事件仍有發(fā)生。

三是土地流轉后頻現(xiàn)融資難。雖然土地流轉改革政策明確了集體建設用地和國有土地同地同價，但是部分金融機構對于集體建設用地融資相比國有土地要打個折扣，有的甚至不愿進行抵押融資。由于農業(yè)受自然風險和市場風險雙重影響較大，比較效益低，增產難增收，土地流轉沒有形成完善的市場融資體系，致使部分土地流入經營主體因資金短缺而陷入發(fā)展困境。

“深化土地制度改革”是全面深化改革的重點領域之一，更是一場牽涉利益最大、最為復雜的社會變革。目前，已有多個省市開展了土地流轉試點，總結了不少經驗，同時也發(fā)現(xiàn)了很多亟需解決的難題。下階段，要以“點”帶“面”尋突破，循序漸進地做好土地流轉改革的再配置。

首先，要健全完善政策和法律制度。進一步修訂完善《土地管理法》，尚未完成農村土地登記確權的地區(qū)要加快步伐。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產權交易市場，實現(xiàn)農村集體經營性建設用地以出讓、租賃、入股等方式向城鄉(xiāng)居民和企業(yè)開放，與國有土地同等入市、同權同價。廢除不必要的入市門檻，在建立了產權登記和流轉市場的地方，允許農民自愿將流轉土地直接入市交易，讓農民憑借土地財產自主參與工業(yè)化、城市化進程，從而增加財產性收入。

其次，探索“以土地換保障”的合理機制。以保障農民利益為中心，探索形成“以土地換保障”的新機制，千方百計免除參與土地流轉農民的“后顧之憂”；以推進新型城市化為契機，鼓勵農民“帶地進城”，推進產城融合，推動“就地城鎮(zhèn)化”的同時真正實現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化。例如，浙江嘉興市較早實施的“兩分兩換”試點，探索了將宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉分開，在依法、自愿的基礎上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產、以土地承包經營權置換社會保障，不僅推進了農業(yè)生產的集約化和農民居住的集中化，而且推進廣大農民真正向市民轉變。

最后，加快土地改革與農村金融改革的結合。浙江在農村土地改革和金融改革方面都走在全國前列，嘉興、湖州等地的試點也成為較早將土地改革與金融領域結合的案例。將土地改革與農村金融改革更好地結合，重點在于加強制度建設，完善對農民專業(yè)合作社、家庭農場的監(jiān)督機制，清理那些目的僅在于享受國家扶持政策的“無良合作社”，完善內部管理制度，從而降低融資風險，真正發(fā)揮土地流入經營主體調整農業(yè)結構和促進農民增收的作用。

供稿：浙江省經濟信息中心預測處