浙江省國土資源廳副廳長 馬 奇

加強規(guī)劃統(tǒng)籌引導嚴控增量撬動存量促進節(jié)約集約用地

浙江省國土資源廳副廳長 馬 奇

“規(guī)劃的科學是最大的節(jié)約”，規(guī)劃的浪費也是最大的浪費。為了走出了一條具有浙江特色的節(jié)約集約用地的道路，我省節(jié)約集約用地工作必須始終堅持以符合規(guī)劃和用途管制為前提，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)籌管控作用。現(xiàn)對浙江省如何扎實推進土地利用總體規(guī)劃對國土資源空間、時序的統(tǒng)籌管控，嚴控增量，撬動存量，談三方面內(nèi)容。

一、加強土地利用規(guī)劃空間管控，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局

以“指標控制和分區(qū)管制相結(jié)合”為特色的土地利用總體規(guī)劃在浙江省經(jīng)過近十五年的不斷探索和創(chuàng)新，已經(jīng)成為目前空間規(guī)劃體系中管控能力最強的規(guī)劃，全省國土空間開發(fā)總體格局逐步優(yōu)化。

1.合理設(shè)置規(guī)劃控制指標，完善規(guī)劃指標體系。為強化和引導土地節(jié)約集約，除國家下達的人均城鎮(zhèn)工礦用地外，增加了萬元二、三產(chǎn)業(yè)GDP增加值用地量作為規(guī)劃控制指標層層下達。根據(jù)《浙江省土地利用總體規(guī)劃中期評估報告》，2012年全省萬元二三產(chǎn)業(yè)增加值用地量為40平方米，與2005年71平方米相比，下降了44%，執(zhí)行情況良好，預計到2020年能達到規(guī)劃確定的26平方米的目標。在下一步規(guī)劃調(diào)整完善工作中，將增加土地開發(fā)強度指標，并將消化轉(zhuǎn)而未供、批而未用情況與規(guī)劃建設(shè)用地總量控制指標、新增建設(shè)用地規(guī)?？刂浦笜讼鄴煦^，進一步嚴格控制建設(shè)用地總量和增量，從規(guī)劃“源頭”上促進節(jié)約集約用地。

2.合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化用地布局。把浙江寶貴的有限的空間資源科學合理布局好，是最重要的節(jié)約集約用地途徑。我省按照優(yōu)先布設(shè)國土生態(tài)屏障網(wǎng)絡，保護水田等優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地，控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施用地的原則，充分發(fā)揮我省低丘緩坡和沿海灘涂等山海資源豐富的優(yōu)勢，開展低丘緩坡荒灘等未利用地綜合開發(fā)利用試點，探索完善“臺地產(chǎn)業(yè)、坡地村鎮(zhèn)”的低丘緩坡開發(fā)利用模式和“沿海產(chǎn)業(yè)、濱海集鎮(zhèn)”的灘涂開發(fā)利用模式，加快形成山地和海灘資源立體開發(fā)利用的新格局。在規(guī)劃的引領(lǐng)下，以浙中南、浙南生態(tài)山林地，沿海、沿江平原的耕地集中保護區(qū)及全省八大水系為基礎(chǔ)，以環(huán)杭州灣產(chǎn)業(yè)帶、溫臺沿海產(chǎn)業(yè)帶、金衢麗高速公路沿線產(chǎn)業(yè)帶為發(fā)展軸，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌布局與城市群為重點的國土空間格局逐步形成。

3.注重存量建設(shè)用地，豐富規(guī)劃內(nèi)容。各地在規(guī)劃調(diào)整完善前期工作中需專題研究節(jié)約集約用地，將城鎮(zhèn)低效用地納入規(guī)劃內(nèi)容，查清低效用地、存量土地、地下空間、批而未供土地的分布、規(guī)模、類型、范圍，針對不同類型提出相應對策、建議，研究制定城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)計劃。

4.加強“多規(guī)融合”，推進規(guī)劃一張圖建設(shè)。各種規(guī)劃之間銜接不緊密，是造成目前規(guī)劃總體管控能力不夠的原因，為切實扭轉(zhuǎn)這一局面，在省委、省政府的高度重視和正確領(lǐng)導下，2007年開始我省創(chuàng)新開展了“兩規(guī)銜接”工作，要求各地在土地利用總體規(guī)劃與縣市域總體規(guī)劃在編制和實施中，總體上要做到建設(shè)用地總規(guī)模、空間布局、建設(shè)時序、基礎(chǔ)工作和實施措施五個方面的相互銜接。去年下半年，我省在總結(jié)“兩規(guī)銜接”工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，在臨安市、安吉縣組織開展了“多規(guī)融合”試點。試點工作得到地方黨委政府領(lǐng)導的高度重視，明確了試點的總體目標、工作程序、進度安排和組織保障。試點工作探索了各類規(guī)劃的重點，明確了以規(guī)劃體系、戰(zhàn)略目標、控制指標、規(guī)劃時序、空間布局、信息系統(tǒng)、實施機制為主要融合內(nèi)容，爭取通過三年時間，實現(xiàn)“六個一”的總體目標（構(gòu)建“一個目標一盤棋”的工作模式、構(gòu)造“一個規(guī)劃一張圖”的成果模式、構(gòu)筑“一個平臺一張網(wǎng)”的監(jiān)管模式）。

5.積極推進國土規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制，完善土地規(guī)劃體系。樹立大國土理念，堅持國土開發(fā)與承載能力相匹配、集聚開發(fā)與均衡發(fā)展相協(xié)調(diào)、點上開發(fā)與面上保護相促進、陸域開發(fā)與海域利用相統(tǒng)籌，地上開發(fā)與地下利用相銜接，目前已著手準備啟動國土規(guī)劃編制工作，努力發(fā)揮國土規(guī)劃在優(yōu)化國土空間開發(fā)格局中的統(tǒng)籌、管控和引領(lǐng)作用。同時積極將規(guī)劃銜接融合工作向村莊延伸，推進村莊土地利用規(guī)劃試點和坡地村莊建設(shè)試點工作，整合新農(nóng)村規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)村綜合整治規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，健全省內(nèi)五級土地規(guī)劃體系，促進鄉(xiāng)村建設(shè)節(jié)約集約。

二、改進土地利用計劃年度時序調(diào)控，以有限的增量撬動存量

圍繞“以畝產(chǎn)論英雄、以集約促轉(zhuǎn)型”主線，我省進一步加強和改進土地利用年度計劃管理，在年度用地增量上控制和調(diào)節(jié)項目建設(shè)時序和節(jié)奏，以有限的增量推動轉(zhuǎn)型撬動存量騰出空間。

1.堅持“有壓有保、突出重點”。按照“嚴控新增總量、強化盤活存量”要求，改進完善土地利用計劃分配體系。按照十八屆三中全會精神，切實轉(zhuǎn)變管理思路，破除“以GDP論英雄”的傳統(tǒng)理念，取消GDP計劃分配權(quán)重因素（原占20%），并建立了存量土地盤活、土地產(chǎn)出效率與新增建設(shè)用地計劃分配相掛鉤制度，強化對節(jié)約集約用地的引導，按照年均5%的標準，逐年提高節(jié)約集約因素分配權(quán)重，今年已提高至40%。目前我省計劃分配權(quán)重情況如下：節(jié)約集約因素占40%，其中單位GDP產(chǎn)出占15%、單位財政收入占15%、人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地占10%，重點突出土地產(chǎn)出效率相關(guān)指標；經(jīng)濟因素占30%，其中財政收入占20%、財政收入增幅占10%，取消了GDP因素；其他因素占30%，其中規(guī)劃計劃因素占10%、固定資產(chǎn)投資因素占10%、人口因素占10%。

2.將批而未供情況與計劃執(zhí)行考核獎勵相掛鉤。我省出臺了《關(guān)于進一步加強批而未供供而未用土地利用工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2012〕141號），其中規(guī)定對未能完成上一年度批而未供土地利用目標任務的，不予追加計劃指標，并按未完成任務數(shù)的一定比例（5%）核減計劃指標；對1999年以來土地供應率排名在全省后5位的縣（市、區(qū)），不予追加計劃指標；對前三年新供應建設(shè)項目用地按期開工率未達到90%且排名在全省后10位的，按未按期開工面積數(shù)的一定比例（3%）核減計劃指標。

3.與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級相結(jié)合，實施計劃差別化政策。浙江經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級需要克服“低小散”，更重要的是集聚發(fā)展。今后，我省原則上不得在國家、省級開發(fā)區(qū)（園區(qū)）和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)外安排新增工業(yè)用地，目的是推動產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中、用地集約，努力把這些發(fā)展平臺建成集約高效、產(chǎn)城融合的示范區(qū)。為了鼓勵“抓大”，省里對50億元以上重大制造業(yè)項目計劃指標予以全額獎勵。為了倒逼“活小”，除改造提升外，今后一般性傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)項目，原則上不再安排新增建設(shè)用地計劃；對建設(shè)用地規(guī)模超過轄區(qū)土地面積30%以上的市縣，要嚴格控制新增工業(yè)用地規(guī)模，倒逼企業(yè)特別是中小企業(yè)只能從自我改造提升中要發(fā)展空間。

三、創(chuàng)新管理制度和政策引導，實現(xiàn)“畝產(chǎn)倍增”目標

“畝產(chǎn)倍增”行動計劃，是浙江在進入加快轉(zhuǎn)型升級的攻堅時期，針對加快國土資源改革創(chuàng)新，推進土地資源節(jié)約集約利用和保障建設(shè)“美麗浙江、美好生活”的一項重要決策部署?？傮w目標是：到2020年實現(xiàn)全省單位建設(shè)用地生產(chǎn)總值比2010年翻一番，單位生產(chǎn)總值建設(shè)用地降低55%。不斷深化土地管理制度各項改革，建立健全土地管理共同責任機制，是實現(xiàn)“畝產(chǎn)倍增”目標的重要保障。在新形勢下，更要求我們以更大的決心和勇氣去改革攻堅土地利用規(guī)劃管理的各項制度：

1.嚴格實施土地用途管制制度，強化城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界控制。深入實施《浙江省土地利用總體規(guī)劃條例》，探索在規(guī)劃中科學劃定生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田紅線和城鄉(xiāng)擴展邊界。探索完善縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃分區(qū)管制規(guī)則和建設(shè)用地空間管制規(guī)則，強化城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界管控，防止建設(shè)用地無序擴張。探索國土空間開發(fā)統(tǒng)籌管控制度，研究建立統(tǒng)一的土地用途轉(zhuǎn)用許可制度，簡化審批程序，提高審批效率。

2.創(chuàng)新土地利用年度計劃管理。進一步研究和改進土地利用年度計劃分配辦法，實施計劃差別化管理,有效整合年度新增計劃、增減掛鉤、低丘緩坡、沿海灘涂專項以及存量用地等各類建設(shè)用地指標，完善節(jié)約集約用地指標與新增建設(shè)用地計劃指標分配掛鉤的措施。進一步完善年度計劃執(zhí)行考核機制，加大計劃執(zhí)行情況評估考核力度，重點考核節(jié)約集約任務完成情況，考核結(jié)果與下一年度新增建設(shè)用地計劃分配相掛鉤從而建立健全獎懲機制。

3.探索土地利用總體規(guī)劃評估修改制度。依據(jù)縣級土地利用總體規(guī)劃實施評估成果和全國第二次土地調(diào)查成果，選取嘉善、臨安、長興、安吉等地為縣級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的試點單位，探索劃定“三線”的技術(shù)路線，探索規(guī)劃重心、規(guī)劃方法、規(guī)劃內(nèi)容的“三個”轉(zhuǎn)變（通過突出耕地資源和生態(tài)環(huán)境的保護，實現(xiàn)規(guī)劃重心由保障向保護轉(zhuǎn)變；通過嚴格劃定“三條紅線”，實現(xiàn)規(guī)劃方法由指標控制為主向空間管制為主轉(zhuǎn)變；通過強化規(guī)劃用地效益指標嚴控增量規(guī)模，實現(xiàn)規(guī)劃由增量向存量轉(zhuǎn)變），堅持建設(shè)用地空間管控，合理劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，縮小擴展邊界規(guī)模。

4.加強動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，推動管理方式創(chuàng)新。在現(xiàn)有信息化手段的基礎(chǔ)上，加強業(yè)務數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)測和動態(tài)交互，積極探索規(guī)劃執(zhí)行變更數(shù)據(jù)“聯(lián)網(wǎng)審查、分級負責、及時備案”機制，及時掌握地方節(jié)約集約用地規(guī)劃指標情況，提高每一個地塊開發(fā)從規(guī)劃到項目完工的透明度，做到科學論證、依法審批、有序?qū)嵤?/p>