上海市黃浦區(qū)依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、區(qū)司法局、區(qū)黨校聯(lián)合課題組

社會(huì)管理法治化的實(shí)現(xiàn)路徑研究

社會(huì)管理法治化是一個(gè)國(guó)家從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然要求，也是依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的必然要求。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制。這充分表明國(guó)家已將“社會(huì)管理法治化”作為我國(guó)法治建設(shè)和社會(huì)管理的重要指引與基本方向①《法治網(wǎng)》2013年1月8日。。然而社會(huì)管理法治化在我國(guó)仍是一個(gè)嶄新的領(lǐng)域，其實(shí)現(xiàn)的路徑是亟待研究和解決的重要課題。

一、社會(huì)管理法治化的基本要素

作為法治國(guó)家建設(shè)在社會(huì)管理領(lǐng)域的具體實(shí)踐，社會(huì)管理法治化內(nèi)涵豐富，它意味著用法治的精神統(tǒng)帥社會(huì)管理全局，用法治的眼光審視社會(huì)管理中的各種問(wèn)題，用法治的思維謀劃社會(huì)管理的戰(zhàn)略，用法治的手段破解社會(huì)管理難題或者說(shuō)癥結(jié)，用法治的方法鞏固社會(huì)管理成果②江必新、羅英：《社會(huì)管理法治化三論》，《理論與改革》2012年第1期。。因此，筆者以為，社會(huì)管理法治化應(yīng)包含以下基本要素：

（一）保障公民權(quán)利

隨著我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的不斷發(fā)展，無(wú)論從社會(huì)文化變遷、社會(huì)結(jié)構(gòu)重整，還是從公民意識(shí)形成、公民身份轉(zhuǎn)換來(lái)看，權(quán)利在當(dāng)今社會(huì)管理創(chuàng)新中的本位意義已逐步凸顯。一方面，社會(huì)轉(zhuǎn)型催生了以權(quán)利為紐帶的新的社會(huì)形態(tài)。改革開(kāi)放使得傳統(tǒng)的社會(huì)文化和社會(huì)結(jié)構(gòu)受到強(qiáng)烈沖擊，新的社會(huì)形態(tài)逐步形成，而這新的社會(huì)形態(tài)中個(gè)體的生存模式與傳統(tǒng)模式有了很大不同，最為明顯的區(qū)別在于原來(lái)主要由組織人、單位人構(gòu)成的社會(huì)群體演變成主要由社會(huì)人組成的社會(huì)群體，維系群體的紐帶由主要通過(guò)組織和單位演變成主要通過(guò)個(gè)人權(quán)利以及基于維護(hù)個(gè)體權(quán)利而集形成的關(guān)聯(lián)權(quán)利和公共權(quán)利，而對(duì)這些權(quán)利的尊重、維護(hù)和引導(dǎo)是當(dāng)下社會(huì)管理及其創(chuàng)新取得成功的關(guān)鍵。另一方面，公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)是促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的根本動(dòng)力。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和完善，公民以平等身份、自由狀態(tài)參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、獲取合法利益不僅是國(guó)家促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要和公民提高物質(zhì)生活水平的前提條件，而且已逐步內(nèi)化為公民社會(huì)存在的心理習(xí)慣和認(rèn)知幸福的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)，這些正是公民權(quán)利意識(shí)成長(zhǎng)的土壤和環(huán)境。公民權(quán)利意識(shí)尤其是新型社會(huì)群體中整個(gè)公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)是我國(guó)近些年社會(huì)發(fā)展最突出的表現(xiàn)，是社會(huì)進(jìn)步的需要和成果，也是社會(huì)管理創(chuàng)新的根本動(dòng)力。公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)必然促使公民對(duì)以保障公民權(quán)利為核心的現(xiàn)代公民身份的認(rèn)同，這種身份的認(rèn)同會(huì)衍生出對(duì)社會(huì)管理的關(guān)心甚至對(duì)國(guó)家治理的關(guān)注，而且這種身份隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展必將成為新型社會(huì)群體中個(gè)體的主要身份，這是現(xiàn)代社會(huì)管理體制機(jī)制構(gòu)建中必須考慮的主要因素。

（二）制約政府權(quán)力

社會(huì)管理過(guò)程中權(quán)利本位價(jià)值理念的真正實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)公權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，因?yàn)樵谌巳似降瘸蔀榛旧顮顟B(tài)的現(xiàn)代社會(huì)，對(duì)公民權(quán)利構(gòu)成最強(qiáng)大、最現(xiàn)實(shí)威脅的莫過(guò)于不受約束的公權(quán)力的濫用?，F(xiàn)代法治對(duì)公權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的核心要求主要是通過(guò)建立有效制約公權(quán)力的科學(xué)體制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這在我國(guó)當(dāng)下的社會(huì)管理體制創(chuàng)新中尤為值得關(guān)注。一方面，強(qiáng)化權(quán)力制約是社會(huì)管理適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。我國(guó)社會(huì)個(gè)體對(duì)公權(quán)力有一種制度性依賴甚至依附，以至于缺乏自我認(rèn)同意識(shí)和自我生存能力，導(dǎo)致公民社會(huì)及其結(jié)構(gòu)的發(fā)育既未成熟也未成型。這種社會(huì)存在狀態(tài)與改革開(kāi)放后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)公民社會(huì)的內(nèi)在要求不可避免地發(fā)生矛后甚至沖突，其結(jié)果必然是原有社會(huì)存在狀態(tài)向現(xiàn)代公民社會(huì)演變。公民基于對(duì)自身權(quán)利的認(rèn)同和追求而結(jié)成新的社會(huì)群體、組成新的社會(huì)結(jié)構(gòu)，這種新的社會(huì)存在狀態(tài)對(duì)公權(quán)力的需求主要體現(xiàn)在公權(quán)力在宏觀上的引導(dǎo)和微觀上的服務(wù)，而不再是全面管制和事事包辦，否則公民社會(huì)的缺失會(huì)直接阻滯甚至湮滅市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生機(jī)和活力。而促使公權(quán)力在社會(huì)管理中由管制走向引導(dǎo)、由包辦走向服務(wù)，最有效、最現(xiàn)實(shí)的路徑就是建立制約公權(quán)力的科學(xué)體制。另一方面，強(qiáng)化權(quán)力制約是公民維護(hù)權(quán)利的必然要求。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、法治國(guó)家建設(shè)等催生了公民意識(shí)的增強(qiáng)和公民社會(huì)的形成，公民對(duì)權(quán)利的理解和對(duì)權(quán)利的維護(hù)超過(guò)了歷史上任何時(shí)期：權(quán)利不僅是生存的需要更是追求幸福的前提，權(quán)利不僅需要權(quán)力的保護(hù)更要防止權(quán)力的侵害。而對(duì)發(fā)展了的社會(huì)和公民，倘若仍然依賴不受約束的公權(quán)力的管制和包辦，不僅不能有效地管理社會(huì)，反而會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾，甚至導(dǎo)致社會(huì)沖突。所以只有像習(xí)近平總書(shū)記指出的“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，才能使權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系走向和諧，從而促進(jìn)社會(huì)健康發(fā)展。

（三）堅(jiān)持法律至上

新的社會(huì)管理必然要有新的制度設(shè)計(jì)。在我國(guó)因?yàn)闅v史和體制的原因，人們對(duì)制度的理解十分寬泛，憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章即具有法律性質(zhì)的規(guī)范性文件被認(rèn)為是制度，除此之外，黨的規(guī)定、地方政策、部門文件、會(huì)議紀(jì)要等等也被認(rèn)為是制度，而且發(fā)揮著十分重要的作用。為了適應(yīng)現(xiàn)代法治要求，社會(huì)管理創(chuàng)新的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該以具有法律性質(zhì)的規(guī)范性文件尤其是國(guó)家制定的憲法法律作為制度基準(zhǔn)。一方面，社會(huì)管理創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)規(guī)劃要以法律的形式來(lái)規(guī)范。法律具有最高的民主性和權(quán)威性，即便是具有法律性質(zhì)的地方法規(guī)和政府規(guī)章，由于其立法權(quán)能的合法授子和嚴(yán)格規(guī)范，其科學(xué)性和穩(wěn)定性也能得到應(yīng)有的保證。這種制度設(shè)計(jì)可以最大限度地確保社會(huì)管理創(chuàng)新能夠在一個(gè)相對(duì)透明的、科學(xué)的、持續(xù)的環(huán)境下不斷推進(jìn)，真正做到鄧小平同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò)的“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。而其他的非法律性的規(guī)范性文件由于其制定主體的局限性和程序的隨意性等決定了其不可能達(dá)到法律性規(guī)范性文件所具有的法治化效果。另一方面，社會(huì)管理創(chuàng)新的具體實(shí)踐要以法律規(guī)范為依據(jù)、以法律評(píng)價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)。法律性規(guī)范性文件產(chǎn)生過(guò)程的民主性決定了其內(nèi)容的科學(xué)性，再加之不斷汲取成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的法律修正程序又保證了其與時(shí)俱進(jìn)的品質(zhì)，同時(shí)它也是防止公權(quán)力濫用、保證公權(quán)力發(fā)揮正能量作用的基礎(chǔ)性制度，這些都決定了其應(yīng)該也能夠成為社會(huì)管理創(chuàng)新的規(guī)范依據(jù)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）程序公開(kāi)公正

“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見(jiàn)的方式和步驟去實(shí)現(xiàn)”③［英］丹寧勛爵：《法律的正當(dāng)程序》，法律出版社1999年7月。。對(duì)于政府執(zhí)法來(lái)說(shuō)，社會(huì)管理創(chuàng)新的過(guò)程一定意義上是一個(gè)執(zhí)法理念更新的過(guò)程，其最重要的體現(xiàn)就是逐步樹(shù)立程序公正的執(zhí)法理念。一方面，程序公正作為現(xiàn)代法治的基本理念，是推進(jìn)我國(guó)社會(huì)管理法治化的必然要求?，F(xiàn)代法治要求公權(quán)力的所有行為都必須遵循必要的程序規(guī)則，而且這些程序規(guī)則必須體現(xiàn)現(xiàn)代法治國(guó)家的正當(dāng)法律程序精神，即既要符合形式性正當(dāng)法律程序，又要符合實(shí)質(zhì)性正當(dāng)法律程序。在我國(guó)，廣義上的政府執(zhí)法行為包括行政立法、行政執(zhí)法、行政司法，所以政府在從事社會(huì)管理過(guò)程中，程序公正的理念要貫穿于與社會(huì)管理有關(guān)的行政立法、行政執(zhí)法、行政司法的全過(guò)程，而不能限于狹義的行政執(zhí)法行為，否則，片面的、局部的程序公正很難達(dá)到真正實(shí)現(xiàn)結(jié)果公正的預(yù)期目標(biāo)。另一方面，程序公正的執(zhí)法行為能促進(jìn)執(zhí)法對(duì)象對(duì)社會(huì)管理產(chǎn)生信賴和合理預(yù)期，有利于提高社會(huì)管理效果。朝令夕改的執(zhí)法依據(jù)、隨意變更的執(zhí)法行為不僅使社會(huì)管理的執(zhí)法者易于攫取權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)，更容易使執(zhí)法對(duì)象對(duì)執(zhí)法行為的初衷和公正產(chǎn)生懷疑，從而嚴(yán)重?fù)p害政府公信力。

（五）權(quán)責(zé)相一致

在法治社會(huì)中，針對(duì)公權(quán)力的運(yùn)行，任何制度的設(shè)計(jì)、任何體制的構(gòu)建都不應(yīng)缺少“問(wèn)責(zé)”這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，否則，制度的落實(shí)、體制的運(yùn)行就會(huì)失去重要的推動(dòng)力和糾錯(cuò)力。社會(huì)管理法治化建設(shè)，從一開(kāi)始就應(yīng)把權(quán)責(zé)一致的問(wèn)責(zé)理念貫穿于創(chuàng)新的全過(guò)程。一方面，正確把握問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵是正確理解權(quán)責(zé)一致的內(nèi)涵。權(quán)責(zé)一致的具體內(nèi)容是權(quán)責(zé)罰相一致，即包括權(quán)力、責(zé)任、懲罰三個(gè)方面④張華民：《理念與路徑：社會(huì)管理法治化問(wèn)題探析》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2013年第6期。。法律在賦子主體權(quán)力的同時(shí)必然伴隨責(zé)任的承擔(dān)，二者是同時(shí)存在且相輔相成的。權(quán)力、責(zé)任與懲罰之間是因果關(guān)系，權(quán)力和責(zé)任的存在條件在于其產(chǎn)生或授子的合理性和合法性，而懲罰的存在條件在于權(quán)力行使或責(zé)任履行過(guò)程和效果的失當(dāng)性或非法性。另一方面，法律是權(quán)責(zé)一致問(wèn)責(zé)理念得以正確實(shí)踐的基本保證。權(quán)責(zé)一致的法理內(nèi)涵要求我們?cè)谏鐣?huì)管理問(wèn)責(zé)實(shí)踐中必須嚴(yán)格遵從法律規(guī)范，不應(yīng)過(guò)多考慮社會(huì)因素而將因一時(shí)一事引發(fā)的民意作為判斷是否問(wèn)責(zé)和如何問(wèn)責(zé)的依據(jù)，因?yàn)榉杉热皇嵌鄶?shù)人意志和利益的集中體現(xiàn)，那么善良的民意應(yīng)該在立法過(guò)程中就已得到足夠的尊重并蘊(yùn)含于法律規(guī)范之中;我們更不應(yīng)該出于政治原因的考量和利益平衡的需要而無(wú)視法律規(guī)范、違背法治規(guī)律，不惜“權(quán)責(zé)分離”而制造“替罪主體”以達(dá)到息事寧人的目的。

二、當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理法治化建設(shè)的主要障礙

一是官本位思想依然濃重，缺乏民權(quán)意識(shí)。由于我國(guó)不僅有著幾千年的悠久封建專制歷史，而且經(jīng)歷了相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期嚴(yán)格計(jì)劃下的國(guó)家集權(quán)管理和全能政府，社會(huì)的每一個(gè)角落都充斥著公權(quán)力的身影，社會(huì)個(gè)體對(duì)公權(quán)力有一種制度性依賴甚至依附以至于缺乏自我認(rèn)同意識(shí)和自我生存能力，導(dǎo)致公民社會(huì)及其結(jié)構(gòu)的發(fā)育既未成熟也未成型。官本位思想依然濃重，法律意識(shí)和公民權(quán)利意識(shí)較為淡薄。一些地方政府以及政府官員仍然習(xí)慣于包辦一切、替民做主，漠視法律、漠視對(duì)公民權(quán)利的保障，甚至于直接侵害公民的合法權(quán)利。

二是傳統(tǒng)的維穩(wěn)思維，容易催生一些破壞法治的政府舉措。不可否認(rèn)，沒(méi)有一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，不可能有快速的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一直保持了一個(gè)平穩(wěn)較快的發(fā)展，其中一個(gè)重要的原因就是社會(huì)一直保持著基本和諧穩(wěn)定。但由于一些地方政府和政府官員對(duì)于“穩(wěn)定”的傳統(tǒng)的靜態(tài)的片面理解，使得“維穩(wěn)”成為了壓制公民合法合理訴求表達(dá)的冠冕堂皇的借口，甚至催生一些侵害公民權(quán)利、破壞法治的政策措施。

三是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速變化，社會(huì)管理、民生保障等領(lǐng)域的立法尤其是地方立法仍然滯后。面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，立法滯后性問(wèn)題日益顯現(xiàn)。尤其是在社會(huì)管理和民生保障等領(lǐng)域。比如飛速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，還缺乏許多制度性規(guī)范，進(jìn)而出現(xiàn)了一些網(wǎng)絡(luò)犯罪。要么是早期的立法因?yàn)闀r(shí)過(guò)境遷，已不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。因此，規(guī)范的滯后使得社會(huì)管理缺乏必要的制度基礎(chǔ)。

四是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象仍較普遍。由于中國(guó)是個(gè)熟人社會(huì)，講究人情世故。這種社會(huì)傳統(tǒng)一定程度上助長(zhǎng)了有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象的滋生。如果政府和政府的執(zhí)法人員不能嚴(yán)格依法辦事，嚴(yán)格執(zhí)法，則勢(shì)必出現(xiàn)法律面前不平等現(xiàn)象的出現(xiàn)，必然造成社會(huì)的不公，進(jìn)而造成法律的虛化和失效，民眾對(duì)法律也就不再敬畏。

五是司法公正問(wèn)題仍然突出，司法權(quán)威還較缺乏。當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期間涌現(xiàn)的各種矛盾沖突都是利益沖突的表現(xiàn)，而現(xiàn)代社會(huì)判斷利益權(quán)屬的標(biāo)準(zhǔn)只能是法律。所有的社會(huì)矛盾沖突的解決，在窮盡了諸如協(xié)商、談判、調(diào)解、仲裁之后，在法治社會(huì)中，司法便成為最終的解決方式。然而目前司法的終局性卻經(jīng)常被信訪或其他因素所推翻，司法裁判不公也不時(shí)發(fā)生，損害了司法的權(quán)威，進(jìn)而使得社會(huì)對(duì)司法缺乏信心和信任，嚴(yán)重阻礙著法治化的進(jìn)程。

三、我國(guó)社會(huì)管理法治化的路徑選擇

（一）制度先行，完善社會(huì)管理的規(guī)范體系

社會(huì)管理法治化能否實(shí)現(xiàn)取決于基礎(chǔ)性制度安排是否到位，即取決于政府能否依法管理社會(huì)、社會(huì)能否依法自我管理、公眾能否依法參與社會(huì)管理，取決于社會(huì)管理協(xié)調(diào)機(jī)制是否合理⑤伍治良：《社會(huì)管理法治化的制度基礎(chǔ)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年7月。。因此，加強(qiáng)社會(huì)管理法治化基礎(chǔ)性制度建設(shè)迫在眉睫，要不斷完善制度規(guī)范，健全社會(huì)管理法律體系。并在保證法制統(tǒng)一的前提下，鼓勵(lì)地方先行先試，加強(qiáng)和優(yōu)化地方立法。使得以全國(guó)性立法為主體，以地方性立法為補(bǔ)充的社會(huì)管理法律體系更加科學(xué)完備。一是完善政府權(quán)力制約的制度架構(gòu)，以權(quán)力制約權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。二是完善政府社會(huì)管理的制度架構(gòu)。在保障民生制度建設(shè)方面，應(yīng)從法律上確立公民的教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、收入分配權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、醫(yī)療衛(wèi)生保健權(quán)等生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的基本公共服務(wù)體系。在政府保障社會(huì)秩序制度建設(shè)方面，從源頭治理、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)和應(yīng)急處置三個(gè)層面構(gòu)建系統(tǒng)的社會(huì)管理制度，健全源頭治理的社會(huì)管理制度，盡可能防止和減少社會(huì)矛盾的產(chǎn)生。三是完善社會(huì)自我管理的制度架構(gòu)。要從社會(huì)組織自治制度、社會(huì)組織培育制度和社會(huì)組織監(jiān)管制度等方面不斷完善相關(guān)制度規(guī)范。四是完善公眾參與社會(huì)管理的制度架構(gòu)。公眾參與社會(huì)管理的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的制度化和程序化，是保障公眾有序參與的前提。要從政府信息公開(kāi)、公眾參與的主體、范圍、方式、權(quán)利義務(wù)、參與反饋與參與的法律效力、法律救濟(jì)等方面不斷加以完善制度。

（二）項(xiàng)目推進(jìn)，探索切實(shí)有效的實(shí)現(xiàn)方式

任何一項(xiàng)創(chuàng)新工作，只有創(chuàng)設(shè)一系列生動(dòng)具體的活動(dòng)載體，才能擁有旺盛的生命力。加快社會(huì)管理法治化步伐，也需要有更多的法治實(shí)踐來(lái)推動(dòng)。因此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理法治化，應(yīng)堅(jiān)持以項(xiàng)目化方式來(lái)推進(jìn)⑥伍治良、胡朋：《社會(huì)管理法治化的中國(guó)語(yǔ)境與問(wèn)題導(dǎo)向的實(shí)踐策略——社會(huì)管理高端論壇會(huì)議綜述》，《法學(xué)評(píng)論》2013年第2期。。社會(huì)管理法治化的戰(zhàn)略部署，需要通過(guò)項(xiàng)目的具體化和項(xiàng)目管理的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，實(shí)行社會(huì)管理法治化的理念創(chuàng)新項(xiàng)目、體制機(jī)制創(chuàng)新項(xiàng)目和方式方法項(xiàng)目協(xié)同推進(jìn)。必須堅(jiān)持謀略方案化、方案項(xiàng)目化、項(xiàng)目具體化的推進(jìn)思路。既要總結(jié)各地特別是全國(guó)17個(gè)社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)城市的成功經(jīng)驗(yàn)，填補(bǔ)立法空白，完善滯后規(guī)定，修改不合時(shí)一宜的法律規(guī)定;又要鼓勵(lì)一些地方先行先試，及時(shí)一出臺(tái)地方性法規(guī)，為制定全國(guó)統(tǒng)一的法律制度積累經(jīng)驗(yàn)。各個(gè)地方要根據(jù)自身區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展特點(diǎn)，實(shí)事求是地制定切實(shí)可行的推進(jìn)項(xiàng)目。

（三）黨政主導(dǎo)，充分發(fā)揮黨委政府的垂范作用

社會(huì)管理法治化的核心是黨和政府依法管理社會(huì)事務(wù)。中國(guó)的國(guó)情決定了中國(guó)共產(chǎn)黨在推進(jìn)國(guó)家法治建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)管理法治化建設(shè)中的重要領(lǐng)導(dǎo)地位。而政府作為法律的主要執(zhí)行者，其自身能否依法辦事，依法履行職能本身就是社會(huì)管理法治化的重要內(nèi)容，更對(duì)社會(huì)和公民的行為起著風(fēng)向標(biāo)的重要作用。因此，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府各項(xiàng)工作的法治化是社會(huì)管理法治化的關(guān)鍵所在，黨和政府的垂范作用至關(guān)重要。因此，一是要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治教育，使領(lǐng)導(dǎo)干部能牢固樹(shù)立法治思維和提高依法處理各種問(wèn)題的能力，帶頭遵守憲法和法律。二是要切實(shí)推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法，加快建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府、廉潔政府，增強(qiáng)政府的公信力。三是要推進(jìn)司法改革，促進(jìn)司法公正，增強(qiáng)司法權(quán)威，使社會(huì)公眾能信法而不信訪；信法而不信人。四是要強(qiáng)化問(wèn)責(zé)追究，建立健全科學(xué)的官員績(jī)效考核體系，尤其要增加對(duì)政府官員依法行政的績(jī)效考核比重，從而引導(dǎo)和監(jiān)督社會(huì)管理法治化的有效推進(jìn)。

（四）公眾參與，積極發(fā)揮社會(huì)公眾的主體作用

現(xiàn)代法治體現(xiàn)的是多數(shù)人的意志，現(xiàn)代社會(huì)是所有人的社會(huì)，法治社會(huì)要求的是體現(xiàn)多數(shù)人意志的法對(duì)社會(huì)的治理，所以多數(shù)人的集合體——公眾是推動(dòng)現(xiàn)代法治社會(huì)建設(shè)的最終主體和根本動(dòng)力。公眾自接參與國(guó)家治理過(guò)程的意義和作用在當(dāng)下愈來(lái)愈受到推崇。相對(duì)于政治、經(jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域，社會(huì)可以說(shuō)是與公眾聯(lián)系最自接、最普遍的領(lǐng)域，因而公眾參與社會(huì)治理不僅是社會(huì)治理的特色，而且是社會(huì)治理的優(yōu)勢(shì)。我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)管理法治化建設(shè)脫胎于權(quán)力高度集中統(tǒng)一下的社會(huì)管理行政化體制，社會(huì)管理中公眾參與不僅沒(méi)有形成心理習(xí)慣，而且也沒(méi)有成熟的制度支撐，所以為了建設(shè)法治社會(huì)、彰顯法治文明，強(qiáng)化公眾參與就成為社會(huì)管理法治化建設(shè)的重點(diǎn)。公眾參與社會(huì)管理過(guò)程，從形式上講，結(jié)合社會(huì)管理事項(xiàng)和性質(zhì)，可以是自接參與，也可以是間接參與，但要堅(jiān)持能夠直接參與的就絕不間接參與這一基本原則。公眾參與社會(huì)管理過(guò)程，重點(diǎn)體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：一是普遍遵守法律，堅(jiān)持在法律的軌道內(nèi)而不是暴力的手段解決社會(huì)糾紛。二是參與規(guī)范制定過(guò)程，防止有關(guān)社會(huì)管理的法律法規(guī)、規(guī)章制度的制定部門化、利益化。二是參與執(zhí)法監(jiān)督過(guò)程，打破我國(guó)對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督過(guò)于依賴內(nèi)部機(jī)構(gòu)的模式，使監(jiān)督從形式走向?qū)嵸|(zhì)，提高監(jiān)督效果。三是參與責(zé)任追究過(guò)程，尤其是參與問(wèn)責(zé)過(guò)程，促進(jìn)同體問(wèn)責(zé)主導(dǎo)向異體問(wèn)責(zé)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，避免問(wèn)責(zé)的隨意性和形式化，為社會(huì)管理法治化建設(shè)提供有力保障。

概而言之，社會(huì)管理法治化是一個(gè)集立法、執(zhí)法、司法、守法、黨委、政府、社會(huì)、公民等龐大的系統(tǒng)工程，這個(gè)工程的完成依賴系統(tǒng)的各個(gè)部門、各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)要素的協(xié)調(diào)與配合，一體推進(jìn)，難以分割。既需要頂層設(shè)計(jì)與推動(dòng)，也需要地方因地制宜探索與創(chuàng)新。從上海來(lái)看，應(yīng)當(dāng)從四個(gè)中心建設(shè)的戰(zhàn)略出發(fā)，瞄準(zhǔn)世界發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)際一流城市的社會(huì)管理法治水平，高標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)要求，以更短的時(shí)間實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的法治化目標(biāo)。

課題組負(fù)責(zé)人：

潘鷹芳（上海市黃浦區(qū)司法局局長(zhǎng)、區(qū)依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任）

成員：

方梅珍（上海市黃浦區(qū)司法局副局長(zhǎng)、區(qū)依法治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任）

執(zhí)筆人：

黎明琳（上海市黃浦區(qū)黨校公共教研室主任）

（責(zé)任編輯 趙海鷗）