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深化改革 加快轉(zhuǎn)型 努力開創(chuàng)會計和金融監(jiān)督工作新局面

財政部副部長劉 昆

2014年是深入貫徹十八屆三中全會精神的開局之年，也是深化財稅體制改革、推進(jìn)財政監(jiān)督與專員辦工作轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵一年，要以高度的責(zé)任感和使命感，振奮精神，開拓進(jìn)取，狠抓落實(shí)，做好會計金融監(jiān)督工作，為推動經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、深化財稅體制改革和全面建成小康社會做出更大的貢獻(xiàn)。

一、充分認(rèn)識新時期會計和金融監(jiān)督工作的重要意義

會計和金融監(jiān)管是財政部門強(qiáng)化財政管理、維護(hù)市場秩序的重要職責(zé)。近年來，各級財政部門對會計和金融監(jiān)督工作高度重視，切實(shí)加大檢查力度和工作投入，財政部組織各地專員辦和地方財政部門采取上下聯(lián)動的方式，共檢查9.8萬戶企事業(yè)單位、290戶金融機(jī)構(gòu)和5 421家會計師事務(wù)所，查處了一批重大典型案例，先后發(fā)布了12期會計信息質(zhì)量檢查公告，取得良好效果。

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要緊緊圍繞市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系，推動經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。這些都對會計金融監(jiān)督工作提出了新的更高要求。在新的歷史時期，做好會計金融監(jiān)督工作具有更加重要的現(xiàn)實(shí)意義。

會計信息是現(xiàn)代市場體系重要的基礎(chǔ)性信息，也是做好經(jīng)濟(jì)和財政管理的基礎(chǔ)性信息。會計信息真實(shí)與否直接影響資源在市場中的配置效果和效率，直接影響財源財力的組織征收和財政資金的分配使用、政府管理經(jīng)濟(jì)和宏觀調(diào)控的能力水平，也直接影響到國際上對我國市場經(jīng)濟(jì)地位的認(rèn)可和投資環(huán)境的信任。因此，加強(qiáng)會計監(jiān)督，提高會計信息的真實(shí)性和透明度，有利于確保稅負(fù)公平和財政資金合理使用，為財稅政策貫徹落實(shí)、深化財稅體制改革提供基礎(chǔ)保障；有利于形成公平競爭、平等交換的市場環(huán)境，保障市場在資源配置中起決定性作用；有利于進(jìn)一步提高政府宏觀調(diào)控能力，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化；有利于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，培育國際經(jīng)濟(jì)合作競爭新優(yōu)勢。

財政部作為宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門，是國有金融機(jī)構(gòu)的主要出資人，進(jìn)一步深化和加強(qiáng)財政金融監(jiān)管，加大對國有銀行等重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，有利于促進(jìn)金融企業(yè)規(guī)范管理、優(yōu)化信貸資源配置，強(qiáng)化金融對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重要領(lǐng)域的支持；有利于全面建立健全金融風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，防范金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險，確保國家的金融安全和經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定；有利于促進(jìn)財政政策與貨幣政策有效結(jié)合，保障金融體制改革和財稅體制改革協(xié)同推進(jìn)。

二、會計和金融監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型的總體目標(biāo)和重點(diǎn)

財政部黨組從財政管理改革的大局出發(fā)，立足財政監(jiān)督和專員辦的長遠(yuǎn)發(fā)展，明確提出財政監(jiān)督和專員辦業(yè)務(wù)要進(jìn)行轉(zhuǎn)型。會計金融監(jiān)督作為財政監(jiān)督工作的重要組成部分也必須加快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，總體目標(biāo)是：以全面正確履行市場監(jiān)管職能、提高會計信息質(zhì)量、防范化解金融風(fēng)險為目標(biāo)，建立健全日常監(jiān)管和重點(diǎn)檢查有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步完善單位內(nèi)部監(jiān)督、注冊會計師審計監(jiān)督和政府會計金融監(jiān)督“三位一體”的監(jiān)督體系，在保障財稅政策執(zhí)行、維護(hù)金融市場秩序、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障民生、全面深化改革開放等方面發(fā)揮更加積極的作用。在轉(zhuǎn)型過程中，必須重點(diǎn)把握好以下幾個方面的關(guān)系：

（一）把握好會計金融監(jiān)督與財政管理的關(guān)系，充分發(fā)揮服務(wù)和保障財政中心工作的作用。按照財政部黨組書記、部長樓繼偉要求，財政監(jiān)督和專員辦業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)更好地融入財政主體業(yè)務(wù)，突顯財政管理特色。通過轉(zhuǎn)型，各項(xiàng)財政監(jiān)督業(yè)務(wù)與財政管理主業(yè)結(jié)合將更加緊密。會計金融監(jiān)督必須堅持以服務(wù)財政中心工作為核心，以會計信息真實(shí)性和透明度為切入點(diǎn)，及時反映宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財稅管理方面的新動向、新問題，有效發(fā)揮對財政管理改革的促進(jìn)保障作用。一是要堅持會計金融監(jiān)督檢查與保障財政政策實(shí)施與財政增收節(jié)支相結(jié)合，嚴(yán)肅查處利用虛假會計信息偷逃國家稅收、騙取財稅優(yōu)惠政策、違規(guī)使用財政資金等行為，確保財政收入應(yīng)收盡收和財政資金得到合理使用。二是要堅持會計金融監(jiān)督檢查與推動財稅體制改革相結(jié)合，透過檢查發(fā)現(xiàn)的問題，分析根源、尋找對策，為完善財稅體制積極建言獻(xiàn)策，為推進(jìn)財政改革提供信息保障。三是要堅持會計金融監(jiān)督檢查與保障和改善民生相結(jié)合，密切關(guān)注與人民群眾切身利益相關(guān)的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，加大對房地產(chǎn)、醫(yī)療、教育、公用事業(yè)等行業(yè)的檢查，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。加強(qiáng)小額擔(dān)保貸款、涉農(nóng)貸款增量補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼等中央財政補(bǔ)貼資金的審核，引導(dǎo)資金更多地流向小微企業(yè)和“三農(nóng)”。四是要堅持會計金融監(jiān)督檢查與改進(jìn)國有資產(chǎn)管理相結(jié)合，通過對企業(yè)會計信息質(zhì)量和內(nèi)部控制規(guī)范執(zhí)行情況的檢查，幫助企業(yè)提高管理水平，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)主體的活力和競爭力。

（二）把握好政府與市場的關(guān)系，進(jìn)一步完善“三位一體”的會計監(jiān)督體系。十八屆三中全會提出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位的問題，并特別強(qiáng)調(diào)要全面正確履行政府職能，最大限度減少政府對微觀事務(wù)的管理。會計監(jiān)管對象點(diǎn)多面廣，我國現(xiàn)有企業(yè)數(shù)量超過1 500萬戶，財政部門能直接監(jiān)管到的僅占很少一部分，不能追求“包打天下”。因此要重點(diǎn)研究如何充分發(fā)揮注冊會計師社會監(jiān)督的輻射作用。要堅持會計監(jiān)督檢查與促進(jìn)注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展相結(jié)合，通過加強(qiáng)對會計師事務(wù)所全方位、多角度的監(jiān)督，提高事務(wù)所核心競爭力和社會公信力，充分發(fā)揮事務(wù)所的審計輻射作用。要通過強(qiáng)化監(jiān)管，真正使注冊會計師行業(yè)成為市場經(jīng)濟(jì)的防火墻，充分發(fā)揮社會審計監(jiān)督在“三位一體”會計監(jiān)督體系中的職能作用。

（三）把握好維護(hù)國家利益和履行國際義務(wù)的關(guān)系，深入做好跨境會計監(jiān)管談判與協(xié)作。按照對等互利原則與有關(guān)國家和地區(qū)開展跨境監(jiān)管合作，積極推動會計審計監(jiān)管等效，不僅關(guān)系到我國企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，更關(guān)系到維護(hù)國家利益和經(jīng)濟(jì)信息安全。一方面，我們必須與國際接軌，按照國際公認(rèn)準(zhǔn)則和國際通行的程序開展監(jiān)管，積極履行有關(guān)雙邊協(xié)議，樹立國際公信力和影響力，為國家“走出去”戰(zhàn)略實(shí)施創(chuàng)造良好條件。另一方面，我們必須堅決維護(hù)國家利益和相關(guān)企業(yè)的合法權(quán)益，避免檢查結(jié)果被有關(guān)方面不當(dāng)利用，更不能泄露國家機(jī)密。對如何把握維護(hù)國家利益和履行國際義務(wù)之間的平衡點(diǎn)，必須予以高度重視。首先，要知己知彼，不僅要系統(tǒng)研究境外市場監(jiān)管規(guī)則和運(yùn)作模式，也要對內(nèi)地企業(yè)在境外上市和事務(wù)所執(zhí)行跨境審計業(yè)務(wù)的情況進(jìn)行調(diào)查摸底，及時了解有關(guān)信息，做到心中有數(shù)。其次，在國際監(jiān)管合作過程中，要做到依法、依規(guī)、依序，有理、有利、有節(jié)，強(qiáng)化大局意識、法律意識、紀(jì)律意識和責(zé)任意識，在國際合作的框架下，堅決維護(hù)國家利益和我國企業(yè)的整體利益。第三，要以開放促改革、以改革謀發(fā)展，將開展國際監(jiān)管合作作為一個學(xué)習(xí)提高的機(jī)會，充分借鑒境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)先進(jìn)的監(jiān)管理念和監(jiān)管方式，爭取用3～5年時間，使我國的會計監(jiān)督工作在機(jī)制保障、人員素質(zhì)、監(jiān)管手段等方面有一個大的飛躍，整體水平趕上并超過主要發(fā)達(dá)國家，確立我們在國際上的優(yōu)勢和地位。

（四）把握好金融創(chuàng)新和協(xié)同監(jiān)管的關(guān)系，把防范化解風(fēng)險作為金融監(jiān)管工作的生命線。金融組織、金融產(chǎn)品、金融服務(wù)正在不斷地推陳出新。融資性擔(dān)保公司、貨幣市場基金等影子銀行系統(tǒng)衍生出大量的新的金融產(chǎn)品和新的服務(wù)模式，互聯(lián)網(wǎng)金融日益活躍，余額寶、理財通等互聯(lián)網(wǎng)理財產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，給我國銀行業(yè)帶來強(qiáng)烈沖擊。隨著金融領(lǐng)域向非國有資本開放，由民間資本發(fā)起設(shè)立的中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)將會逐漸增多。我國金融市場體系不斷豐富和完善，對金融監(jiān)管的制度創(chuàng)新和機(jī)制建設(shè)提出更高要求。財政金融監(jiān)管要發(fā)揮獨(dú)立性、權(quán)威性、公共性的優(yōu)勢，全面關(guān)注金融業(yè)發(fā)展面臨的方向性、長期性問題，更加宏觀地評價金融風(fēng)險，積極履行對“一行三會”等行業(yè)監(jiān)管部門再監(jiān)督的職能，進(jìn)一步完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，做到監(jiān)管重點(diǎn)各有側(cè)重，監(jiān)管問題分工協(xié)調(diào)處理，有效促進(jìn)金融更好地為經(jīng)濟(jì)服務(wù)。同時，要以金融企業(yè)會計信息質(zhì)量檢查為抓手，把防范化解風(fēng)險作為金融監(jiān)管工作的生命線，推動金融企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部控制，規(guī)范經(jīng)營核算，有效防范金融風(fēng)險，維護(hù)國家金融安全。

三、當(dāng)前和今后一個時期重點(diǎn)推進(jìn)的幾項(xiàng)工作

（一）進(jìn)一步建立健全監(jiān)管機(jī)制。檢查是會計金融監(jiān)督工作的重要手段。要充分發(fā)揮財政部統(tǒng)一部署、專員辦與地方財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)集團(tuán)作戰(zhàn)的優(yōu)勢，進(jìn)一步完善對重點(diǎn)行業(yè)的上下聯(lián)動檢查模式，實(shí)現(xiàn)“全國一盤棋”，形成規(guī)模效應(yīng)和震動效應(yīng)。要進(jìn)一步規(guī)范檢查工作程序，完善檢查選戶、查前培訓(xùn)、現(xiàn)場檢查、查后審理、處罰公告等工作方法和機(jī)制，制定一整套明確詳細(xì)的規(guī)章制度和操作指南，進(jìn)一步提高會計金融監(jiān)督的科學(xué)化、規(guī)范化水平。要進(jìn)一步完善集中審理和風(fēng)險防范機(jī)制，減少檢查和處理過程中的隨意性，有效控制行政風(fēng)險和廉政風(fēng)險。要研究建立責(zé)任追究和重大問題通報制度，督促被查單位整改落實(shí)和加大責(zé)任追究力度，增強(qiáng)會計金融監(jiān)督的威懾力。

（二）進(jìn)一步完善監(jiān)管方式方法。繼續(xù)堅持和完善專員辦對證券資格會計師事務(wù)所“點(diǎn)對點(diǎn)”監(jiān)管的制度安排，探索對事務(wù)所總分所的聯(lián)動監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)對事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量、內(nèi)部治理、財務(wù)管理等全方位的監(jiān)督，根據(jù)事務(wù)所的規(guī)模、業(yè)務(wù)性質(zhì)、質(zhì)量控制進(jìn)行有針對性的監(jiān)管。專員辦要重點(diǎn)探索建立對中央企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和上市公司的日常監(jiān)管機(jī)制，根據(jù)國際會計監(jiān)管的需要逐步將境外上市公司納入日常監(jiān)管范圍。地方財政部門也要結(jié)合各地財政管理改革的需要，將會計師事務(wù)所監(jiān)管與當(dāng)?shù)卮笮蛧衅髽I(yè)、地方金融機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)稅源企業(yè)日常監(jiān)管結(jié)合起來，積極推進(jìn)綜合評價、分類監(jiān)管等監(jiān)管方式創(chuàng)新，不斷夯實(shí)會計金融監(jiān)督工作基礎(chǔ)。

（三）進(jìn)一步提高監(jiān)管技術(shù)水平。信息化是會計金融監(jiān)督發(fā)展方向，要充分發(fā)揮信息化監(jiān)管手段的作用。要對會計監(jiān)督檢查軟件及時升級改造，專員辦、省級財政部門要在檢查中全面應(yīng)用檢查軟件，并積極創(chuàng)造條件推廣到市縣財政部門。要進(jìn)一步提升注冊會計師行業(yè)監(jiān)管信息平臺應(yīng)用水平，增加業(yè)務(wù)報備日常分析功能，為日常監(jiān)管提供有力技術(shù)支撐，增強(qiáng)監(jiān)管的及時性、針對性。要積極推進(jìn)財政、工商、稅務(wù)、證監(jiān)、銀監(jiān)、保監(jiān)、人民銀行等監(jiān)管部門的信息共享，研究建立會計報表單一來源制度，從源頭上解決企業(yè)出于不同目的編制多套會計報表的問題，綜合治理會計信息失真。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管隊伍建設(shè)。包括會計金融監(jiān)督在內(nèi)的各項(xiàng)財政監(jiān)督業(yè)務(wù)，都必須把推動工作創(chuàng)新發(fā)展的著力點(diǎn)放在依靠干部隊伍素質(zhì)的提高上，打造專業(yè)化的監(jiān)管隊伍。各級財政部門要多把年富力強(qiáng)、具有專業(yè)資格和檢查經(jīng)驗(yàn)的干部充實(shí)到會計金融監(jiān)督崗位上來，進(jìn)一步強(qiáng)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)，堅持每年舉辦監(jiān)督業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，鼓勵干部自學(xué)考取專業(yè)資格，不斷提高干部的政策理論水平和業(yè)務(wù)技能。財政部近期將抽調(diào)一批年輕干部到國際會計師事務(wù)所實(shí)習(xí)培訓(xùn)并參加跨境監(jiān)管檢查，各專員辦要立足大局予以支持。要善于借助外力，逐步建立外部專家?guī)?，聘用社會力量參與監(jiān)督檢查工作，形成政府購買服務(wù)的良好機(jī)制。要進(jìn)一步加強(qiáng)廉政建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，通過制度建設(shè)與監(jiān)督制衡，確保干部隊伍業(yè)務(wù)精良、作風(fēng)過硬、廉潔自律，這樣才能贏得被查單位的認(rèn)可，也是對廣大監(jiān)督干部的最好保護(hù)。

（五）進(jìn)一步提升監(jiān)管成效與品牌形象。會計金融監(jiān)督要進(jìn)一步突出重點(diǎn)，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的熱點(diǎn)、全面深化改革的難點(diǎn)和中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的焦點(diǎn)，更有針對性地開展監(jiān)督檢查。要強(qiáng)化檢查和處理處罰力度，牢固樹立“有重大問題沒發(fā)現(xiàn)是失職、發(fā)現(xiàn)問題不反映不處理是瀆職”的理念，善于發(fā)現(xiàn)問題，敢于揭示問題，嚴(yán)于處理問題。要更加注重調(diào)查研究，將專項(xiàng)檢查與政策調(diào)研相結(jié)合，將處理問題與完善制度相結(jié)合，更好地為財政管理改革和中央宏觀決策服務(wù)。除了必要的監(jiān)督檢查以外，還必須重視對外宣傳，樹立會計金融監(jiān)督的品牌和形象。對內(nèi)要加強(qiáng)公示公告力度，及時將違法案件向社會公開曝光，提高造假的成本，形成全社會關(guān)注和支持監(jiān)督的良好氛圍；對外要加強(qiáng)與境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，積極宣傳我國在國際監(jiān)管方面的理念和成效，樹立中國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國際公信力和影響力。要充分利用跨境監(jiān)管這個平臺，按照國際慣例和通行做法依法開展檢查，贏得國際社會和各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信賴，提升中國財政部門監(jiān)管的公信力，打造在國際上有影響力的品牌。

財政部要切實(shí)履行好法律賦予的會計金融監(jiān)管職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)與審計、稅務(wù)、國有資產(chǎn)管理、“一行三會”等部門的溝通協(xié)調(diào)，建立重大問題相互移送和通報機(jī)制，形成監(jiān)管合力。在財政部門內(nèi)部，要充分發(fā)揮監(jiān)督檢查、法制、會計、企業(yè)、金融等職能司局以及行業(yè)協(xié)會的作用，綜合運(yùn)用各種手段，綜合治理會計信息失真問題。專員辦和地方財政部門要進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作配合，合理分工，形成重點(diǎn)突出、覆蓋全面的會計金融監(jiān)督體系。

（注：本文系劉昆2014年3月25日在全國會計金融監(jiān)督總結(jié)布置會上講話的主要部分）