金華市國(guó)土資源局 樓東江

認(rèn)識(shí)新常態(tài) 順應(yīng)新常態(tài)
——如何在新常態(tài)下做好國(guó)土資源管理工作的幾點(diǎn)思考

金華市國(guó)土資源局 樓東江

今年5月，習(xí)近平總書記在河南考察時(shí)指出：我國(guó)發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，我們要增強(qiáng)信心，從當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)。這是中央首次以“新常態(tài)”描述新周期中的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，體現(xiàn)了決策層對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段的重大研判，不僅是對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的新認(rèn)識(shí)，也影響著未來(lái)宏觀調(diào)控的政策取向。為此，做好當(dāng)前的國(guó)土資源管理工作，必須要對(duì)新常態(tài)有一個(gè)新的認(rèn)識(shí)，科學(xué)研判當(dāng)前宏觀形勢(shì)，抓住戰(zhàn)略機(jī)遇期，保持平常心，適應(yīng)中低速發(fā)展態(tài)勢(shì)。

一、科學(xué)認(rèn)識(shí)新常態(tài)是國(guó)土資源管理工作的基礎(chǔ)

所謂新常態(tài)，從字面上看，“新”就是“有異于舊質(zhì)”；“常態(tài)”就是時(shí)常發(fā)生的狀態(tài)。新常態(tài)就是不同以往的、相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。新常態(tài)作為經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)，是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)規(guī)律的一個(gè)新的認(rèn)識(shí)。要科學(xué)認(rèn)識(shí)新常態(tài)，就要認(rèn)識(shí)到當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和主要特征。

1.經(jīng)濟(jì)減速趨勢(shì)凸顯

現(xiàn)階段，我們經(jīng)濟(jì)正處在“三期疊加”的階段性時(shí)期，近30年的兩位數(shù)高速發(fā)展已不可持續(xù)。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整優(yōu)化，要素價(jià)格的倒逼，房地產(chǎn)、金融等高速增長(zhǎng)下掩蓋的風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率明顯下行。從義烏市小商品貿(mào)易數(shù)據(jù)來(lái)看，2006年至2008年的小商品貿(mào)易額增速每年均保持在30%以上，2008年以后，增速降到了10%左右。從趨勢(shì)上看，在今后的一段時(shí)期內(nèi)，10%以下的增速將是一種常態(tài)，甚至零增長(zhǎng)也是一種常態(tài)。

2.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

隨著資本、土地等要素供給下降，資源環(huán)境約束強(qiáng)化，要素投入少和能耗污染少的第三產(chǎn)業(yè)比重將逐步提升，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將從原來(lái)的結(jié)構(gòu)失衡到結(jié)構(gòu)平衡。需求結(jié)構(gòu)方面，消費(fèi)的增長(zhǎng)率將趕超出口和投資。從義烏外貿(mào)出口對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率來(lái)看，2010年以前占50%左右，到2013年是38%，而今年截至目前的實(shí)際貢獻(xiàn)率為23%，出口增速逐步呈逐年下降態(tài)勢(shì)。而今年上半年，消費(fèi)的增長(zhǎng)穩(wěn)步增長(zhǎng)，同比增長(zhǎng)15%。

3.創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)成為新動(dòng)力

過(guò)去，經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，過(guò)多依賴的是人口和資源要素的低成本優(yōu)勢(shì)。一方面，保障了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；但另一方面，也犧牲了環(huán)境，造成了土地、大氣、水資源等環(huán)境污染。當(dāng)前，隨著人口紅利的消失，勞動(dòng)力成本大幅上升，資源價(jià)格大幅上漲，大部分企業(yè)因缺乏創(chuàng)新能力，缺乏產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，運(yùn)營(yíng)舉步維艱、苦苦掙扎，甚至出現(xiàn)企業(yè)資金鏈斷裂，排隊(duì)申請(qǐng)破產(chǎn)的現(xiàn)象。從今年土地收回案例來(lái)看，可以明顯感覺(jué)到新的變化。以往政府向企業(yè)收回土地非常困難，企業(yè)要價(jià)普遍很高，談判很艱難；現(xiàn)在，只要政府提出要收回土地，企業(yè)都很配合，要價(jià)也很理性。因此，新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力唯有改革創(chuàng)新，不僅企業(yè)要改革創(chuàng)新，政府和社會(huì)更要改革創(chuàng)新，把市場(chǎng)的巨大活力和人民的無(wú)窮創(chuàng)造力挖掘出來(lái)。

4.風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和發(fā)展機(jī)遇并存

當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，周期性因素和結(jié)構(gòu)性因素相互交織，特別是在“三期疊加”的復(fù)雜形勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)增速的下滑，使房地產(chǎn)、金融、地方政府性債務(wù)等領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)增大。今年以來(lái)，房地產(chǎn)供地節(jié)奏明顯放緩，如金華沒(méi)有成功出讓過(guò)住宅用地，政府財(cái)政收入大幅縮減，而前幾年出讓的住宅用地普遍在近幾年內(nèi)實(shí)現(xiàn)交付，導(dǎo)致商品房庫(kù)存量大，去化周期長(zhǎng)。當(dāng)然，新常態(tài)面臨諸多挑戰(zhàn)的同時(shí)，更蘊(yùn)含許多機(jī)遇。如工業(yè)化和信息化的高度融合，依靠大數(shù)據(jù)、大平臺(tái)建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、物流經(jīng)濟(jì)快速崛起等等。通過(guò)深入實(shí)施“五水共治”“四換三名”“四破攻堅(jiān)”“三改一拆”等行動(dòng)，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，化解產(chǎn)能過(guò)剩，努力破除“低小散”格局，倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，形成有利于節(jié)約資源、綠色環(huán)保的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，加快由工業(yè)經(jīng)濟(jì)向服務(wù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，積累了發(fā)展后勁，保證了可持續(xù)性。

新常態(tài)不僅僅反映在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也反映在政治領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域、生態(tài)領(lǐng)域。同時(shí)，也對(duì)我們基層國(guó)土資源管理工作提出了新的要求。一是要“謀長(zhǎng)遠(yuǎn)”。新常態(tài)有長(zhǎng)期性，要求我們保持平常心，樹立科學(xué)的發(fā)展觀、正確的政績(jī)觀，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向和坐標(biāo)，真正為黨委、政府當(dāng)好參謀。二是要“抓改革”。市場(chǎng)蘊(yùn)藏著巨大活力，人民中蘊(yùn)藏著無(wú)窮創(chuàng)造力。今年，我們堅(jiān)持尊重群眾的首創(chuàng)精神，全市確定了24項(xiàng)重點(diǎn)改革項(xiàng)目，全面推進(jìn)國(guó)土資源管理各項(xiàng)改革，努力把這內(nèi)生的“兩力”挖掘出來(lái)，積極做好保資源、保發(fā)展、保權(quán)益工作。三是要“強(qiáng)基礎(chǔ)”。體制機(jī)制的障礙是推進(jìn)改革的最大“絆腳石”。今年我們?nèi)ν七M(jìn)“一鄉(xiāng)一所”建設(shè)，市委、市政府下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)土資源管理基層基礎(chǔ)建設(shè)的意見(jiàn)》，把國(guó)土資源管理重心下移，解決好服務(wù)群眾的“最后一公里”問(wèn)題。

二、順應(yīng)新常態(tài)是國(guó)土資源管理工作必然選擇

“新常態(tài)”的戰(zhàn)略定位，意味著經(jīng)濟(jì)目標(biāo)調(diào)整、決策目標(biāo)調(diào)整，調(diào)控政策和產(chǎn)業(yè)政策也要隨之調(diào)整。新常態(tài)既是挑戰(zhàn)、也是機(jī)遇。我們國(guó)土資源管理部門要認(rèn)清當(dāng)前土地供需變化、土地管理區(qū)域變化、工作方式方法變化的國(guó)土資源管理形勢(shì)，特別是我們基層管理部門更要保持平常心、順勢(shì)而為、適應(yīng)新常態(tài)，要做到權(quán)衡利弊、穩(wěn)中求進(jìn)、冷靜理性、搶抓機(jī)遇、排除萬(wàn)難、銳意進(jìn)取的新定力，為推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)高效發(fā)展提供土地資源保障實(shí)現(xiàn)新跨越。

1.順應(yīng)新常態(tài)的要求，筑牢保護(hù)耕地和保護(hù)資源的底線

堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線和保護(hù)資源的底線，既是經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的要求，也是生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的要求，也是社會(huì)安全穩(wěn)定的要求，更是建設(shè)“兩美”浙江的要求。去年以來(lái)，黨中央、習(xí)總書記在多個(gè)場(chǎng)合，歷次強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)守18億畝耕地紅線，要求立軍令狀，沒(méi)有一點(diǎn)點(diǎn)討價(jià)還價(jià)的余地。我省耕地資源匱乏，更加凸顯。如金華全市土地面積1.1萬(wàn)平方公里，其中耕地只有2240平方公里，占20.5%，人均耕地僅0.53畝。同時(shí)，耕地后備資源匱乏，可供墾造資源不足，建設(shè)用地供需矛盾突出。因此，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度，不僅是耕地保護(hù)的需要，也是確保經(jīng)濟(jì)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的要求。一是要嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)機(jī)制。明確各級(jí)政府耕地保護(hù)的主體責(zé)任，增強(qiáng)保護(hù)耕地的紅線意識(shí)。科學(xué)劃定和永久保護(hù)基本農(nóng)田，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。全力推進(jìn)“812”土地整治工程，全面推廣耕作層剝離再利用工作，切實(shí)提升新增耕地質(zhì)量。開(kāi)展研究旱地提升水田的技術(shù)工程標(biāo)準(zhǔn)，努力保證“占水補(bǔ)水”，實(shí)現(xiàn)墾造耕地由重?cái)?shù)量向重質(zhì)量轉(zhuǎn)變。二是要強(qiáng)化國(guó)土基層基礎(chǔ)工作。全面實(shí)施執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化管理，建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)網(wǎng)格管理體系，落實(shí)網(wǎng)格責(zé)任人和監(jiān)管人，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府的主體責(zé)任，形成齊抓共管合力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和處置違法用地和違法建筑。三是合理開(kāi)發(fā)與保護(hù)資源。發(fā)揮市場(chǎng)配置作用，科學(xué)合理設(shè)置采礦權(quán)。注重開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重著力在綠色礦山創(chuàng)建、廢棄礦井綜合開(kāi)發(fā)利用、砂場(chǎng)揚(yáng)塵治理、四邊三化、五水共治上下功夫，為群眾創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境。

2.順應(yīng)新常態(tài)的要求，做好規(guī)劃空間精細(xì)化引領(lǐng)導(dǎo)向作用

新常態(tài)下土地總體規(guī)劃已不僅僅是縣域上的宏觀調(diào)控和土地用途管制，而應(yīng)該是都市區(qū)上的宏觀調(diào)控，精細(xì)化的資源要素分配。因此，要指導(dǎo)并做好土地利用總體規(guī)劃編制、修改和實(shí)施管理工作，科學(xué)合理布局空間資源。一是探索“多規(guī)融合”。要加強(qiáng)和城市總體規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接，探索“多規(guī)融合”，用“一張圖”來(lái)管控國(guó)土空間。二是科學(xué)劃定“三線”。要認(rèn)識(shí)到新常態(tài)下的空間已從縣域空間向都市空間轉(zhuǎn)變。以金義都市新區(qū)和義烏國(guó)際商貿(mào)區(qū)為首的浙江的第四大都市區(qū)的發(fā)展，是要以都市區(qū)的思維科學(xué)合理布局城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、資源要素配置，嚴(yán)格劃定城市開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化規(guī)劃硬約束，進(jìn)一步落實(shí)建設(shè)用地空間管制和用途管制制度，真正發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃空間管控引領(lǐng)、調(diào)控作用。三是進(jìn)一步完善用地指標(biāo)前期審查和科學(xué)的指標(biāo)分配機(jī)制。建立項(xiàng)目用地指標(biāo)需求庫(kù)，對(duì)項(xiàng)目用地規(guī)模、規(guī)劃情況和土地類別等進(jìn)行前期預(yù)審，區(qū)分成熟類和預(yù)選類等，更新完善項(xiàng)目用地指標(biāo)需求庫(kù)，“區(qū)間調(diào)控”“定向精準(zhǔn)發(fā)力”，進(jìn)一步提高指標(biāo)分配的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。

3.順應(yīng)新常態(tài)的要求，建全差別化供地機(jī)制，規(guī)范一級(jí)市場(chǎng)

土地資源作為重要的資源要素之一，在其配置過(guò)程中，既要發(fā)揮政府作用，又要充分發(fā)揮市場(chǎng)自身的配置作用，建立差別化供地機(jī)制，規(guī)范一級(jí)市場(chǎng)。一是進(jìn)一步完善做地機(jī)制。理順利益分配機(jī)制，合理安排各層面，包括市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和園區(qū)的利益關(guān)系，真正激發(fā)基層工作積極性，形成優(yōu)質(zhì)、高效資產(chǎn)。二是完善差別化供地政策。按照投資強(qiáng)度，實(shí)行產(chǎn)業(yè)差別化配置，嚴(yán)格控制用地規(guī)模。建立用地預(yù)申請(qǐng)制度和彈性年期出讓制度。試行土地“帶設(shè)計(jì)方案”“帶管理方案”“帶畝產(chǎn)效益方案”掛牌出讓。嚴(yán)格項(xiàng)目用地準(zhǔn)入和土地出讓合同管理，將投資強(qiáng)度、達(dá)產(chǎn)畝均銷售和畝均稅收、竣工達(dá)產(chǎn)時(shí)限等列入土地出讓合同條款。三是切實(shí)破解農(nóng)民建房難問(wèn)題。結(jié)合金華實(shí)際，緊扣建房指標(biāo)落地難這一制約農(nóng)民建房的瓶頸問(wèn)題，合理確定農(nóng)民建房用地規(guī)劃布局，建立村級(jí)農(nóng)民建房用地預(yù)留機(jī)制，通過(guò)開(kāi)展“空心村”整治、“一戶多宅”專項(xiàng)治理，盤活存量集體建設(shè)用地，切實(shí)保障農(nóng)民建房用地。

4.順應(yīng)新常態(tài)的要求，加快存量挖潛，激活二級(jí)市場(chǎng)

新常態(tài)的核心特征就是調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型，嚴(yán)控增量、盤活存量是新趨勢(shì)。推進(jìn)“空間換地”，實(shí)施城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)是新常態(tài)下的主戰(zhàn)場(chǎng)。今年以來(lái)，金華市開(kāi)展了“破僵尸企業(yè)、破圍墻圈地、破低效用地、破既得利益”四破專項(xiàng)整治，就是抓住了節(jié)約集約用地的“牛鼻子”。倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，從有限的土地資源中創(chuàng)造最大的利用效益，提高土地資源的配置效率。一是加快處置閑置土地。通過(guò)收回轉(zhuǎn)讓、兼并重組、就地轉(zhuǎn)型等方式，有效處置閑置土地。下步，將繼續(xù)推進(jìn)閑置土地的處置，一企一策，大力盤活存量土地，將“死地”變?yōu)椤盎畹亍?。自今?月行動(dòng)開(kāi)展以來(lái),全市共處置僵尸型企業(yè)85家、圈地型企業(yè)128家，低效用地企業(yè)930家。全市共收回土地2966畝，盤活土地6150畝，消化批而未供土地9868畝。二是健全規(guī)范工業(yè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制。轉(zhuǎn)型升級(jí)不僅要用好“政府之手”，更要用好“市場(chǎng)之手”，煥發(fā)市場(chǎng)盤活存量土地的推動(dòng)力。要允許符合轉(zhuǎn)讓條件的工業(yè)用地按照規(guī)定程序，通過(guò)出售、交換、贈(zèng)與等方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。符合規(guī)劃、消防、安全生產(chǎn)等要求的工業(yè)用地，經(jīng)批準(zhǔn)可允許其分割轉(zhuǎn)讓。目前，金華市下發(fā)了《金華市區(qū)規(guī)范工業(yè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)施意見(jiàn)》。正在試點(diǎn)，制訂工業(yè)用地流轉(zhuǎn)具體實(shí)施細(xì)則和支撐性文件，開(kāi)展實(shí)踐模擬，形成標(biāo)準(zhǔn)化的操作流程和工作套路。三是抓好城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)。加快完成低效用地潛力調(diào)查及數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，科學(xué)合理編制城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，與城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)布局相協(xié)調(diào)，提高土地使用效益。指導(dǎo)各地細(xì)化完善具體配套措施，最大限度發(fā)揮政策紅利。支持各類投資開(kāi)發(fā)主體提高工業(yè)用地利用率、新建和改擴(kuò)建多層廠房，鼓勵(lì)向空中要地，向地下要地。探索發(fā)展

5.順應(yīng)新常態(tài)的要求，打造國(guó)土體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)

體制機(jī)制的不深化、不改革，將成為的新常態(tài)下發(fā)展的絆腳石。創(chuàng)新是新常態(tài)下的發(fā)展新動(dòng)力，體制、機(jī)制的創(chuàng)新才能更加適應(yīng)新常態(tài)的發(fā)展，才形成國(guó)土管理新優(yōu)勢(shì)。一是要全面推進(jìn)“一鄉(xiāng)一所”建設(shè)。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地主體責(zé)任，發(fā)揮國(guó)土所情報(bào)部、先鋒隊(duì)的作用。二是深化行政審批制度改革。加大行政審批放權(quán)力度，能放則放、一放到底、自我革命，簡(jiǎn)政放權(quán)。扎實(shí)做好浙江服務(wù)網(wǎng)建設(shè)工作，充分利用互聯(lián)網(wǎng)新優(yōu)勢(shì)，減少審批流程，實(shí)現(xiàn)一站式、一條龍審批，最大限度方便群眾。三是積極探索基層土地民主管理。土地生產(chǎn)力的最大化體現(xiàn)在農(nóng)村，村民是最珍惜土地，但也是最浪費(fèi)土地的。要積極發(fā)揮村級(jí)組織在耕地保護(hù)、土地開(kāi)發(fā)利用、宅基地確權(quán)工作，實(shí)現(xiàn)基層土地民主管理。