法 言

關于法律援助受援人分擔費用制度幾個基本問題的研究（三）：在我國實行的必要性

法律援助受援人分擔費用制度，是指具有一定支付能力卻又無力完全支付法律服務費用的受援人，就其本人所接受的法律援助服務，按照其經(jīng)濟狀況，與由政府出資設立的法律援助機構共同分擔一部分法律援助辦案費用的制度。當前，我國社會經(jīng)濟和法治建設的形勢、人民群眾的收入和生活水平及其對法律援助的需求、法律援助制度發(fā)展所面臨的情況都已經(jīng)發(fā)生了極大的變化。新的形勢、新的情況已經(jīng)使探索實行受援人分擔費用制度具備了現(xiàn)實必要性。

一、探索實行受援人分擔費用制度是加強社會建設、保障和改善民生的必然要求

黨中央、國務院歷來高度重視民生問題。黨的十八大明確提出必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加強以保障和改善民生為重點的社會建設。法律援助是維護困難群眾合法權益、促進民生問題解決的重要途徑和手段，在貫徹落實黨中央保障和改善民生決策部署和加強社會建設中負有重要職責。目前我國各地多以低保線或者低收入線作為法律援助的經(jīng)濟困難標準，尚未將收入稍高但無力支付法律服務費用的中等偏低收入困難群眾納入進來。探索實行受援人分擔費用制度，將有法律援助需求的中等偏低收入困難群眾也納入到法律援助制度的保障范圍，運用法律賦予的職能和手段，幫助他們解決生產(chǎn)生活中遇到的困難和問題，幫助他們維護合法權益，有利于促進不同群體共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，激發(fā)社會創(chuàng)造活力，為推動轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進社會經(jīng)濟實現(xiàn)新發(fā)展提供更加有力的保障。

二、探索實行受援人分擔費用制度是深化平安中國建設、維護社會和諧穩(wěn)定的必然要求

深化平安建設，建設平安中國，維護社會和諧穩(wěn)定既是全面建成小康社會的重要目標，也是全面建成小康社會的重要保障。當前，隨著經(jīng)濟體制深刻變革、社會矛盾深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，空前的社會變革給我國發(fā)展進步帶來巨大活力的同時，也帶來了一些影響社會和諧穩(wěn)定的矛盾和問題，其中相當一部分與困難群眾的切身利益密切相關。探索實行受援人分擔費用制度，通過將中等偏低收入困難群眾的法律援助需求也納入到黨和政府主導的維護群眾權益機制，引導廣大群眾正確認識改革發(fā)展中利益關系的變化，幫助他們釋疑解惑、理順情緒、平衡心理、化解矛盾，對于最大限對地增加和諧因素、最大限對地減少不和諧因素，形成依法有序表達訴求、及時有效解決問題的社會環(huán)境，維護社會和諧穩(wěn)定，具有重要作用。

三、探索實行受援人分擔費用制度是推進法治中國建設、維護社會公平正義的必然要求

黨的十八大報告明確指出：必須堅持維護社會公平正義，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家。困難群眾的合法權益得到平等保護，是社會公平正義的重要標志。隨著經(jīng)濟社會和人民物質生活水平的不斷提高，人民群眾對權利平等、機會平等、規(guī)則平等的要求越來越強烈，特別是困難群眾更加希望公平、更加渴望公正，利益訴求和權益保障的雙重愿望越來越迫切。探索實行受援人分擔費用制度，降低了法律援助門檻，順應了中等偏低收入困難群眾對社會公平正義的新要求新期待，使他們和低保低收入困難群眾一樣平等地享有獲得法律援助的機會，感受到社會主義法律的公平正義，有利于保障廣大人民群眾平等參與、平等發(fā)展的權利，營造公平的社會環(huán)境，為建設社會主義和諧社會和社會主義法治國家奠定堅實的群眾基礎。

四、探索實行受援人分擔費用制度是滿足人民群眾日益增長的法律需求的客觀需要

公民申請法律援助，需要同時符合兩個條件：一是經(jīng)濟條件，即經(jīng)濟困難，無力承擔法律服務費用；二是案情條件，即申請事項在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。與此對應，法律援助受益覆蓋面也同法律援助經(jīng)濟困難標準和事項范圍這兩個方面密切相關。申請人的經(jīng)濟狀況是否為“經(jīng)濟困難”即是否符合法律援助經(jīng)濟困難標準，是他能否獲得法律援助和能夠自行付費獲得法律服務的分界點，也是法律援助的特有條件和核心要件。法律援助經(jīng)濟困難標準的高低或者寬嚴，決定了法律援助的受益覆蓋面，決定了哪些人能夠享受到法律援助的權利。按照各地不斷調(diào)整后的各種層次的法律援助經(jīng)濟困難標準，目前我國法律援助所覆蓋的人群（潛在的全免費法律援助對象），大體上已經(jīng)包括了1.28億農(nóng)村扶貧對象（國家統(tǒng)計局按2011年國家扶貧標準線年人均收入2300元計算所得數(shù)據(jù)，含5340萬農(nóng)村低保人口）、2142多萬城市低保人口（參見民政部官方網(wǎng)站）、2.52億農(nóng)民工（參見“2011年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報”），以及執(zhí)行新《刑事訴訟法》后可能增加的約140萬件左右刑事法律援助案件（司法部法律援助工作司測算），總計接近4億人口，約占全國大陸總人口134735萬人的30%。按照2012年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，各地法律援助機構本著應援盡援的原則，使用14億元法律援助經(jīng)費為這近4億潛在法律援助對象中約684萬余人提供了法律援助服務（其中為114余萬人提供了法律援助案件代理服務、為約570余萬人次提供了法律援助咨詢服務，案件代理服務補貼標準高于咨詢服務補貼標準），在維護低保和低收入困難群眾合法權益方面發(fā)揮了積極作用。但同時我們必須看到三種情況：一是按照國家統(tǒng)計局社情民意調(diào)查中心受司法部委托曾于2008年開展的法律援助知曉率和需求情況調(diào)查報告所述中低收入人群中“遇到過”法律問題有法律需求的34.8%比例計算，這4億中約1.3億人有法律需求；若再按照“有法律糾紛找法律援助中心”即有法律援助需求的38.6%計算，這1.3億人中5018萬人有實際法律援助需求?，F(xiàn)有684萬件法律援助案件和684萬個受援人只占這5018萬人的1.36%。之所以存在這個缺口，固然與有些人未申請法律援助及法律援助知曉率低有關，一個主要原因還是法律援助經(jīng)費缺口巨大，使得法律援助機構無法滿足所有有法律援助需求的困難群眾的需求。二是對于2.52億農(nóng)民工來說，他們只有在涉及請求支付勞動報酬和工傷賠償兩類事項時才可以免除經(jīng)濟困難條件審查獲得法律援助，在遇到其他法律問題需要法律幫助時常常由于不符合法律援助經(jīng)濟困難標準而無法獲得法律援助。三是根據(jù)中國社科院《2011年城市藍皮書》提供的數(shù)據(jù)，按照人均年可支配收入在1.63萬元至3.73萬元之間的收入標準計算，到2009年，我國城市中等收入階層規(guī)模已達2.3億人,占城市人口的37%左右，據(jù)此可以估算其中約一半即1.15億人為中等偏低收入；多個權威研究報告稱，黨的十八大報告提出到2020年實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番意味著屆時我國人均年收入最高可達2.3萬美元，將有7億人步入中等收入階層（這其中也許將包括了2.52億農(nóng)民工），據(jù)此可以估算其中約一半即3.5億人為中等偏低收入。按照前述中低收入人群中“遇到過”法律問題有法律需求的34.8%不變比例計算，這3.5億中等偏低收入人群中將有約1.2億人有法律需求，約占總人口數(shù)的9%。這些人有一定的工資收入和財產(chǎn)，有一定的經(jīng)濟支付能力，同目前的潛在法律援助對象相比，他們不屬于絕對貧困，但同中等偏上和富裕階層相比，他們又屬于相對貧困。在遇到法律問題需要法律幫助時，按照目前的法律援助經(jīng)濟困難標準，他們是不可能獲得法律援助的，但又因為支付不起法律服務價格也無法自行聘請律師提供法律服務，被掛在了法律援助和法律服務之間的空檔，被擋在了法律援助和法律服務的大門之外。事實上，近年來各地法律援助機構常常遇到過這部分人愿意出一部分錢申請法律援助但法律援助機構限于規(guī)定不得不無奈拒絕他們的窘境。因此，一方面是現(xiàn)有法律援助實際需求尚未得到滿足，另一方面是中等偏低收入群眾的大量法律需求和合法權益同目前的潛在法律援助對象一樣也需要獲得平等的保護；一方面是政府投入的法律援助經(jīng)費不可能無限增大至包攬滿足社會上的所有法律需求，另一方面是低保、低收入和中等偏低收入群眾的法律援助需求都有正當?shù)睦碛尚枰玫綕M足。為了解決這個問題，探索實行法律援助受援人分擔費用制度是一種比較好的解決辦法。這樣做，既可以在政府增加投入相應資金和讓中等偏低收入群眾適當分擔部分法律援助辦案費用的情況下，解決中等偏低收入群眾的法律需求無處滿足的問題，也可以使政府騰出更多的資金更好地滿足低保和低收入階層的實際法律援助需求，大大拓寬法律援助覆蓋的人群范圍，使法律援助惠及更多的困難群眾，進一步擴大法律援助的社會影響。

五、探索實行受援人分擔費用制度是完善法律援助制度的客觀需要

法律援助的本質是保障無力獲得法律服務的公民的合法權益，這決定了法律援助對象的基本特征是經(jīng)濟困難，以至無能力或者無全部能力承擔法律服務費用。政府制定的法律援助經(jīng)濟困難標準，既不能將符合這個特征的人群排除在外，也不能將有能力承擔法律服務費用的人群包含進來。目前，我國各地采用低保線或者最低工資標準或者其倍數(shù)作為法律援助的經(jīng)濟困難標準和基準線，并只實行全免費的法律援助。這一做法保障了低保和低收入困難群眾的法律援助權利，但還需改進完善：第一，法律援助經(jīng)濟困難標準需要準確反映公民的法律服務支付能力。無論是低保線、最低工資標準、最低收入標準還是他們的幾倍，亦或者“推定”情形，都只是維持最低生存即衣食住行所需要的物質資源標準；法律援助經(jīng)濟困難標準則是衡量當事人是否有能力支付法律服務費的標準，是滿足了基本物質生活需求以后的更高層次需求，需要包含并高于這些“線”和“推定”情形。第二，法律援助經(jīng)濟困難標準需要準確反映人民群眾對法律援助的實際需求狀況。從多年來的實踐和調(diào)查情況看，低保人群所擁有的收入和財產(chǎn)大多僅夠他們維持基本生存，迫于生計所累，他們實際發(fā)生法律糾紛的幾率并不高。在每年辦理的法律援助案件中，真正屬于低保對象的受援人僅占全部受援人的10～20%，80%以上的受援人是低保線3倍以下的低收入人群。也就是說，各省參照低保線作為法律援助經(jīng)濟困難標準的規(guī)定早已被各市縣突破，使其規(guī)定的法律援助經(jīng)濟困難標準從低保人群發(fā)展到了也涵蓋實際產(chǎn)生了較多法律援助需求的低收入人群。同時，隨著人民群眾收入生活水平的提高和法律服務收費價格的變化，不少中等偏低收入群眾在碰到法律問題時也產(chǎn)生了大量法律援助需求。這些人同低保和低收入人群相比，工作、學習、生活等各項社會交往比較活躍，發(fā)生法律糾紛的幾率更大；同中等偏上收入和富裕收入人群相比，其經(jīng)濟狀況使他們不具備獨自進行法律消費的能力、無法完全承擔法律服務費用，但目前這一人群的需求尚未納入到法律援助范圍之中。第三，法律援助經(jīng)濟困難標準需要解決標準“邊緣”的問題。目前有一部分沒有法律服務支付能力的公民處在法律援助和法律服務之間“都不管”的地帶，既無法獲得法律援助，也無力自己聘請律師，其合法權益得不到有效的保障。各地政府雖然制定了法律援助經(jīng)濟困難標準，但標準不可能窮盡一切可能，在標準的邊緣還有另外的邊緣，另外的邊緣之外還有邊緣，近年來各地不斷調(diào)整標準，程度雖小，但容易模糊法律援助經(jīng)濟困難標準，造成實際上沒有標準。只有以法律援助的含義和本質為出發(fā)點，正視中等偏低收入群眾的法律服務需求和法律援助權利，以公民支付法律服務的能力作為衡量點，完善現(xiàn)行法律援助經(jīng)濟困難標準，探索實行受援人分擔費用制度，才能更好地實現(xiàn)法律援助和法律服務的自然銜接。第四，法律援助經(jīng)濟困難標準不統(tǒng)一容易導致公民享受法律援助權利的不平等?！斗稍鷹l例》授權各省級人民政府制定本行政區(qū)域的法律援助經(jīng)濟困難標準，而各省級人民政府大多數(shù)又將這一授權轉授權給各市縣級人民政府去行使，這一做法與各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異有關，但結果是各省的法律援助經(jīng)濟困難標準不統(tǒng)一，一省之內(nèi)各市縣的法律援助經(jīng)濟困難標準也不統(tǒng)一，導致一國之內(nèi)、一省之內(nèi)各地居民申請獲得法律援助的權利不一樣。標準的不統(tǒng)一不確定，再加上各地在審查把握尺度時因無法查明申請人經(jīng)濟狀況而存在隨意性，不利于法律援助制度的統(tǒng)一性和嚴肅性。第五，法律援助形式需要考慮滿足社會對法律援助多方面的需要。實行全免費的法律援助使得經(jīng)濟絕對困難的群體可以獲得法律援助，受援人分擔費用則相應地給予經(jīng)濟相對困難的群體獲得法律幫助的機會，兩者在最終目的上是一致的，都是法律援助制度的有機組成部分。只有適時探索實行受援人分擔費用制度，豐富法律援助形式，使法律援助既惠及低保和低收入人群也惠及中等偏低收入人群，讓更多的貧弱群體和更多的權益糾紛都納入法制化軌道，才能使法律援助制度保障貧弱群體合法權益的社會和法治功能在更大的范圍內(nèi)得到發(fā)揮，從而減少社會不安定因素，為經(jīng)濟社會發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定作出更大貢獻。

六、探索實行受援人分擔費用制度是公平有效配置有限法律援助資源的客觀需要

法律援助是政府的責任，政府有責任也有義務提供必要的經(jīng)費以保障包括絕對貧困人群和相對貧困人群在內(nèi)的貧困社會成員平等地實現(xiàn)自己的合法權益。但是，我國畢竟是一個發(fā)展中國家，尚處于社會主義初級階段，一方面是經(jīng)濟社會發(fā)展水平的制約決定了法律援助經(jīng)費不可能滿足所有貧困人群的法律援助需求，目前的法律援助經(jīng)費本來就捉襟見肘、入不敷出，一方面是相對貧困人群的法律援助需求也因前述原因必須得到平等的保護。在這種情況下，如果不加區(qū)別地對法律援助需求對象一概予以免費的法律援助，不但會加劇有限的法律援助經(jīng)費的緊張程度，而且在利用有限的法律援助資源上，使具有不同經(jīng)濟支付能力的法律援助受援人之間產(chǎn)生新的不平等。探索實行受援人分擔費用制度，由相對貧困人員就自己的個案分擔部分法律援助費用正是一個經(jīng)常性合理解決法律援助經(jīng)費資源不足、合理配置法律援助資源的有效途徑。同時，要求相對貧困人員分擔部分費用，可以使當事人在獲得法律援助的過程中，感受到自己對社會應該承擔的責任和義務，避免當事人草率提出法律援助申請，降低法律援助成本，減少不必要的訴訟，有效抑制法律援助有限資源的浪費，避免法律援助制度成為縱容和滋生懶漢的溫床。世界上有些國家甚至規(guī)定受援人無論在何種情況下都必須繳納申請受理費、辦案費等一定費用?？紤]到我國實際情況，我們可以不必收取申請受理費，但對于那些有一定經(jīng)濟支付能力的當事人，讓其就自己的個案分擔相應的辦案費，以使有限的法律援助資源發(fā)揮出最佳的使用效益，無疑是合理配置法律援助資源的需要。

七、探索實行受援人分擔費用制度是參照遵行聯(lián)合國有關刑事法律援助準則的客觀需要

為指導和推進各國刑事法律援助工作，2012年12月，聯(lián)合國大會批準了2012年5月在奧地利維也納召開的第21屆聯(lián)合國預防犯罪和刑事司法委員會通過的《聯(lián)合國關于在刑事司法系統(tǒng)中獲得法律援助機會的原則和準則》（以下稱《原則和準則》），對做好當事人經(jīng)濟狀況審查應遵循的準則作出了規(guī)定?！对瓌t和準則》第41條規(guī)定：只要是采取當事人經(jīng)濟能力審查方法以確定當事人法律援助資格的國家，應當保證：對于那些經(jīng)濟能力超出法律援助經(jīng)濟困難標準但仍無能力或者難以聘請律師的當事人，如果考慮到相關情況本應該為該當事人提供法律援助，并且提供法律援助符合司法利益需求的話，則應當為其提供法律援助；法院針對當事人的特殊情形，并考慮不為其提供法律援助的原因之后，出于司法利益的需求，可以下令為該當事人提供法律援助，且無須考慮該當事人是否需要分擔費用。作為聯(lián)合國制定的法律文件，《原則和準則》對各國不具有強制約束力，但具有國際權威和道義上的約束力，對各國國內(nèi)法律援助和刑事司法改革具有重要的參考和指引性作用，各國一般應當參考遵行并采取措施保證這些國際準則在國內(nèi)順利實施。作為聯(lián)合國重要成員國、負責任的發(fā)展中大國和以法治化為目標的大國，中國應當對《原則和準則》給予重視，積極有效地發(fā)揮法律援助在刑事司法改革中的重要作用，使《原則和準則》規(guī)定在國內(nèi)立法和法律援助實踐中得到適當表達和響應，這其中當然也包括對《原則和準則》所倡導的對于經(jīng)濟能力超出法律援助經(jīng)濟困難標準但仍無能力或者難以聘請律師的當事人也提供法律援助的響應，而建立受援人分擔費用制度正是一種必須和合理的做法。

（責任編輯 趙海鷗）