陳敏繆磊磊張奕

德國(guó)軌道交通發(fā)展的借鑒與啟示

陳敏繆磊磊張奕

軌道交通憑借其運(yùn)能大、能耗低、用地省和污染少等顯著優(yōu)勢(shì)，勢(shì)必成為下一步交通發(fā)展的重點(diǎn)方向。德國(guó)軌道交通體系以安全、高效、方便、快捷聞名于世，是浙江軌道交通發(fā)展值得學(xué)習(xí)和借鑒的對(duì)象

在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不斷推進(jìn)的背景下，浙江城鄉(xiāng)居民出行需求持續(xù)增長(zhǎng)，城市群、都市區(qū)城際之間逐漸形成了高強(qiáng)度的客流走廊。受土地、能源、環(huán)境等因素的制約，現(xiàn)有的以公路為主的交通模式既不符合可持續(xù)發(fā)展要求，又難以滿足快速增長(zhǎng)的客貨運(yùn)需求，同時(shí)也導(dǎo)致了交通擁堵的“城市病”。軌道交通憑借其運(yùn)能大、能耗低、用地省和污染少等顯著優(yōu)勢(shì)，勢(shì)必成為下一步交通發(fā)展的重點(diǎn)方向。德國(guó)軌道交通體系以安全、高效、方便、快捷聞名于世，是浙江軌道交通發(fā)展值得學(xué)習(xí)和借鑒的對(duì)象。

德國(guó)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

德國(guó)是世界第四經(jīng)濟(jì)大國(guó)，也是歐洲最大的經(jīng)濟(jì)體。軌道交通在德國(guó)綜合交通體系中占有非常重要的位置，境內(nèi)軌道總里程達(dá)48000公里，路網(wǎng)密度達(dá)到13.7公里/100平方公里，每萬(wàn)人擁有線路長(zhǎng)度約5.81公里，每年承擔(dān)超過(guò)3.5億萬(wàn)噸的貨運(yùn)量和22億人次的客運(yùn)量。

德國(guó)的軌道交通發(fā)展已有170多年的歷史，其發(fā)展過(guò)程大致可以分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段為大發(fā)展時(shí)期。德國(guó)鐵路興于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的19世紀(jì)上葉，19世紀(jì)80年代末鐵路格局基本形成，1920年成立國(guó)家職能部門(mén)——德意志國(guó)家鐵路全權(quán)管理全國(guó)鐵路。第二階段為停滯時(shí)期。二戰(zhàn)結(jié)束后至20世紀(jì)90年代，由于東、西德分裂和長(zhǎng)期的政企合一管理體制，造成鐵路經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活，效率低下，鐵路發(fā)展完全進(jìn)入停滯時(shí)期。第三階段為再發(fā)展時(shí)期。1994年聯(lián)邦政府合并了東西兩德的鐵路網(wǎng)絡(luò)，組建德國(guó)鐵路有限公司，實(shí)行了政企分開(kāi)、網(wǎng)運(yùn)分離等一系列改革，大幅度增加對(duì)軌道交通建設(shè)的投資，德國(guó)軌道交通再次進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，逐步形成了城際間高速鐵路和區(qū)域快速鐵路為一體的層次分明、覆蓋面廣的綜合軌道交通系統(tǒng)。

軌道交通在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起著重要的支撐作用。在德國(guó)推進(jìn)工業(yè)化、城市化的過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)通過(guò)政府的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)、大規(guī)模的興建軌道交通來(lái)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。軌道交通網(wǎng)的建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、物流和人流的合理流動(dòng)起著重要的作用，促進(jìn)了城市和區(qū)域之間交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化的形成，促進(jìn)了商品、服務(wù)、資金、信息、通勤等方面在更大范圍的跨區(qū)域合作，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和形成新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)創(chuàng)造了條件。德國(guó)以汽車(chē)、貿(mào)易、物流為主體的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)就是靠軌道交通來(lái)支撐的。

軌道交通對(duì)城市發(fā)展起著重要的導(dǎo)向性作用。德國(guó)的很多城鎮(zhèn)都是圍繞著軌道交通沿線建設(shè)的，形成了圍繞大城市的以軌道交通連接的多個(gè)衛(wèi)星城的組團(tuán)式城市群布局形態(tài)。德國(guó)正是實(shí)施了這種公共交通導(dǎo)向的城市發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)了土地使用與交通的協(xié)調(diào)發(fā)展。軌道交通沿線衛(wèi)星城鎮(zhèn)提供的大量就業(yè)和居住機(jī)會(huì)，避免了柏林和科隆等大城市走“攤大餅”式的發(fā)展道路。

政府鼓勵(lì)以軌道交通為主的綠色交通方式。在德國(guó)，聯(lián)邦政府鼓勵(lì)人們使用公共交通或自行車(chē)和步行等交通方式，用經(jīng)濟(jì)手段抑制私人汽車(chē)的使用。人們大量地乘坐軌道交通出行。在德國(guó)以軌道交通為主的綠色出行方式占綜合交通流量的比例已經(jīng)接近50%。

軌道交通與其他交通方式無(wú)縫銜接。德國(guó)設(shè)立聯(lián)邦交通、建設(shè)與城市發(fā)展部(BMVBS)統(tǒng)籌管理交通運(yùn)輸、國(guó)土開(kāi)發(fā)利用以及城市規(guī)劃與建設(shè)，這就使得各種交通方式的發(fā)展是出于對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的考慮，確保各種交通方式之間的無(wú)縫銜接。比如法蘭克福機(jī)場(chǎng)，作為世界第八大航空港，沒(méi)有類(lèi)似國(guó)內(nèi)大城市機(jī)場(chǎng)的繁忙與擁擠。這與它便利的換乘條件，特別是它與大容量軌道交通的緊密銜接分不開(kāi)的。

政府主導(dǎo)軌道交通的規(guī)劃建設(shè)。德國(guó)鐵路管理實(shí)行的是徹底的“政企分開(kāi)”和“網(wǎng)運(yùn)分離”模式。隸屬于BMVBS的聯(lián)邦鐵路局行使制定線路規(guī)劃、管制運(yùn)營(yíng)許可證等行政性職能；而路網(wǎng)管理、客貨運(yùn)輸、車(chē)站服務(wù)等經(jīng)營(yíng)性職能則交由聯(lián)邦政府擁有其全部股權(quán)的德鐵公司（DB）承擔(dān)。其中，路網(wǎng)（包括高速鐵路、貨運(yùn)鐵路和區(qū)域快速鐵路）的建設(shè)、擴(kuò)能改造、養(yǎng)護(hù)維修和經(jīng)營(yíng)由DB公司旗下的德鐵網(wǎng)絡(luò)公司（DBNetze）統(tǒng)一負(fù)責(zé)。其資金主要來(lái)源于3個(gè)渠道：聯(lián)邦政府投資、政府貼息貸款和DB公司自籌。其中，政府投資和貼息貸款比例達(dá)到85%以上。

借鑒與啟示

“十一五”以來(lái)，浙江全力推進(jìn)以客運(yùn)專(zhuān)線為重點(diǎn)的鐵路建設(shè)，有效扭轉(zhuǎn)了長(zhǎng)期以來(lái)路網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重落后的不利局面。截至目前，全省鐵路運(yùn)行里程從“十五”末的1212公里增至2027公里，路網(wǎng)密度從1.19公里/100平方公里提升至1.99公里/100平方公里，達(dá)到了全國(guó)中等偏上水平。以滬杭、寧杭、杭甬客專(zhuān)，沿海、浙贛鐵路為骨干的省內(nèi)高速鐵路交通網(wǎng)絡(luò)初具規(guī)模。在看到成績(jī)的同時(shí)，對(duì)照德國(guó)審視浙江鐵路發(fā)展，可以看到在很多方面還需要進(jìn)一步加強(qiáng)和努力。

培育以軌道交通為主體的客運(yùn)交通模式。當(dāng)前，浙江客運(yùn)出行以公路為主體，公路、鐵路、水運(yùn)、航空的出行比例基本保持在94.7%、3.2%、1.6%、0.5%。隨著浙江城鄉(xiāng)一體化和城市群的快速發(fā)展，客運(yùn)交通流量迅猛增長(zhǎng)，公路交通占地多、能耗大、污染重等問(wèn)題逐步暴露。發(fā)展環(huán)保、省地、高效、大容量的客運(yùn)軌道交通是必然的趨勢(shì)。為此，應(yīng)該“兩手一起抓”：一手抓建設(shè)，進(jìn)一步加大投入，加快省內(nèi)軌道交通體系建設(shè)，尤其是城際鐵路、市域（市郊）鐵路以及城市地鐵的建設(shè)；一手抓引導(dǎo)，在軌道交通網(wǎng)絡(luò)成熟的區(qū)域內(nèi)，學(xué)習(xí)德國(guó)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)稅費(fèi)等手段，增加公路交通尤其是私家車(chē)的使用成本，并向軌道交通進(jìn)行橫向稅費(fèi)補(bǔ)貼，引導(dǎo)民眾使用軌道交通方式出行。

重視發(fā)展城際及都市圈內(nèi)部軌道交通。新型城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略。德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，城際軌道交通的擴(kuò)散效應(yīng)，可以使沿線城市之間成為優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)對(duì)接、分工協(xié)作和個(gè)性化發(fā)展的有機(jī)整體；而都市圈軌道交通則可以引導(dǎo)城市向新區(qū)、郊區(qū)、中心城鎮(zhèn)發(fā)展，可有效縮短中心城區(qū)與外圍組團(tuán)的時(shí)空距離，有利于拉大城市框架、改善和優(yōu)化城市空間格局、降低中心城區(qū)的人口密度及交通需求壓力，促進(jìn)中心城區(qū)與外圍組團(tuán)的均衡合理發(fā)展。根據(jù)浙江城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，未來(lái)浙江將形成“三群四區(qū)七核五級(jí)”的城鎮(zhèn)格局，而從省內(nèi)軌道交通體系現(xiàn)狀來(lái)看，浙江省內(nèi)路網(wǎng)的干線“主動(dòng)脈”雖已基本形成，但干線網(wǎng)絡(luò)連接的多是大城市、中心城市，覆蓋面相對(duì)有限，難以全面支撐城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)。下一步的鐵路工作應(yīng)將重點(diǎn)放在發(fā)展城際和市域（市郊）軌道交通等支線“毛細(xì)血管”，擴(kuò)大軌道交通干線網(wǎng)絡(luò)的輻射范圍，加強(qiáng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)支撐。

加強(qiáng)省級(jí)層面對(duì)軌道交通建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃。一是規(guī)劃建設(shè)時(shí)序，根據(jù)省委、省政府的重大戰(zhàn)略部署以及各項(xiàng)目的運(yùn)量預(yù)期、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和資金籌措情況，排定建設(shè)時(shí)序，確保項(xiàng)目實(shí)施的科學(xué)性和有序性。二是規(guī)范制式和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于省內(nèi)城際鐵路和市域鐵路應(yīng)盡可能采取統(tǒng)一的制式標(biāo)準(zhǔn)，以便軌道交通上下兼容、互聯(lián)互通，方便群眾出行、減少換乘。三是指導(dǎo)客運(yùn)站建設(shè)，客運(yùn)站設(shè)置是軌道交通能否發(fā)揮預(yù)期效益的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，參照德國(guó)的做法，客運(yùn)站選址應(yīng)盡量靠近市中心，以減少旅客的平均換乘距離，同時(shí)注重綜合交通的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保軌道交通與其他交通方式的方便換乘。

以政府資金投入為主推進(jìn)軌道交通建設(shè)。軌道交通建設(shè)由于公益性強(qiáng)、投資大、回收周期長(zhǎng)，多元化籌資困難是世界各國(guó)所面臨的普遍性問(wèn)題。上一輪浙江合資鐵路建設(shè)高潮由原鐵道部主導(dǎo)，并承擔(dān)了大部分出資。隨著鐵路政企分開(kāi)改革和建設(shè)資金日趨緊張，原有的“部省合資”模式已經(jīng)難以為繼。近期國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕33號(hào)），明確了分類(lèi)建設(shè)原則，向地方政府和社會(huì)資本放開(kāi)城際鐵路、市域（郊）鐵路等項(xiàng)目的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，意味著上述類(lèi)型的軌道交通項(xiàng)目建設(shè)與經(jīng)營(yíng)將主要交由省方負(fù)責(zé)。責(zé)任主體的轉(zhuǎn)化導(dǎo)致了三對(duì)新矛盾的產(chǎn)生：一是“財(cái)權(quán)”隨著稅改逐步上交和鐵路建設(shè)“事權(quán)”全面下放的矛盾；二是鐵路經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬省方和調(diào)度指揮權(quán)歸屬鐵路總公司的矛盾；三是沿線地方政府建設(shè)積極性高漲和融資渠道匱乏的矛盾。對(duì)此，參考和借鑒德國(guó)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)一方面進(jìn)一步研究深化財(cái)稅分配體制改革，開(kāi)辟地方鐵路建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)稅種或調(diào)整有關(guān)稅收的地方留成比例，確保地方政府“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”的相匹配；另一方面研究出臺(tái)對(duì)城際鐵路、市域（郊）鐵路等項(xiàng)目建設(shè)融資及經(jīng)營(yíng)補(bǔ)虧的指導(dǎo)意見(jiàn)和配套政策，進(jìn)一步加大國(guó)家層面的支持力度。在此基礎(chǔ)上，地方政府可以研究制訂相關(guān)政策措施，探索采取財(cái)政貼息托底保障、捆綁沿線土地及上蓋物業(yè)資產(chǎn)等方式，引導(dǎo)社會(huì)民間資本參與軌道交通建設(shè)，進(jìn)一步拓寬資金來(lái)源。

浙江省鐵路投資集團(tuán)/浙江省城市化發(fā)展研究中心/浙江省鐵路投資集團(tuán)