王長斌

(澳門理工學院博彩教學暨研究中心，澳門)

我國自1987年開始發(fā)行彩票以來，弊案頻出，嚴重侵蝕了國彩票的公信力。在增強我國彩票公信力的討論中，不少專家學者及社會人士提出借鑒美國等發(fā)達國家的經(jīng)驗。但是，其中有些意見對西方國家彩票經(jīng)營及管理體制頗有誤解，不利于我國找到正確的解決彩票問題的路向。例如，有些人認為美國等國家的彩票之所以信譽高，是因為建立了經(jīng)營與監(jiān)管分立的體制，由專門的政府機構(gòu)負責監(jiān)督彩票公司的運營。而我國則是由政府機構(gòu)直接經(jīng)營彩票，由于利益之所在，我國政府機構(gòu)對彩票的監(jiān)督不可能嚴格、公平，這是我國彩票信譽不高的根本原因。因此，這些專家認為我國彩票要想根除弊端，就要學習美國等發(fā)達國家的經(jīng)驗，實現(xiàn)彩票經(jīng)營與監(jiān)督的分立，并成立專門的彩票監(jiān)管委員會。[1][2][3]但是，實際情況卻是，多數(shù)西方國家與我國一樣，實行彩票經(jīng)營與監(jiān)管合一的體制。[4]由此引發(fā)的問題是：為什么西方國家的彩票經(jīng)營機構(gòu)自我監(jiān)管能夠成功，而我國的自我監(jiān)管卻出現(xiàn)諸多問題？西方國家在保證彩票公信力方面真正能為我國借鑒的內(nèi)容是什么？本文以美國的彩票經(jīng)營與監(jiān)管經(jīng)驗為參照，探討構(gòu)建我國彩票公信力的問題。

一、美國彩票經(jīng)營與監(jiān)管合一體制的歷史發(fā)展簡要考察

美國現(xiàn)行彩票經(jīng)營與管理合一的體制是總結(jié)歷史經(jīng)驗的結(jié)果。美國彩票的興衰史可以概括為三個階段：第一個階段始于17世紀初的殖民地時期，終于19世紀中葉；第二個階段較第一個階段短暫許多，始于19世紀中葉美國南北戰(zhàn)爭結(jié)束后，到20世紀初止；第三個階段始于20世紀六十年代，一直延續(xù)至今。[5]在前兩個階段中，彩票都是由私人機構(gòu)經(jīng)營，結(jié)果造成弊案叢生，政府不得不予以禁止。第三個階段總結(jié)前兩個階段失敗的經(jīng)驗，采取政府機構(gòu)直接經(jīng)營彩票的方式。

(一)第一階段：17世紀至19世紀中葉

彩票在美國的歷史比美國建國的歷史還要長。在美國獨立之前，即北美殖民地時期，盡管人們對于博彩的態(tài)度不一，但彩票作為一個籌集資金的手段被普遍使用。所有最初的13個殖民地都發(fā)行彩票，通常還不止一個機構(gòu)發(fā)行。這一時期的彩票基本上是由私人非營利組織經(jīng)營的，彩票發(fā)行的收入被用來彌補財政收入的不足以及興辦教育(包括資助建設(shè)哈佛大學、普林斯頓大學)等其他公共事業(yè)。美國獨立戰(zhàn)爭開始的時候，大陸議會甚至試圖發(fā)行一千萬美元的彩票籌集戰(zhàn)爭資金，但最終因發(fā)行規(guī)模太大而不得不放棄。[6]

隨著美國的獨立及擴張，彩票也在各州盛行。但在19世紀初，美國要求禁止彩票的呼聲逐漸高漲。這主要是因為，第一，政府財政狀況逐漸好轉(zhuǎn)，不再需要發(fā)行彩票補貼財政；第二，以道德為基礎(chǔ)反對彩票的意見開始占了上風；第三，在1820年至1830年期間，私人開辦的彩票丑聞頻出。例如，美國國會于1823年批準一個私人公司發(fā)行一支旨在建設(shè)美國首都華盛頓的彩票，但組織者攜款潛逃，中獎人始終沒有得到獎金。因此，美國各州于1840年至1860年期間逐漸禁止發(fā)行彩票，到1860年的時候，只有德拉華、肯塔基、密西西比三個州還存在小規(guī)模的彩票。[6][7]

(二)第二階段：19世紀中葉到20世紀初

美國南北戰(zhàn)爭結(jié)束之后，南部各州為了籌集戰(zhàn)后重建的資金，再次允許發(fā)行彩票，但是多數(shù)彩票存活的歷史并不長。唯一存在時間較長的是路易斯安那州彩票公司。該彩票公司同樣屬于私人組織，但它從州政府獲得了25年的專營權(quán)。特別突出的是，該公司借助于美國聯(lián)邦郵政，將彩票銷售到其他州，從而成為一個全國性銷售的彩票。但在1890年，該彩票公司賄賂政府官員試圖獲得續(xù)期的事件被媒體廣泛報道，導致聯(lián)邦政府通過法律禁止該公司利用聯(lián)邦郵政銷售彩票。1893年，該公司未獲續(xù)期。從此之后，一直到1964年，美國不再存在合法銷售的彩票。[6][7]

(三)第三階段：20世紀六十年代至今

1964年，新罕布什爾州率先創(chuàng)辦了州政府直接運營的彩票，緊接著，紐約于1967年、新澤西于1971年跟進。時至今日，美國50個州中已有43個州，外加華盛頓特區(qū)，開辦由州政府壟斷的彩票。[8]此次彩票的興起與前兩次發(fā)行彩票的主要不同點之一，是彩票經(jīng)營的形式。前兩次彩票的發(fā)行與銷售主要是私人組織，而此次彩票的發(fā)行與銷售卻是州政府直接負責。最近兩年，美國少數(shù)州開始嘗試彩票的私營化，但只是將部分功能承包給私人公司，并未改變州政府直接經(jīng)營彩票的基本形式。

此次彩票的發(fā)展方興未艾，在很大程度上是因為州政府經(jīng)營的彩票甚少出現(xiàn)彩票弊案。一直以來，美國人對于州營彩票的公正性相當認可，認為美國現(xiàn)代彩票基本上是“擺脫丑聞”的(free of scandal)。[6][9]事實上，美國各州自1964年開啟州營彩票至今，歷經(jīng)半個世紀，涉及彩票的弊案數(shù)量很少，較有影響的是1982年賓夕法尼亞州彩票發(fā)生的一次欺詐性丑聞。①

二、美國彩票經(jīng)營與監(jiān)管合一體制的具體內(nèi)容

(一)彩票的經(jīng)營由州政府壟斷

美國憲法把是否允許賭博的權(quán)力授予了各州政府，所以，美國沒有全國統(tǒng)一的彩票經(jīng)營與管理系統(tǒng)，各州自行獨立決定是否允許發(fā)行彩票以及如何發(fā)行彩票。1964年，新罕布什爾州成為20世紀美國第一個發(fā)行由州政府直接經(jīng)營的彩票的州。其后各州紛紛跟進，紛紛采用這一體制。2002年的一項統(tǒng)計顯示，在當時所有允許發(fā)行彩票的37個州中，23個州的彩票是由州政府設(shè)立的獨立管理機構(gòu)經(jīng)營，其他14個州的彩票經(jīng)營機構(gòu)是設(shè)立在州政府的某個機構(gòu)內(nèi)，多為州政府的收入或財政部門。對于彩票經(jīng)營機構(gòu)的人員管理，有31個州采取與州政府其他公務(wù)員同樣的管理方式。[10]

美國彩票之所以采取政府直接經(jīng)營的模式，主要是因為：第一，州政府直接經(jīng)營彩票可以保證政府獲得發(fā)行彩票的全部收益。如果彩票由私人經(jīng)營，政府只能采用征收彩票稅的形式，獲得部分收益。而政府直接經(jīng)營，所有收益都歸于政府，政府可以利用這筆錢補助教育、養(yǎng)老等“好的事業(yè)”(good causes)，緩解社會對發(fā)行彩票的輿論壓力，也可以最大限度地起到補貼政府財政的作用。第二，保證彩票不被犯罪分子控制。因為美國長期禁止彩票，所以，犯罪集團長期控制地下博彩行業(yè)。20世紀六十年代正是美國西部博彩業(yè)重鎮(zhèn)拉斯維加斯為清理犯罪集團而傷腦筋的時候，所以，1964年新罕布什爾州與此后其他州重開彩票的核心問題之一，就是保證彩票與犯罪集團絕緣。由州政府直接經(jīng)營彩票，可以避免其落入犯罪集團的手中。第三，也是最重要的，是因為美國歷史上私人經(jīng)營的彩票丑聞頻出，由政府直接經(jīng)營彩票可以減少彩票發(fā)行與銷售中的欺詐行為，也可以減少私人組織賄賂政府官員的現(xiàn)象。[11]

(二)美國各州彩票由經(jīng)營機構(gòu)自我監(jiān)督

美國各州的彩票不僅由州政府直接經(jīng)營，而且由負責經(jīng)營彩票的機構(gòu)自我監(jiān)管。這些州的彩票經(jīng)營與監(jiān)管機制可以分為兩類：一類是設(shè)立專門的彩票機構(gòu)，負責彩票的經(jīng)營與監(jiān)管；另一類是不設(shè)專門的彩票機構(gòu)，而是由州政府的某個部門(如前所述，多為州政府的收入或財政部門)負責彩票的經(jīng)營與監(jiān)管。

所謂專門管理機構(gòu)的形式，又可分為兩種：一種是設(shè)立一個彩票委員會，同時另外設(shè)立一個日常經(jīng)營彩票的機構(gòu)。例如加利福尼亞州1984年通過《加州彩票法》(The California State Lottery Act)設(shè)立彩票委員會，委員會由不超過5名的兼職委員組成，彩票委員會并非日常辦公機構(gòu)，而是采取隔一段時期開會的方式。在加州，彩票委員會至少每季度開一次會。除了彩票委員會之外，按照法律的規(guī)定，加州另外成立一個機構(gòu)，稱為California State Lottery, 負責彩票的日常運營與監(jiān)管工作，州長任命一位Director負責領(lǐng)導這個機構(gòu)。彩票委員會的任務(wù)是觀察與指導彩票的運營與監(jiān)管，具體包括制定政策、提出建議、聽取Director的匯報等。Director性質(zhì)上屬于委員會的執(zhí)行機構(gòu)，需要接受委員會的指導，但委員會不負責彩票的日常經(jīng)營；另一種是不采取委員會形式，而是直接成立一個彩票發(fā)行與銷售機構(gòu)。例如明尼蘇達州1989年通過的《明尼蘇達州彩票法》(Chapter 349A)創(chuàng)立明尼蘇達彩票局，局長由州長商參議院后任命。

無論彩票經(jīng)營采取何種形式，監(jiān)管都是一種模式，即自我監(jiān)管。具體方式是在彩票經(jīng)營機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立一個部門，專門負責執(zhí)行法律規(guī)定的各種規(guī)章與程序，監(jiān)管彩票的設(shè)計、發(fā)行與銷售，保證彩票的誠實、公正與信實。

俄勒岡州彩票機構(gòu)的自我監(jiān)管較為別出心裁?！抖砝諏莶势狈ā?ORS461)規(guī)定，為了監(jiān)管目的，彩票經(jīng)營機構(gòu)屬于州政府的一個部門，具有刑事執(zhí)法機構(gòu)性質(zhì)，負責安全監(jiān)管的職員有治安警察身份。彩票經(jīng)營機構(gòu)在內(nèi)部專設(shè)一個安全部門，負責彩票的具體監(jiān)管工作。但在實際操作中，俄勒岡州彩票經(jīng)營機構(gòu)與警察部門合作，建立合作伙伴關(guān)系，共同保證彩票的公信力。[12]所以，對于俄勒岡州彩票而言，自我監(jiān)管與第三方監(jiān)管兼而有之。

(三)美國彩票近年來的私營化現(xiàn)象

2011年開始，美國少數(shù)州開始嘗試把彩票承包給私人經(jīng)營，伊利諾伊州是第一個彩票私營化的州，此后又有印第安納和新澤西兩州跟進。這些州彩票的私營化打破了美國彩票長期以來由州政府直接經(jīng)營的局面。但是，這些州的私營化并非“國退民進”，只不過是把州彩票經(jīng)營的某些環(huán)節(jié)，例如彩票品種開發(fā)、市場銷售、廣告等，承包給私人公司。私營化之后，原來的州彩票機構(gòu)仍然享有彩票經(jīng)營的壟斷地位，其工作人員繼續(xù)從事與過去類似的工作，仍然屬于公務(wù)人員，只不過有些環(huán)節(jié)需要聽命于私有公司的經(jīng)理。因此，美國所謂彩票的私營化，只是部分的私有化，而且并未導致經(jīng)營與監(jiān)管分立的體制出現(xiàn)。

美國彩票私營化的目的，是試圖解決政府機構(gòu)在彩票經(jīng)營中的低效率，而不是針對彩票的公正性。多年來，美國人對于州政府直接經(jīng)營彩票的批評，主要在于政府銷售彩票并大肆作彩票廣告，鼓勵人們參與博彩，不符合州政府保護公眾利益的目標。對彩票的批評基本上沒有涉及彩票公正性的問題。[6]美國某些州之所以考慮彩票私營化，是因為，根據(jù)標準的經(jīng)濟理論，私營機構(gòu)比政府機構(gòu)更有效率。政府機構(gòu)不像私人所有者那樣追求利潤，所以難以達到私人公司的效率與生產(chǎn)力。[7]2008年全球經(jīng)濟危機后，不少州的彩票收益出現(xiàn)大幅度下滑，所以有些州試圖從私營化著手，利用私營公司的創(chuàng)造性，獲得更多的彩票銷售收益。[13]

三、美國各州保證彩票公信力的主要措施

美國各州保證彩票公信力的措施主要還是靠嚴密的法律制度以及認真地執(zhí)行已經(jīng)確定的法律制度。其采取的具體措施涉及到事前預防、事中的嚴格監(jiān)管以及事后的審計與檢討。具體而言，主要包括以下幾個方面：

(一)對雇員進行背景調(diào)查，防止不良分子進入彩票系統(tǒng)

對彩票機構(gòu)及其雇員進行背景調(diào)查，是美國各州最主要、最常用的預防措施。美國各州彩票法對于彩票公司的職員(employees)、向彩票公司提供商品或服務(wù)的供應(yīng)商(vendors)以及彩票零售商(retailors)均有嚴格的禁止性規(guī)定。例如，明尼蘇達州彩票法規(guī)定，任何人如果曾經(jīng)犯與賭博有關(guān)的罪行，或者在過去5年內(nèi)犯重罪或涉及欺詐的罪行，均不得受雇于州彩票公司；②任何人在過去5年內(nèi)犯重罪，或較重的輕罪(gross misdemeanor)，或涉及欺詐的犯罪，或與賭博有關(guān)的犯罪，不能成為彩票零售商；③如果一個意欲成為彩票公司供應(yīng)商的人，在過去10年內(nèi)犯過重罪，或在過去5年內(nèi)犯過較重的輕罪或與賭博有關(guān)的輕罪，或在過去5年內(nèi)犯過涉及欺詐的罪行，州彩票公司不得與之簽約。④

為了執(zhí)行法律規(guī)定，彩票公司負責安全及執(zhí)法的部門將對上述人員進行背景調(diào)查。對于州彩票公司的受雇人員，背景調(diào)查的內(nèi)容一般包括刑事犯罪記錄、信用記錄、納稅記錄、教育背景、駕駛記錄、與博彩業(yè)有無關(guān)聯(lián)、工作表現(xiàn)查詢、個人性格特質(zhì)查詢等。調(diào)查的方式包括請警察部門出示報告、查詢有關(guān)數(shù)據(jù)庫、與當事人或與當事人有關(guān)聯(lián)的人面談等。對于零售商及供應(yīng)商，調(diào)查的主要內(nèi)容是當事人有無刑事犯罪記錄。由于供應(yīng)商多為公司，所以調(diào)查的范圍主要是公司的關(guān)鍵人員，例如占有一定股份的股東、董事以及公司的高級雇員等，一般不涉及公司的一般雇員。

對雇員進行背景調(diào)查，是西方國家博彩業(yè)采用的最常用、最核心的措施之一。背景調(diào)查范圍較廣，不僅調(diào)查雇員是否有過犯罪，而且調(diào)查其信用、性格等是否適合在彩票系統(tǒng)工作。背景調(diào)查是一種防患于未然的措施，雖不能保證通過背景調(diào)查的雇員能夠完全與犯罪或不良行為絕緣，但確實有助于減少犯罪的概率。同時，背景調(diào)查還向公眾顯示政府保證彩票公信力的決心，有利于彩民增加對彩票的信心。

(二)對零售商進行合規(guī)調(diào)查以及非法行為調(diào)查

零售商獲得銷售彩票的資格后，州彩票公司的安全部門還會經(jīng)?，F(xiàn)場檢查零售商銷售彩票的場所與行為是否符合法律規(guī)定。在完成現(xiàn)場檢查后，檢查人員必須在一定時期內(nèi)寫出檢查報告，責令零售商改正檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，特別嚴重的，還有可能導致營業(yè)執(zhí)照被吊銷。

州彩票公司安全部門的另外一個任務(wù)是調(diào)查非法或可疑行為，例如彩票被職員丟失或盜竊，或被顧客盜竊，彩票被水浸、火燒或被其他手段損壞，彩票被調(diào)換等行為，確保只有合法購買以及有效的彩票才能兌獎。

(三)確保彩票游戲的公正性

一般而言，各州彩票在彩票游戲的公正性方面規(guī)定相當周全，以明尼蘇達州對于刮開型彩票的安全規(guī)定為例，一種刮開型彩票從設(shè)計出來到兌獎需要經(jīng)過以下步驟：(1)州彩票公司設(shè)計出一項新的刮開型彩票并向制作彩票的廠家發(fā)出訂貨通知；(2)彩票公司的官員親臨彩票制作廠家的生產(chǎn)場所，復查并核準彩票；(3)制作廠家復查彩票，排查有無錯印、污損或其他毛病的彩票；(4)一個獨立審計人復查所有彩票記錄，確保中獎號碼已經(jīng)放置在彩票中；(5)完成以上程序后，州彩票公司批準彩票繳付運輸；(6)用密封及安全性能高的卡車將彩票從制作廠家直接運送到州彩票公司的倉庫；(7)兩份電腦檔案(與彩票分開)送到州彩票公司；(8)彩票被送到一個獨立實驗室，檢驗彩票的安全性(例如彩票是否容易被揭開或以其他手段看到號碼)；(9)彩票被送到州彩票公司的實驗室，檢驗彩票的安全性；(10)州彩票公司下載電腦檔案到自己的電腦系統(tǒng)。技術(shù)人員檢查電腦記錄，檢查獎金比例是否符合設(shè)計要求。只有安全部門的職員才能檢查檔案，被檢查確認后的檔案被用來最終確認獲獎彩票的有效性；(11)當內(nèi)部職員和獨立實驗室核準彩票以及州彩票公司證實游戲的獎金比例后，彩票才被分發(fā)給零售商；(12)零售商出售彩票之前，必須掃描彩票中的條碼以“激活”彩票。被“激活”后的彩票才能出售和兌獎。只有零售商才能“激活”彩票；(13)獎金在600美元之下可以直接在零售商的場所兌獎；獎金在600美元至3萬美元之間，必須在州彩票公司的地區(qū)辦公室兌獎；超過3萬美元，必須在州彩票公司的總部兌獎。[14]

(四)確保信息技術(shù)系統(tǒng)的安全性

除了對具體游戲的安全程序外，州彩票公司還需要采取措施保證其信息技術(shù)系統(tǒng)的安全，以保障所有游戲的公正性。在明尼蘇達州，進入州彩票公司的信息系統(tǒng)必須得到該公司安全部門的核準并且必須使用密碼登入。州彩票公司安全部門每日接收雇員電腦活動報告，因此，該部門能夠及時掌握何人進入電腦系統(tǒng)以及所做何事。對于電腦系統(tǒng)的安全性，州彩票公司除了自己進行內(nèi)部審計外，“多州彩票協(xié)會”(The Multi-State Lottery Association, MUSL)也每兩年對州彩票公司的電腦信息安全進行審計，確保符合該協(xié)會的標準。[14]

(五)對彩票安全措施進行審計

為了保證自我監(jiān)管的嚴肅及有效性，各州法律一般會規(guī)定一套安全審計程序。例如，加州彩票法第8880.46條規(guī)定，彩票委員會必須在開始出售彩票之后的9個月內(nèi)，聘請一個在安全程序方面具有豐富經(jīng)驗的獨立公司，對于彩票公司運營的安全方面進行全面的研究和評估。研究與評估的內(nèi)容包括，但不限于，公司職員的安全性、彩票零售商的安全性、向彩票公司提供商品或服務(wù)的供應(yīng)商的安全性、供應(yīng)商制造過程中的安全性、對于防止彩票欺詐采取的措施的安全性、抽獎過程的安全性、電腦的安全性、數(shù)據(jù)交流的安全性、數(shù)據(jù)庫的安全性、安全控制以及為防止侵入而設(shè)置的安全措施、彩票分銷的安全性、關(guān)于確認獲獎以及支付程序的安全性、涉及未認領(lǐng)獎金的安全性、每一個具體的彩票游戲的安全方面、在已經(jīng)預先印制上獲勝者的彩票游戲中尋找獲勝者方面的安全性、以及適用于彩票公司及其運營的其他任何方面的安全性。安全研究及評估報告必須呈交彩票委員會、州長、審計長(the Controller)、司庫(the Treasurer)、州檢察長及州議會。在第一次審計完成之后，必須每兩年進行一次類似的安全審計程序。

四、對構(gòu)建我國彩票公信力的啟示

我國彩票的公信力久為社會所詬病，但其歷經(jīng)四分之一世紀仍未找到解決之良方。誠然，社會現(xiàn)象是復雜的，很難找到一帖即靈的靈丹妙藥。而且，外國成功的經(jīng)驗，未必移植到我國就能成功。但是，學習外國的經(jīng)驗，有助于我們找到正確的方向，然后沿著這個方向不懈努力。從美國的經(jīng)驗我們可以得出以下幾點啟示：

(一)監(jiān)督與經(jīng)營分立機制不是構(gòu)建彩票公信力的必要條件

在關(guān)于構(gòu)建我國彩票公信力的討論中，大部分意見贊成建立監(jiān)管與經(jīng)營分立的機制，具體而言，就是建立市場化的彩票公司，并成立專職監(jiān)管彩票的政府部門，例如彩票監(jiān)管委員會，似乎沒有彩票監(jiān)管委員會，中國彩票的公信力就不可能得到保證。然而，我們看到，美國各州的彩票并非監(jiān)管與經(jīng)營分立的體制，而其彩票的公信力卻處于相當高的水平。這說明，監(jiān)管與經(jīng)營分立的體制并非構(gòu)建彩票公信力的必要條件。換言之，如果沒有這種機制，同樣有可能保證彩票的公信力。這提醒我們，不應(yīng)當把主要精力放在成立彩票監(jiān)管委員會上，否則很可能只是徒增一個好看而無用的官僚機構(gòu)而已。事實上，從我國的現(xiàn)實經(jīng)驗來看，成立專職的彩票監(jiān)管委員會，不一定能夠保證彩票發(fā)行與銷售的公正性。例如，我國有證監(jiān)會，股票市場的公正性長期以來卻飽受質(zhì)疑。[15]所以，成立彩票監(jiān)管委員會，即便對保護彩票的信譽有幫助，看起來也不是保證彩票公正性的核心因素。

(二)嚴密的法律及監(jiān)控制度是保證彩票公信力的必要條件之一

美國各州的一個共同特點是彩票法律制度極為健全、細致，其嚴密的規(guī)管措施涵蓋彩票發(fā)行與銷售的每一個環(huán)節(jié)，為試圖作弊的人設(shè)置了重重障礙。而我國在這方面顯然相去甚遠。我國自1987年發(fā)行彩票，但直到2009年才頒布一部大綱性質(zhì)的《彩票管理條例》，其間20多年的時間就靠彩票發(fā)行部門零散發(fā)布的“通知”、“辦法”支撐。而那些所謂的“通知”、“辦法”也是相當原則，缺乏應(yīng)有的嚴密性、細致性及可操作性。事實上，我國相當多的彩票弊案與管控措施不嚴密具有直接的關(guān)系。不少罪犯之所以可以輕易得手，正是因為各地彩票的安全管控措施漏洞百出。2009年《彩票管理條例》以及其后公布的《彩票管理條例實施細則》雖然開啟了法律制度建設(shè)的大門，但離保證彩票公信力所需要的嚴密性與細致性仍然相去甚遠。

我國彩票發(fā)行與銷售二十多年之久，其間弊案頻出，社會反響強烈，但政府似乎反應(yīng)遲鈍，遲遲無法建立所需要的法律制度，這實在是值得認真檢討的事情。從較宏觀的方面看，這可能與我國的立法體制與立法習慣有關(guān)。我國彩票立法體制(其他方面的立法亦類似)的弊端，是中央政府相關(guān)部門負責立法，而他們實際上對于彩票操作的實務(wù)不太熟悉，這勢必阻礙彩票法律的針對性、嚴密性與細致性。根據(jù)《彩票管理條例》，起草制定彩票法律規(guī)章的權(quán)力在財政部以及民政部與體育總局。⑤通常情況下，如果有立法需要，這些部門任命一些人組成立法小組，立法小組的人進行調(diào)查研究，負責寫出法律法規(guī)的草案。從事彩票操作實務(wù)的人，最多是向立法人員提提建議或意見，難以真正參與到立法過程中去。而在美國各州，彩票立法的典型過程是先由州議會通過一部較具原則性的彩票法，然后由彩票委員會通過各種細則性的法律規(guī)章。然而，無論是彩票法，還是彩票規(guī)章，草案的撰寫基本上是從事實務(wù)操作的人士，州議會或州彩票委員會在大多數(shù)情況下只是討論、通過這些草案。就立法習慣而言，改革開放初期，我國的法制歷史尚短，較強調(diào)立法“宜粗不宜細”，所以制定出來的法律較具原則性，漏洞因此也比較多。經(jīng)過三十多年的實踐，我國的這種立法指導思想確實有改變的必要了。尤其是對于管控性質(zhì)的法律，對于管控的具體措施，必須規(guī)定得具體、明確、嚴密，多從小處、細處著眼。

(三)對彩票從業(yè)者進行資格審查

美國對于彩票從業(yè)者的資格審查或稱準照制度是一項極其特殊的制度，在保證彩票的公信力方面有非常重要的作用。一般行業(yè)資格審查的重點是考察申請人是否具備一定的知識或技能，而彩票業(yè)的資格審查制度更加注重申請人的人品、遵紀守法的歷史背景和財務(wù)狀況。換言之，對彩票從業(yè)者的資格審查屬于“正直性審查”(probity check)。從美國各州的實際情況看，美國對彩票經(jīng)營機構(gòu)以及與彩票經(jīng)營有密切聯(lián)系機構(gòu)的核心人員的審查相當嚴格和全面，甚至比對美國聯(lián)邦調(diào)查局執(zhí)法人員的資格審查有過之而無不及。這一方面是出于歷史原因，[16]P68-70另一方面是出于保證彩票業(yè)公信力的需要。眾所周知，彩票是極其依賴公信力的行業(yè)。如果公信力受損，則不僅影響公眾購買彩票的積極性和彩票銷售額，嚴重者甚至影響彩票業(yè)的生存，這并非危言聳聽，美國歷史上兩次禁止彩票銷售，均因為彩票弊案所導致的公信力喪失。從實際效果上看，這一制度確實能把某些不適當?shù)娜伺懦诓势睒I(yè)之外，從而對于彩票業(yè)的形象起到維護作用。因此，盡管對彩票從業(yè)者進行嚴格細致的資格審查耗時費力，甚至被批評為過分監(jiān)管，但美國各州仍然堅持這一制度。

我國2009年實施的《彩票管理條例》及其實施細則未對彩票發(fā)行機構(gòu)和彩票銷售機構(gòu)及其人員規(guī)定任何資格審查制度，2012年頒布實施的《彩票管理條例實施細則》對彩票代銷者作了一些資格要求，但也僅限于年滿18周歲、有適當?shù)馁Y金、場所以及近五年內(nèi)無刑事處罰記錄和不良商業(yè)記錄等一般性要求。⑥這些零星的、簡陋的規(guī)則顯然不足以阻擋不當人士進入彩票業(yè)。2004年發(fā)生的臭名昭著的“西安彩票寶馬作假案”，其核心人物楊永明早就有作假冒領(lǐng)獎金的前科，后來卻成了西安彩票發(fā)行銷售的承包人。[17]假如我國有資格審查制度，應(yīng)該可以將其排除在彩票業(yè)之外。

(四)對彩票安全措施進行審計是加強彩票公信力的重要手段

美國各州在彩票機構(gòu)運營的第一年，以及此后每隔幾年，都要對彩票安全措施進行審計。這種審計或者由立法機構(gòu)進行，或者由獨立第三方進行，目的是檢查法律法規(guī)所規(guī)定的安全措施是否得到落實，還需要哪些改進。美國各州承擔彩票安全審計的人員逐項對照彩票發(fā)行與銷售機構(gòu)落實法律的情況，寫出審計報告并公之于眾，接受全社會的監(jiān)督。這種檢查顯然與我國的突擊性、走過場式的檢查不同。我國的彩票法律雖然寫明財政部與各級財政部門負責彩票監(jiān)督工作，⑦但并未寫明如何監(jiān)督、采取什么樣的形式監(jiān)督，致使所謂監(jiān)督往往流于形式，達不到應(yīng)有的目的。

總起來看，我國彩票公信力的建設(shè)還有相當長的路要走，需要政府與社會同心協(xié)力，從制度建設(shè)入手，逐步加以改善。盡管社會是復雜的，即使法律制度達到完美，也未必能夠保證不出弊案。但可以肯定的是，如果基本的法律制度沒有建立起來，或者未得到切實地執(zhí)行，我國彩票的公信力將繼續(xù)受到挑戰(zhàn)。

注釋：

① 1980年，在一次使用乒乓球抽獎的過程中，幾個負責抽獎電視轉(zhuǎn)播的人互相串通，把液體注入某些特定的球內(nèi)，增加中獎機會。該案的主犯被判7年監(jiān)禁。

② Minn. Stat. (2004), §§349A.02, subd.6.

③ Minn. Stat. (2004), §§349A06.subd.2.

④ Minn. Stat. (2004), §§349A07.subd.3.

⑤ 《彩票管理條例》第五條。

⑥ 《彩票管理條例實施細則》第二十三條。

⑦ 《彩票管理條例》第五條。

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