武永生

破解城市“人戶分離”難題

武永生

城市內(nèi)部的人戶分離，是指城市內(nèi)部戶籍人口的現(xiàn)居住地與戶口登記所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致的一種人口現(xiàn)象，包括“人在戶不在”和“戶在人不在”兩種情況。人戶分離現(xiàn)象在一定程度上反映了城市的發(fā)展及其內(nèi)在活力，但也給城市管理尤其是公共服務(wù)配置帶來不小的挑戰(zhàn)。

公共服務(wù)資源配置的準(zhǔn)確性趨于下降，使用效率降低。首先，人戶分離影響了人口統(tǒng)計信息的真實(shí)性。一般常用的常規(guī)年度數(shù)據(jù)，基本上是以戶籍人口為統(tǒng)計口徑，自然容易包含一部分“戶在人不在”人口，而又不能包含“人在戶不在”人口，由此影響到人口統(tǒng)計信息的真實(shí)性，不能很好地體現(xiàn)實(shí)有人口信息。以杭州市為例，“六普”中杭州市“人在戶不在”人口有106.07萬（不包含杭州市外來人口），“戶在人不在”人口約有54.52萬，合計約占戶籍人口的23%，并有進(jìn)一步增強(qiáng)的趨勢。目前，我國公共服務(wù)資源的規(guī)劃和配置主要是以本區(qū)域內(nèi)的戶籍人口為基礎(chǔ)，且規(guī)劃的指標(biāo)越細(xì)、程度越深，服務(wù)的配置越是依賴人口規(guī)模的數(shù)據(jù)。例如，在老年相關(guān)公共服務(wù)規(guī)劃中，財政撥款、養(yǎng)老床位、護(hù)理院等類型的服務(wù)，通常采用“千人指標(biāo)”的方法來確定服務(wù)供給規(guī)模和數(shù)量，規(guī)劃的老年人口數(shù)量就成了服務(wù)供給的主要甚至是唯一依據(jù)，而建立在不準(zhǔn)確人口信息基礎(chǔ)上的規(guī)劃很容易與老年人的真實(shí)需求發(fā)生偏離，影響公共服務(wù)資源配置的準(zhǔn)確性，降低使用效率。

加劇了區(qū)域之間公共服務(wù)資源使用的差距。各區(qū)縣之間由于財政能力、制度安排等原因，其規(guī)劃的公共服務(wù)使用情況都不盡相同。近年來，越發(fā)明顯的人戶分離現(xiàn)象雖然不會改變一個城市戶籍人口的總量規(guī)模，但是卻改變了城市內(nèi)部人口的空間分布，而且附帶隱蔽性的特點(diǎn)，這種情況會造成各區(qū)域之間公共服務(wù)資源使用差距的擴(kuò)大，影響區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)性。在沒有補(bǔ)償機(jī)制的情況下，流入地供給壓力增大，流出地供給壓力減輕，人戶分離現(xiàn)象帶來的“一增一減”加劇了區(qū)域之間公共服務(wù)使用的不平衡性。以醫(yī)療衛(wèi)生資源為例，核心城區(qū)集中了較為優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源，隨著人口的不斷向外流出，服務(wù)壓力自然減輕，而近郊區(qū)本來就不富足的醫(yī)療機(jī)構(gòu)又要承擔(dān)外區(qū)域流入的人口醫(yī)療負(fù)擔(dān)，服務(wù)壓力自然上升，最終造成公共服務(wù)資源使用差距的擴(kuò)大。

隨著人戶分離現(xiàn)象的突出，這種以戶籍地為依據(jù)的公共服務(wù)供給方式與實(shí)際需求產(chǎn)生了很大不適應(yīng)，因此政府必須考慮打破這種方式，建立區(qū)域之間的公共服務(wù)合作供給方式，逐步探索實(shí)有人口屬地化供給機(jī)制，在現(xiàn)居住地為各類人群提供適宜的公共服務(wù)，以保證人人公平有效地使用公共服務(wù)資源。

建立一套長期有效的人戶分離分類管理體系。構(gòu)建以實(shí)際居住人口為服務(wù)對象的公共服務(wù)供給機(jī)制，首先是要強(qiáng)化對這部分人口的信息采集工作，逐步建立和完善實(shí)有人口數(shù)據(jù)庫，在此基礎(chǔ)上，開展實(shí)有人口管理的探索，對“戶在人不在”和“人在戶不在”及“戶口空掛戶”實(shí)施不同的管理方法。對于“戶口空掛戶”，應(yīng)該構(gòu)建獎勵與懲罰相結(jié)合的機(jī)制，規(guī)定時限強(qiáng)行遷離。對于“戶在人不在”和“人在戶不在”的人口，則應(yīng)該突破傳統(tǒng)以戶籍人口為主的管理模式，逐步推廣居住地管理的工作方法。一是加強(qiáng)戶籍地和現(xiàn)居住地人口、公安、社會保障、就業(yè)等相關(guān)部門聯(lián)動等方式，為人戶分離人群提供屬地化服務(wù)；二是服務(wù)管理時堅持屬地化和網(wǎng)格化原則，將各類居住人員納入社區(qū)管理的范圍，通過建立考核責(zé)任制，形成單位和社區(qū)聯(lián)合服務(wù)和管理的方式。

建立各區(qū)域間資源共享合作機(jī)制或者轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。首先在公共服務(wù)資源的規(guī)劃上，應(yīng)將實(shí)際居住人口納入考量的因素，公共財政轉(zhuǎn)移支付適當(dāng)向流入人口多的地區(qū)傾斜。其次，通過構(gòu)建區(qū)域資源共享機(jī)制，可以使部分閑置資源向其他區(qū)域人口開放，從而使公共服務(wù)資源得到合理利用。這方面可以借助上海的經(jīng)驗(yàn)，積極推廣“居家養(yǎng)老服務(wù)券”和“教育券”等，通過區(qū)（縣）際結(jié)算等方式，解決人戶分離人口的養(yǎng)老和教育等問題。

浙江省發(fā)展和改革委員會培訓(xùn)中心