建德市國土資源局 周榮春

土地權(quán)屬糾紛案件給我們的啟示
----以建德市為例

建德市國土資源局 周榮春

土地權(quán)屬糾紛案件往往由于歷史、客觀等原因，土地權(quán)屬不明確，長時間存在爭議，大多數(shù)缺乏有效證據(jù)，給土地權(quán)屬的調(diào)處帶來一定的困難。特別是在國家政策調(diào)整過程中，土地權(quán)屬發(fā)生多次變更，歷史遺留問題多，而且往往缺少書面形式的文字記載，時間長，地形地貌已發(fā)生變化，難于認定。因此，處理土地權(quán)屬糾紛案件，很多情況下需要政府依法行使行政自由裁量權(quán)，本著尊重歷史，正視現(xiàn)實，從有利于國家建設(shè)、有利于生產(chǎn)生活、有利于管理和利用的角度來處理爭議。隨著中共中央、國務(wù)院“涉農(nóng)”政策相繼出臺，農(nóng)民對土地問題更加關(guān)注，土地權(quán)屬爭議、土地糾紛、村與村之間土地界址爭議等問題，導(dǎo)致農(nóng)民集體上訪、越級上訪時有發(fā)生。

一、歷史遺留的土地問題導(dǎo)致農(nóng)民集體上訪

歷史遺留的土地問題，大多發(fā)生在二十世紀七、八十年代，距今已有三、四十年的歷史。如建德市大同鎮(zhèn)富樓村與航頭鎮(zhèn)南八村土地權(quán)屬糾紛，爭議地塊位于大同鎮(zhèn)富樓村與航頭鎮(zhèn)南八村兩村交界處（既是村界也是鄉(xiāng)界），屬灘地，地上沒有種植任何農(nóng)作物，無建筑物，爭議地塊面積4989平方米（折7.484畝）。由于挖沙取沙發(fā)生矛盾，雙方于2001年11月提出申請要求解決兩村交界處溪灘地的土地權(quán)屬糾紛。原國家土地管理局（1991）國土籍字第171號文件中闡述：土地詳查成果是進行初始土地登記的基礎(chǔ)資料，形成的數(shù)據(jù)、圖件可以作為申請土地所有權(quán)登記的依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十一條、第十六條和原國家土地管理局（1991）國土籍字第171號文件中闡述：土地詳查成果是進行初始土地登記的基礎(chǔ)資料，形成的數(shù)據(jù)、圖件可以作為申請土地所有權(quán)登記的依據(jù)。我們認為1992年的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查資料齊全，界址清晰，爭議宗地應(yīng)確定為大同鎮(zhèn)富樓村農(nóng)民集體所有。本案的一大特色就在對1992年土地詳查成果的運用上，這也是建德市第一次成功運用土地詳查成果進行土地權(quán)屬的確定，充分發(fā)揮了土地詳查成果等地籍資料在實際工作中的作用。

二、庫區(qū)移民安置產(chǎn)生的土地權(quán)屬糾紛

三都鎮(zhèn)政府與和村村民委員會土地權(quán)屬爭議宗地座落三都鎮(zhèn)和村梓里辦事處東側(cè)，共計土地面積2000平方米，東至和村菜場西面通道，南至三浦公路，西至梓里辦事處東邊通道，北至圍墻。爭議地塊處在上述范圍內(nèi)移民房的南面，面積760平方米，現(xiàn)狀為空地。1960年至1962年間，因建設(shè)富春江水電站，需要對部分庫區(qū)移民（小里村村民）進行安置，并建立了移民安置委員會，負責(zé)移民安置工作。當(dāng)時在部分村共劃出土地16畝，興建移民房141間6086.53平方米，建筑占地4294.05平方米（折6.44畝），總投資89878.60元。后因移民不愿到和村落戶，故移民房閑置約一年。1962-1963年，縣委決定劃撥移民房范圍給梓里公社，因而梓里公社搬遷至移民房內(nèi)辦公，土地和移民房由三都區(qū)移委與三都區(qū)稅務(wù)所簽訂了托管協(xié)議。從這以后，爭議地塊使用情況有原始憑據(jù)的僅為1987-1998年梓里鄉(xiāng)政府（撤擴并后為三都鎮(zhèn)政府）就該空地先后與11戶農(nóng)戶和單位簽訂的土地租賃合同，承租戶每年向梓里鄉(xiāng)政府（三都鎮(zhèn)政府）交納租金。2001年1月，三都鎮(zhèn)政府，將該宗地分成8塊進行拍賣，得拍賣地價款44.4萬元。和村村提出該宗地村里也有份，要求分拍賣款，和三都鎮(zhèn)發(fā)生土地權(quán)屬爭議。一種觀點認為該宗地屬三都鎮(zhèn)集體土地；另一種觀點認為該宗地為國有土地。

根據(jù)國家土地管理局關(guān)于《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二章第四條規(guī)定“實施一九六二年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》未劃入農(nóng)民集體范圍內(nèi)的土地屬于國家所有”和第十六條規(guī)定“一九六二年九月《六十條》公布以前，全民所有制單位，城市集體所有制單位和集體所有制的華僑農(nóng)場使用的原農(nóng)民集體所有的土地（含合作化之前的個人土地），迄今沒有退給農(nóng)民集體的，屬于國家所有”以及第十八條規(guī)定“土地所有權(quán)有爭議，不能依法證明爭議土地屬于農(nóng)民集體所有的，屬于國家所有”。認為爭議宗地屬國有土地。建德市國土資源局專門組成調(diào)查小組進駐和村村，對土地權(quán)屬問題進行深入的調(diào)查取證，并先后多次走訪當(dāng)?shù)厝罕姾屠细刹俊Ｔ谡{(diào)解無法達成一致意見的情況下，對該案下達了行政決定書，確定爭議宗地屬三都鎮(zhèn)集體所有。該案的關(guān)鍵在于確權(quán)的關(guān)鍵原始依據(jù)不足的情況下如何確定土地權(quán)屬的問題。原三都區(qū)移民委員會使用和村村土地進行移民房建設(shè)，只有《統(tǒng)計表》的面積，沒有具體范圍或說明具體地點的圖件，所以無法確定爭議宗地是否屬于移民房建設(shè)用地范圍。從檔案館查找的土改時的《土地房屋所有證》的具體地塊范圍只顯示“前街”，由于現(xiàn)狀已完全改變，當(dāng)事人除1人外均已不在世，所以無法確定爭議宗地是否屬于《土地房屋所有證》范圍。并且《土地房屋所有證》的持有人也不全是和村村民。該范圍早在1951年土地改革時，分別土改給了方某等六戶農(nóng)戶。目前六戶農(nóng)戶中有五戶戶主已過世，只有孔某老人在世。關(guān)鍵證人證言不足。4、檔案館資料記載1960年國家建造移民房時無條件征用了三都公社土地16畝，并且由移民委員會投資建造移民房。但是沒有具體范圍或說明具體建設(shè)地點的圖件，所以無法確定爭議宗地是否屬于征用范圍。

在以上關(guān)鍵證據(jù)不足的情況下，我們認為該宗地?zé)o法認定為1960年征用土地，原三都公社土地應(yīng)確定為現(xiàn)三都鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。所以根據(jù)原國家土地管理局[1995]國土籍字第26號《關(guān)于印發(fā)〈確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定〉的通知》第三章第二十條“村農(nóng)民集體所有的土地，按目前該村農(nóng)民集體實際使用的本集體土地所有權(quán)界線確定所有權(quán)”、第二十一條“農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有的土地已滿二十年的應(yīng)視為現(xiàn)使用者所有”和第二十三條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村辦企事業(yè)單位使用的集體土地，《六十條》公布以前使用的，分別屬于該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村農(nóng)民集體所有”的規(guī)定，爭議地塊屬三都鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。

三、城市土地征用開發(fā)引發(fā)的土地權(quán)屬糾紛

2001年4月12日建德市城市防洪工程建設(shè)指揮部（簡稱城防工程）申請調(diào)解與新安江村民委員會使用焦山沿江段（千島湖大酒店后側(cè)）土地與新安江村委發(fā)生土地權(quán)屬爭議一案，申請人與對方當(dāng)事人要求就土地權(quán)屬問題爭議進行調(diào)解。

因建德市城防工程已進入二期工程階段，需要使用焦山沿江段（千島湖大酒店后側(cè)）土地，面積18713平方米（折28.07畝）。新安江村民委員會提出使用該地塊屬本村農(nóng)民集體所有，城防工程建設(shè)需要使用該地塊時應(yīng)按征用政策進行征用。據(jù)調(diào)查，該地塊在1992年航攝詳查時為水面，黃海高程在20.5米-23.4米，經(jīng)核查浙江省水利志、富春江水利志：富春江電站水庫設(shè)計以2年一遇洪水壩前水位24米(黃海高程)為淹沒土地線，以5年一遇洪水壩前水位24.7米(黃海高程)為移民線。所以該地塊屬洪水淹沒區(qū)。根據(jù)國家土地管理局〔1995〕國土籍字第26號《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第十一條規(guī)定：“河流堤防內(nèi)的土地和堤防外的護堤地，無堤防河道歷史最高洪水位或設(shè)計洪水位以下的土地，除土改時已將所有權(quán)分配給農(nóng)民，國家未征用，且迄今仍歸農(nóng)民集體使用的外，屬于國家所有。”而新安江村民委員會未能提供證明該地塊屬于本村農(nóng)民集體的依據(jù)，只提供了1981年規(guī)劃回填土地進行改田造地的規(guī)劃圖。建德市政府、國土部門工作人員通過現(xiàn)場勘查，走訪群眾，掌握了大量證據(jù)材料。經(jīng)過反復(fù)研究討論和審查，并征詢相關(guān)專家意見，并根據(jù)國有資源部《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第三條“調(diào)查處理土地權(quán)屬爭議，應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)和土地管理規(guī)章為依據(jù)，從實際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實”的規(guī)定，2001年6月5日，鑒于上述事實，經(jīng)土地管理部門協(xié)調(diào)調(diào)解，雙方達成如下共識及協(xié)議：該地塊屬國有土地；國有土地上的青苗及80年代造田造地的損失賠償為貳拾萬元，使該地塊土地權(quán)屬糾紛得到最終解決，各方此后均未復(fù)議也未起訴。

四、尋求法律援助以維護集體與個人的利益

土地權(quán)屬爭議產(chǎn)生的原因有很多，主要是因為土地使用權(quán)或所有權(quán)權(quán)屬、土地界限劃分不清而引起的。有的土地權(quán)屬爭議是由于歷史上遺留的問題造成的；有的是由于土地登記制度及土地管理法律制度不完善引起的，如農(nóng)村居民為使用宅基地而發(fā)生的宅基地爭議，因國家建設(shè)征用土地而發(fā)生的征用土地爭議等等，這類土地權(quán)屬糾紛案件呈上升趨勢。我們在調(diào)查土地權(quán)屬爭議、土地糾紛等案件時發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民集體上訪反映土地問題，在問題一時得不到解決的情況下，不懂得用法律維護自己的合法權(quán)益。一涉及土地問題，只知道群體越級到政府上訪、告狀，給政府施壓，要求解決反映的土地問題，不知道走依法申請和行政訴訟程序，要求解決土地問題，盲目上訪，走了許多彎路，使反映的問題得不到及時解決。

綜上所述，根據(jù)接待農(nóng)民集體上訪反映土地問題和工作實際，依據(jù)成因探究解決問題的對策，筆者有以下啟示：

1.妥善解決歷史遺留的土地問題

應(yīng)本著“從實際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實”的原則，依照《土地管理法》和相關(guān)規(guī)定，確定土地所有權(quán)和使用權(quán)。歷史遺留的土地問題，大多發(fā)生在二十世紀七、八十年代，人民公社和十年“文革”動亂期間。當(dāng)時，大多數(shù)人民公社沒有按照國家規(guī)定的審批程序和權(quán)限呈報給縣級以上人民政府批準，用地手續(xù)不完善，但是鑒于特定時期的這類問題十分普遍，而且涉土地面積也相當(dāng)大，處理的后遺癥也較大。因此，處理這類問題時，既要尊重歷史，又要從實際出發(fā)，妥善解決。

2.加大宣傳貫徹法律法規(guī)的工作力度

一是市級、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要充分利用每年4月22日“地球日”、6月25日“土地日”、12月4日“法制日”，集中開展主題系列宣傳土地法律法規(guī)活動。二是國土資源局要編制《國土資源管理法律法規(guī)匯編》印發(fā)農(nóng)民群眾應(yīng)知應(yīng)會的《土地法律法規(guī)知識問答》手冊或宣傳單，送法下鄉(xiāng)。三是舉辦村、鎮(zhèn)級以上干部土地法律法規(guī)培訓(xùn)班，使干部們“知法、懂法、用法”，使國土資源的法律法規(guī)宣傳到千家萬戶，達到“家喻戶曉，人人皆知”的目的。

3.嚴格依法行政、程序公開

國土資源部門是土地行政執(zhí)法單位，要提升國土資源的管理水平和工作效能，就必須建立一整套的“依法行政，程序公開”的便民工作機制。實行國土資源管理“服務(wù)承諾制”和“收費標準公示制”；實行辦理用地審批手續(xù)“流程圖”，張貼在各村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦公場所明顯位置，為用地戶提供方便。要依照《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》制定簡明的《土地權(quán)屬爭議受理辦法》及“土地權(quán)屬爭議案件流程圖”發(fā)至有關(guān)部門，為土地權(quán)屬爭議申請人提供方便和提供土地法律法規(guī)的咨詢。

4.行政機關(guān)應(yīng)正確行使裁量權(quán)

行政機關(guān)在行使自由裁量權(quán)時，應(yīng)遵循五項原則。一是應(yīng)遵循合法性原則。合法性原則是指行政權(quán)力的設(shè)定、行使必須依據(jù)法律、符合法律，而不能與法律相抵觸。就土地確權(quán)而言，遵循合法性原則即要求在進行土地確權(quán)的過程中，必須遵守憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及自治條例、單行條例等有關(guān)土地確權(quán)的規(guī)定。首先，作為歷史遺留問題，要堅持依法行政，積極引導(dǎo)群眾通過法律程序解決問題。在處理這類復(fù)雜問題時，要以法律為準繩，盡可能應(yīng)用法律手段，來觀察問題、處理問題，做到以法服人，依法作為。其次，各級政府及國土管理部門應(yīng)抱著“積極、慎重、負責(zé)”的態(tài)度，經(jīng)過查閱相關(guān)地籍臺賬、現(xiàn)場勘查，準確掌握爭議土地的地理位置、面積及土地利用演變情況，通過走訪群眾和相關(guān)見證人，調(diào)查取證，并對證據(jù)進行了甄別和印證，為準確適用法律裁決糾紛奠定了基礎(chǔ)。二是應(yīng)遵循合理性原則。合理性原則是指行政決定內(nèi)容要客觀、適度、符合理性。合理性原則的內(nèi)涵在于：行政行為的動因應(yīng)符合行政目的；行政行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上；行政行為的內(nèi)容應(yīng)合乎情理?？梢哉f合理性原則主要是針對行政裁量而存在的。三是應(yīng)保護當(dāng)事人合法權(quán)益原則。保護當(dāng)事人合法權(quán)益原則是指通過土地確權(quán)，確保相對人合法利益得到實現(xiàn)，它是政府實施土地確權(quán)行為的一個根本目的。四是應(yīng)遵循保護土地資源和合理開發(fā)利用原則。保護土地資源和合理開發(fā)利用原則是指政府在實施土地確權(quán)時應(yīng)考慮有利于保護土地資源和合理開發(fā)，尤其是處理各方均沒有合法有效的權(quán)屬憑證的土地權(quán)屬糾紛時，更應(yīng)堅持保護土地資源和合理開發(fā)利用原則，以利于土地資源的保護和利用。五是應(yīng)遵循有利于團結(jié)穩(wěn)定原則。有利于團結(jié)穩(wěn)定原則是指政府在實施土地確權(quán)時，應(yīng)本著促進爭議各方搞好團結(jié)，保證社會穩(wěn)定的原則進行土地確權(quán)。在案件處理過程中，有關(guān)人員積極向群眾宣傳有關(guān)法律政策，幫助群眾按照《村民委員會組織法》和《信訪條例》等法律法規(guī)選出代表，召開由村組干部和群眾代表參加的座談會，進行最大限度地溝通，消除群眾的抵觸情緒和片面認識。實踐證明，只有我們依據(jù)法律政策來處理問題，一定能夠得到群眾的諒解和支持。

隨著中共中央、國務(wù)院“三農(nóng)”政策的相繼出臺，土地已成為農(nóng)民反映的熱點、難點問題。作為國土資源管理部門要始終不渝地為最廣大人民謀利益，做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。依照土地管理的法律法規(guī)，從實際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實，妥善解決各類土地權(quán)屬糾紛，為社會穩(wěn)定作貢獻。