曾令良

（武漢大學(xué)國際法研究所，湖北武漢430072）

自改革開放以來，我國全方位開展對外關(guān)系，其中一個重要和突出的表現(xiàn)就是積極地同他國家和國際組織締結(jié)各種雙邊條約、締結(jié)或加入各種多邊條約。①據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，從1949年至1977年，中國締結(jié)的多邊條約僅為32 項，平均每年締結(jié)1 項多一點；1978年至2012年，中國締結(jié)的多邊條約達到了335 項，平均每年締結(jié)近10 項。在這期間，中國締結(jié)的主要雙邊條約已超過2170 多項，近6年來，平均每年締結(jié)近80 項。這項統(tǒng)計不包括以香港和澳門特別行政區(qū)單獨名義締結(jié)的各項條約。參見外交部網(wǎng)站政府信息公開欄目：條約法律類，http://www.fmprc.gov.cn/m fa_chn/ziliao_611306/tytj_611312/tyfg_611314/，2014年3月17 日訪問。并參見曾令良：《中國踐行國際法治30年：成就與挑戰(zhàn)》，載《武大國際法評論》（第14 卷第1 期），武漢大學(xué)出版社2011年版。這些條約的締結(jié)為我國改革開放的順利進行和不斷深化，加強和擴大與他國的友好合作關(guān)系以及推進國際和平與發(fā)展，實現(xiàn)人類福祉，提供了重要的國際法工具和保障。為適用我國對外關(guān)系的迅速發(fā)展，1990年全國人大常委會制定了我國《締結(jié)條約程序法》。應(yīng)該說，該法的制定為我國在實踐中締結(jié)條約提供了明確的國內(nèi)法依據(jù)，對國家和政府部門締結(jié)條約的活動起到了規(guī)范作用。然而，近20年來，隨著我國對外關(guān)系快速發(fā)展和香港、澳門兩個特別行政區(qū)的相繼建立，以及黨的十八以來建設(shè)法治中國的目標的提出，這部法律已經(jīng)暴露出一些明顯的滯后和缺陷。因此，修改該法實屬必要。近年來，曾有全國人大代表團專門提出修改該法的提案，②2008年3月全國人大會議期間，海南省代表團曾向大會提交了盡快修改《中國人民共和國條約程序法》的議案。http://news.sina.com.cn/c/2008-03-14/090813572600s.shtm l。外交部亦曾進行相關(guān)的專題調(diào)研并聯(lián)合有關(guān)部委和學(xué)術(shù)機構(gòu)于2009年3月就此召開專題研討會。③2009年3月25 日，外交部條法司邀請有關(guān)部委和高校專家在武漢大學(xué)國際法研究所舉行《締結(jié)條約程序法》研討會；2009年11月3 日，中國社會科學(xué)院國際法研究所曾在商務(wù)部就修改《締結(jié)條約程序法》修改進行專題調(diào)研。以下筆者擬就修訂《締結(jié)條約程序法》提出一些建議，與國際法學(xué)界同仁共同探討，并為國家立法部門提供參考。

一、指導(dǎo)修訂《締結(jié)條約程序法》的基本原則

任何一部法律的修訂必須遵行一定的基本原則。這些原則指導(dǎo)著法律修訂的整個過程，并具體貫穿于具體的法律條文與結(jié)構(gòu)之中。筆者以為，《締結(jié)條約程序法》的修訂至少應(yīng)遵行如下幾項指導(dǎo)原則。

（一）與《維也納條約法公約》相一致原則

1969年《維也納條約法公約》和1986年《關(guān)于國家和國際組織間或國際組織相互間條約法的維也納公約》分別是調(diào)整國家間條約和國家與國際組織之間以及國際組織相互間條約的國際法規(guī)范。這兩部公約是在國家間締結(jié)條約的習(xí)慣基礎(chǔ)上編纂而成的，對于條約的種類與名稱、締約能力、締約程序以及條約加入、保留、登記與公布、生效與暫時適用、遵守、適用及解釋、修正與修改、生效與終止及停止施行等作出了全面、系統(tǒng)的規(guī)定，堪稱“國際條約法典”。截至2013年1月，已有113 個國家批準了1969年《維也納條約法公約》（以下簡稱：《維也納條約法公約》），④http://en.wikipedia.org/w iki/Vienna_Convention_on_the_Law_of_Treaties#cite_ref-rat_2-1.即使沒有批準該條約的國家也通過不同的方式表示將其視為習(xí)慣國際法而予以遵守。中國于1997年5月9 日遞交對于該公約的加入書，同年10月3 日該約對中國生效。可見，中國締結(jié)條約的活動必須受《維也納條約法公約》的約束。考察現(xiàn)行的我國《締結(jié)條約程序法》可以明顯地看出，其條文和措辭主要參照了該條約的條款。這意味著雖然中國在制定《締結(jié)條約程序法》的當(dāng)時還不是該條約的締約國，但是仍然將其視為國際習(xí)慣法予以對待。毫無疑問，如果我國修訂《締結(jié)條約程序法》，就必須一如既往地堅持與該公約的規(guī)定相一致的原則。

我國修訂《締結(jié)條約程序法》之所以必須遵行《維也納條約法公約》，是由條約在國際關(guān)系中的基本地位所確定的。正如《維也納條約法公約》序言所明確指出的，“各國承認條約為國際法淵源之一，且為各國間不分憲法及社會制度發(fā)展和平合作之工具，其重要性日益增加”。作為一個負責(zé)任的大國，中國締結(jié)條約的活動和程序應(yīng)無條件地與國際社會普遍認可和接受的公約規(guī)范和習(xí)慣規(guī)范保持一致，這不僅是開展對外交往與合作的需要，也是取信于國際社會的需要。

（二）符合憲法原則

首先，從國家機關(guān)權(quán)限的角度來看，我國《締結(jié)條約程序法》的制定與修訂必須符合憲法關(guān)于國家權(quán)力配置與行使的規(guī)定。憲法是國家的根本大法，它除了規(guī)定公民的基本權(quán)利和義務(wù)之外，還確立了國家的政治制度和社會制度、國家機構(gòu)的組成和權(quán)力范圍。締結(jié)條約是有關(guān)的國家機關(guān)代表國家或中央政府作出的外交關(guān)系和對外關(guān)系行為，必須在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)進行，不能超越憲法的規(guī)定。我國憲法第五條明確規(guī)定“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”，“一切國家機關(guān)……都必須遵守憲法……一切違反憲法……的行為，必須予以追究”。

其次，從法律階位上看，在中國法律體系中，憲法是上位法，而《締結(jié)條約程序法》屬于下位的普通立法，其制定與修訂必須與憲法相一致。為此，我國憲法第五條進一步規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。當(dāng)然，如果《締結(jié)條約程序法》的修改內(nèi)容在現(xiàn)行憲法中沒有明示權(quán)或隱含權(quán)依據(jù)，而經(jīng)實踐和論證確有此必要，有關(guān)立法機關(guān)可以通過修改憲法有關(guān)條款的方式予以實現(xiàn)。在這種情況下，無論如何，必須憲法修訂在前，普通立法修訂在后，不得前后顛倒。

（三）遵行《立法法》原則

2000年3月全國人大常委會通過的《中華人民共和國立法法》是一部全面、系統(tǒng)規(guī)范我國立法活動和健全國家立法制度的法律，對于我國的所有立法具有普遍的約束力?！毒喗Y(jié)條約程序法》及其修訂屬于國家立法，應(yīng)無條件地按照我國《立法法》所確立的原則進行。這些原則除了上述“符合憲法原則”之外，還包括如下幾個原則。⑤參見周旺生：《論中國立法原則的法律化和制度化》，北京大學(xué)立法學(xué)研究中心網(wǎng)站，http://w3.pku.edu.cn/academ ic/legislation/lilunxueshuqianyan/qy_lzhglfyzdfl.htm，2014年3月17 日訪問。

1.法治原則

法治原則在立法活動中的具體體現(xiàn)就是，立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序進行。首先，從法定的權(quán)限要求來看，我國《立法法》第八條明確規(guī)定，凡屬于國家主權(quán)的事項，必須由全國人大及其常委會行使立法權(quán)，并以法律的形式表現(xiàn)。我國同世界其他國家或國際組織締結(jié)條約，無論是雙邊的，還是多邊的，或是地區(qū)性的，無疑屬于國家主權(quán)的事項，規(guī)范締約活動的立法必須由全國人大或其常委會來進行，此等法律的修訂同樣如此。我國《締結(jié)條約程序法》是由全國人大常委會通過的，該法的修訂仍然屬于該立法機構(gòu)的權(quán)限。從法定程序要求來看，我國《立法法》第二章第三節(jié)對于全國人大常委立法的程序從法律案的提出到審議、修訂和通過都作出了詳細明確的規(guī)定。我國《締結(jié)條約程序法》的修訂同樣應(yīng)嚴格遵循這些法定的程序。

需要指出的是，由全國人大常委會負責(zé)我國《締結(jié)條約程序法》的修訂，并不排除外交部這一主管機關(guān)和國務(wù)院其他部門適當(dāng)參與其中。外交部作為國家的外交關(guān)系機構(gòu)和條約的主管部門，對于《締結(jié)條約程序法》案文及其修訂草案的形成應(yīng)發(fā)揮其專門的作用，因為，畢竟它是包括條約事務(wù)在內(nèi)的外交和國際法律事務(wù)的主管部門，最熟悉條約締結(jié)活動的國內(nèi)外情況。此外，我國《立法法》第二十九條還特別規(guī)定人大常務(wù)委員會分組會議審議法律案時，提案人應(yīng)當(dāng)派人聽取意見，回答詢問，并可以應(yīng)邀派人介紹情況?？梢酝茰y，《締結(jié)條約程序法》的修訂案將由國務(wù)院向人大常委會提出，外交部是國務(wù)院的組成機構(gòu)，將擔(dān)當(dāng)聽取意見和介紹情況的職責(zé)。

2.民主原則

民主原則在立法中的體現(xiàn)就是法律制定或修訂程序必須是開放的、透明的。立法或修法的開放性和透明度就是指立法機關(guān)在廣泛和反復(fù)征求意見的基礎(chǔ)上進行法律制定和修訂。就《締結(jié)條約程序法》的修訂而言，在修訂案的起草階段，外交部應(yīng)就該法的修訂首先舉行部內(nèi)專題研討會，然后召開由專家學(xué)者和相關(guān)部委參加的研討會，再此基礎(chǔ)上形成修訂草案呈送國務(wù)院法制辦。后者應(yīng)將該草案分發(fā)給有關(guān)部委征求意見，并可以適當(dāng)征詢有關(guān)專家的意見或舉行多方參加的專題研討會，由此形成國務(wù)院的正式提案呈送全國人大常委會。全國人大常委會法律委員會討論法律提案過程中還應(yīng)聽取其他專門委員會尤其是外交事務(wù)委員會的意見，如有必要還可以進一步聽取專家的意見。其后，修訂法案經(jīng)人大常委會通過后應(yīng)立即全文公布，并就生效日期留出適當(dāng)?shù)目臻g，以便使有關(guān)利益方知曉，為修訂后法律的實施做好充分的準備。

3.科學(xué)原則

科學(xué)性原則是一項側(cè)重于立法質(zhì)量要求的原則。就《締結(jié)條約程序法》的修訂而言，科學(xué)性原則有三層含義。首先，整個修訂過程和修訂后的文本應(yīng)尊重中國締結(jié)條約的實際情況，反映締約活動的客觀需要。其次，準確無誤地體現(xiàn)各個參與條約締結(jié)機關(guān)的權(quán)限和職能以及締結(jié)條約的整個流程與各種程序之間的無縫連接。最后，各項條款的措辭與表述（尤其是專門術(shù)語）應(yīng)力求與《維也納條約法公約》以及條約領(lǐng)域的習(xí)慣用語相一致。總之，根據(jù)科學(xué)性原則，修訂后的《締結(jié)條約程序法》的結(jié)構(gòu)、條文和表述都應(yīng)力求系統(tǒng)、嚴謹、準確。

（四）遵行“一國兩制”原則

根據(jù)全國人大于1990年通過的《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第一百五十一條和1993年通過的《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》第一百三十六條，香港和澳門兩個特別行政區(qū)可以在一些特定的領(lǐng)域分別以“中國香港”和“中國澳門”的名義，單獨地同世界各國、各地區(qū)及有關(guān)國際組織保持和發(fā)展關(guān)系，簽訂和履行有關(guān)協(xié)議。上述規(guī)定是我國實行“一國兩制”在對外關(guān)系領(lǐng)域和締結(jié)條約方面的具體體現(xiàn)。⑥參見曾令良：《論澳門特別行政區(qū)的國際法主體資格：基礎(chǔ)、特性和實踐》，《澳門研究》2009年第53 期。因此，新修訂的《締結(jié)條約程序法》對此應(yīng)有明確和適當(dāng)?shù)姆从常ň唧w建議下文將詳細展開）。

二、若干具體修訂建議

（一）將《締結(jié)條約程序法》的名稱修改為《締結(jié)條約法》

鑒于中國對外關(guān)系和締結(jié)條約活動的迅速發(fā)展，作為法治中國建設(shè)的重要組成部分，筆者以為，在中國尚未制定專門的外交關(guān)系法或?qū)ν怅P(guān)系法的情況下，國家的立法部門似乎可以考慮，借此次《締結(jié)條約程序法》修訂之機，將該法的名稱修改為《中華人民共和國締結(jié)條約法》，并在條款和內(nèi)容上進行相應(yīng)的增補和完善。很顯然，現(xiàn)行《締結(jié)條約程序法》從名稱上看是一部純粹的程序法，而不是實體法，因為條約實體法的內(nèi)容除了條約締結(jié)程序之外，還應(yīng)涉及締約權(quán)限和條約的保留、效力、實施、適用和解釋等事項。從現(xiàn)行《締結(jié)條約程序法》來看，雖然其絕大部分內(nèi)容是條約締結(jié)的程序性事項，但是其第三條和第四條的內(nèi)容是關(guān)于締結(jié)條約的機關(guān)及其權(quán)限的，實際上屬于實體法的范疇?？梢姡F(xiàn)行《締結(jié)條約程序法》并不局限于締結(jié)程序，已經(jīng)涉及實體法事項，但所涉及的實體法又不完全。因此，不如在現(xiàn)行法的基礎(chǔ)上制訂一部實體內(nèi)容和程序內(nèi)容較完整的《締結(jié)條約法》，全面規(guī)范我國條約締結(jié)機關(guān)、締約能力和權(quán)限、締約程序以及條約的種類、保留、生效、效力、解釋、實施等事項。

（二）進一步明確國家主席締結(jié)條約的職權(quán)

現(xiàn)行我國《憲法》第六十七條第十四款規(guī)定全國人大常委會“決定同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定的批準和廢除”，第八十一條規(guī)定國家主席“批準和廢除同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定”?，F(xiàn)行《締結(jié)條約程序法》第三條規(guī)定全國人大常委會“決定同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定的批準和廢除”，國家主席根據(jù)人大常委會的決定，批準和廢除同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定?？梢姡瑖抑飨诰喗Y(jié)條約的程序中只有被動的批準或廢除條約的職權(quán)，而沒有主動的締約權(quán)。這與我國締結(jié)條約的實踐并不完全符合，也與國家主席作為國家元首的身份和地位不相匹配。例如，時任國家主席江澤民于2001年7月簽署了《中俄睦鄰友好合作條約》，2002年6月簽署了《中華人民共和國和吉爾吉斯共和國睦鄰友好合作條約》，同年12月簽署了《中華人民共和國和哈薩克斯坦共和國睦鄰友好合作條約》。時任國家主席胡錦濤2006年6月簽署了《中阿睦鄰友好合作條約》，2007年簽署了《中華人民共和國與塔吉克斯坦共和國睦鄰友好合作條約》，同年8月簽署了《上海合作組織成員國長期睦鄰友好合作條約》。因此，在現(xiàn)行《締結(jié)條約程序法》第三條中有必要明確規(guī)定“中華人民共和國主席代表國家同外國締結(jié)重要的條約”。

從多年來的實踐看，國家主席同外國國家元首締結(jié)的條約主要是“睦鄰友好合作條約”。這是一種全面、系統(tǒng)規(guī)范雙邊關(guān)系的最重要的一種政治條約，各國的法律規(guī)定和實踐一般都是由國家元首親自簽署。因此，《締結(jié)條約程序法》應(yīng)明確我國的國家主席享有這種重要條約的簽署權(quán)。當(dāng)然，已有的實踐也表明，中國同有些國家締結(jié)的睦鄰友好合作條約是由國務(wù)院總理簽署的。例如，《中國和巴基斯坦睦鄰友好合作條約》。最近，習(xí)近平主席和李克強總理先后公開表示積極探討中國與東盟成員國整體簽署《睦鄰友好合作條約》，立即獲得東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人的積極響應(yīng)和贊成。⑦記者王建華、秦華江、孔祥鑫：《睦鄰友好合作條約將助力打造中國——東盟關(guān)系升級版》，新華網(wǎng)北京2013年10月14 日電，http://news.xinhuanet.com/world/2013-10/14/c_117714484.htm，2014年2月17 日訪問。

（三）增補關(guān)于香港和澳門締結(jié)條約的權(quán)限和程序規(guī)定

值得注意的是，現(xiàn)行《締結(jié)條約程序法》沒有任何關(guān)于香港和澳門特別行政區(qū)締結(jié)條約權(quán)限和程序的規(guī)定。這是因為該法于1990 制定，當(dāng)時《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》尚未出臺，兩個特別行政區(qū)尚未建立。如今，在“一國兩制”原則下，這兩部法律分別對于香港和澳門的對外締約權(quán)作出了明確的規(guī)定，這兩個特別行政區(qū)也已經(jīng)開展了大量的締約活動。作為國家規(guī)范締結(jié)條約活動的一般性立法，必須作出相應(yīng)的規(guī)定，這是一般法與特殊法相互銜接的需要，更是國家立法體系完善的需要。筆者以為，可以采取兩種方式在新修訂的法律中訂入規(guī)范關(guān)于香港和澳門特別行政區(qū)的締約活動的條款。

第一種是兜底方式。這種方式最為簡單，無需改動現(xiàn)行法的條款結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，只需要在最后增補一條，其表述大致為“中國人民共和國香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)同外國和有關(guān)國際組織締結(jié)條約的權(quán)限、類型、范圍和程序分別依照兩個特別行政區(qū)的基本法，本法不另作規(guī)定”。

第二種是分別增補方式，即在現(xiàn)行《締結(jié)條約程序法》的相關(guān)條款中適當(dāng)增加涉及兩個特別行政區(qū)的內(nèi)容。其內(nèi)容具體建議如下。

其一，在第三條中增補規(guī)定：“中華人民共和國特別行政區(qū)可以‘特別行政區(qū)’的名義在經(jīng)濟、貿(mào)易、金融、航運、通訊、旅游、文化、體育等領(lǐng)域同外國和有關(guān)國際組織締結(jié)專門的條約和協(xié)定?！边@里可以考慮不特指香港和澳門而是籠統(tǒng)規(guī)定“特別行政區(qū)”，這是為了將來實現(xiàn)兩岸統(tǒng)一后，該法自動適用于我國臺灣地區(qū)。

其二，在第四條最后部分規(guī)定：“（三）中華人民共和國特別行政區(qū)?！?/p>

其三，在第五條最后規(guī)定：“以特別行政區(qū)名義談判和簽署的條約和協(xié)定依照有關(guān)特別行政區(qū)的基本法規(guī)定的程序進行?！?/p>

其四，在第六條部分規(guī)定：“（三）以特別行政區(qū)名義締結(jié)條約和協(xié)定依照有關(guān)特別行政區(qū)的基本法，由該特別行政區(qū)首長委派代表并簽署全權(quán)證書?！?/p>

其五，在第十條最后部分規(guī)定：“以特別行政區(qū)名義締結(jié)的條約和協(xié)定依照有關(guān)特別行政區(qū)的基本法的規(guī)定辦理批準、核準、備案和登記手續(xù)”。

其六，在第十一條最后部分規(guī)定：“特別行政區(qū)加入多邊條約，由特別行政區(qū)根據(jù)有關(guān)特別行政區(qū)的基本法和有關(guān)的多邊條約決定”。

其七，在第十三條最后部分規(guī)定：“特別行政區(qū)締結(jié)的雙邊條約和協(xié)定以有關(guān)特別行政區(qū)的基本法規(guī)定的正式文字和締約另一方的官方文字作準，兩種文本或三種文本效力同等?！边@里之所以采用“或三文本文本效力同等”的表述，是因為香港和澳門特別行政區(qū)的基本法分別規(guī)定中文和英文、中文和葡萄牙文為兩個特別行政區(qū)的正式語言。

其八，在第十七條最后部分規(guī)定：“特別行政區(qū)締結(jié)的條約和協(xié)定需要向有關(guān)國際組織登記的，由特別行政區(qū)政府按照有關(guān)國際組織章程或條約或協(xié)定的規(guī)定辦理?！?/p>

其九，在第十八條最后部分規(guī)定：“特別行政區(qū)同國際組織締結(jié)的條約和協(xié)定的程序，依照有關(guān)特別行政區(qū)的基本法和有關(guān)國際組織章程的規(guī)定辦理?！?/p>

其十，在第十九條最后部分規(guī)定：“特別行政區(qū)締結(jié)的條約和協(xié)定的修改、廢除或退出程序，依照有關(guān)特別行政區(qū)的基本法和該條約和協(xié)定規(guī)定的程序辦理”。

（四）其他有關(guān)條款措辭的修改

建議在第三條“國務(wù)院……同外國締結(jié)條約和協(xié)定”后面增加規(guī)定“國務(wù)院組成部門在各自相應(yīng)的領(lǐng)域同外國締結(jié)專門的協(xié)定”。這樣，就可以與其后的第四條第三款和第五條第三款的規(guī)定上下無縫銜接和呼應(yīng)。

建議將第七條第一款的“友好合作條約、和平條約等政治性條約”改為“睦鄰友好條約、和平條約等政治性條約”，從而與我國同有關(guān)國家簽署的這類條約所采用的名稱完全一致。

建議在第十七條最后部分單列一個條款，規(guī)定“外交部負責(zé)在其政府部門網(wǎng)站上及時公布中華人民共和國締結(jié)和加入的各種雙邊條約、多邊條約、協(xié)定和其他具有條約、協(xié)定性質(zhì)的文件”，從而增強我國對外交往與合作的透明度。其實，現(xiàn)在的外交部網(wǎng)站已經(jīng)開辟了“外交部政府信息公開”欄目，其中公布了我國新近簽署和加入的條約，并且近10年來每年發(fā)布一次《中國締結(jié)雙邊條約一覽表》和《中國締結(jié)多邊條約一覽表》，如果將條約信息公開的做法在法律上予以明文規(guī)定，就能使這種透明度具有了法律基礎(chǔ)，從而彰顯中國外交的法治水平。

三、關(guān)于是否規(guī)定條約保留的問題

條約保留是條約法律和實踐的一個十分復(fù)雜的問題，《維也納條約法公約》在國際習(xí)慣的基礎(chǔ)上對條約保留作出了較為系統(tǒng)的規(guī)定。聯(lián)合國國際法委員會2011年還專門通過了關(guān)于條約保留的《實踐指南》。⑧參見王勇：《條約保留〈實踐指南〉述論——兼論中國的對策》，《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2012年第2 期。新中國成立以來，中國在締結(jié)和加入多邊條約時，在很多情況下提出了保留，其中有的保留隨著改革開放的擴大和深化以及情勢的變化已經(jīng)不再適合或沒有必要，但一直以來對這些保留沒有進行清理，以決定是繼續(xù)保留還是撤銷。在締約實踐中，是否應(yīng)該提出保留，由誰提出保留，提出保留的程序是什么，這些都是我國現(xiàn)行法中的空白。因此，已有專家建議，《締結(jié)條約程序法》的修訂應(yīng)適當(dāng)增補關(guān)于條約保留的規(guī)定。

筆者認為，雖然條約保留與條約締結(jié)程序有著密切的關(guān)系，但它本質(zhì)上或主要是條約實體法問題。填補上述空白的最佳方案是在《締結(jié)條約法》中進行系統(tǒng)的規(guī)定，明確提出保留應(yīng)遵行的原則、作出保留或撤銷保留的機關(guān)、提出保留的程序、保留的效力，等等。如果在現(xiàn)行《締結(jié)條約程序法》中，增補條約保留條款，則只就保留的程序事項作出規(guī)定比較合適。保留條款的措辭如下：“中華人民共和國同外國締結(jié)多邊條約時，在不違反條約宗旨的情況下可以就特定的條款作出保留。保留的決定由條約談判和簽署機關(guān)作出，并與條約文本一起由全國人民代表大會常務(wù)委員會決定條約保留。中華人民共和國主席根據(jù)人民代表大會常務(wù)委員會的決定，批準條約的保留。全國人民代表大會常務(wù)委員會可以根據(jù)實際情況決定撤銷條約保留。中華人民共和國主席根據(jù)人民代表大會常務(wù)委員會的決定撤銷條約與保留?！?/p>

四、關(guān)于全國人大條約批準權(quán)的問題

最近，有國際法學(xué)者撰文，認為現(xiàn)行我國《憲法》和《締結(jié)條約程序法》將條約和重要協(xié)定的批準權(quán)賦予全國人大常委會，其他協(xié)定由國務(wù)院核準即可，而不是由全國人大來行使這項重要的權(quán)力，這是一種條約批準權(quán)的“錯位”，“可能會在立法層級上產(chǎn)生嚴重的矛盾，其主要原因在于全國人大是全國人大常委會的權(quán)力來源。全國人大的立法權(quán)高于全國人大常委會，全國人大較全國人大常委會具有更高的立法地位”。因此，該學(xué)者認為，全國人大缺乏條約批準權(quán)與其享有立法權(quán)限不匹配，因此建議修改憲法和《締結(jié)條約程序法》，糾正這種“錯位”，將條約批準權(quán)賦予給全國人大而不是全國人大常委會。⑨同上注，王勇文。對此，筆者持有不同意見，理由如下。

首先，全國人大和全國人大常委會不是上下級關(guān)系，二者的立法地位不應(yīng)有高低之分?，F(xiàn)行我國《憲法》第五十七條明確規(guī)定“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)。它的常設(shè)機關(guān)是全國人民代表大會常務(wù)委員會”，第五十八條接著規(guī)定“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)”?？梢?，全國人大是國家最高權(quán)力機關(guān)，人大常委會是這一最高權(quán)力機關(guān)的常設(shè)機構(gòu)，是最高權(quán)力機關(guān)組成部分，后者在全國人大閉會期間行使最高國家權(quán)力，其中包括立法權(quán)和條約批準權(quán)。

其次，全國人大常委會的立法權(quán)并不是來源于全國人大，而是國家憲法的賦予。我國《憲法》第六十二條列舉了全國人大修改憲法、制定和修改修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律權(quán)力?！稇椃ā返诹咭?guī)定全國人大常委會“制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”?？梢?，無論是全國人大的立法權(quán)還是全國人大常委會的立法權(quán)均直接來源于憲法的規(guī)定，全國人大常委會立法權(quán)并非來自全國人大的授予。

最后，中國的人大體制不同于其他國家的國會或議會體制，在條約批準方面，不宜照搬外國的做法。我國實行的是人民代表大會制度，而非國會制或議會制。外國的議會或國會是常設(shè)機關(guān)，每年定期、多次舉行會議制定或修改法律、批準條約和履行國家憲法賦予的其他權(quán)力。我國的全國人大不是常設(shè)機關(guān)，每年僅舉行一次全體會議，會期只有兩周左右的時間，而且議題眾多，如果將所有的國家立法權(quán)和條約的批準權(quán)都由全國人大來行使，顯然其不堪重負，難以保證立法質(zhì)量和滿足對外關(guān)系發(fā)展的需要。全國人大常委會作為常設(shè)機關(guān)，每年定期、多次舉行會議，而且其下設(shè)若干專門委員會，經(jīng)常性地負責(zé)法律和條約批準的具體工作。這樣，可以保證立法的質(zhì)量和持續(xù)性并及時批準條約。如果將條約批準權(quán)改由全國人大來行使，有可能延誤條約的生效，影響我國對外交往與合作的效率。

從實踐來看，在中國締結(jié)數(shù)以千計的條約中，只有1985年的《中英聯(lián)合聲明》是由全國人大批準的。1990年《締結(jié)條約程序法》生效后，所有的重要條約和協(xié)定都是由國家主席根據(jù)全國人大常委會的決定予以批準的。可見，現(xiàn)行我國《憲法》將大部分立法權(quán)和條約批準權(quán)賦予全國人大常委會并由它和國家主席共同履行重要條約的批準程序是合適的，無需對我國《憲法》和《締結(jié)條約程序法》有關(guān)條約批準的權(quán)力和程序作出變更或修改。

五、結(jié) 語

《締結(jié)條約程序法》實施20 多年來，為我國締結(jié)條約的實踐發(fā)揮了重要的規(guī)范作用，是中國法治進步的重要組成部分，促進了我國對外交流與合作的健康發(fā)展。但是，近十多年來，隨著我國對外開放的不斷擴大和“一國兩制”的實施，該法已經(jīng)明顯地滯后于我國的締約實踐。因此，修訂《締結(jié)條約程序法》已成為全國人大、政府主管部門和國際法學(xué)界普遍的共識。但是，到底應(yīng)如何修訂該法，目前存在不同的主張和建議。最近，外交部傾向于通過制定實施細則的方式來完善現(xiàn)行《締結(jié)條約程序法》，并已委托有關(guān)專家進行研究和提供報告。筆者認為，在修訂的指導(dǎo)原則上，除了法律修訂普遍遵行的憲法原則、法治原則、民主原則、科學(xué)原則之外，《締結(jié)條約程序法》的修訂尤其要遵循“一國兩制”原則和以《維也納條約法公約》為依據(jù)的原則。在具體修訂方面，建議完善締約機關(guān)的權(quán)限，尤其是明確規(guī)定國家主席簽署條約的權(quán)力和締結(jié)條約的類型，增加涉及香港和澳門特別行政區(qū)的締約權(quán)限和程序的條款和關(guān)于條約保留的內(nèi)容。對于是否應(yīng)變更決定批準條約的機關(guān)，筆者持否定觀點，認為關(guān)于由全國人大常委會和國家主席分別履行批準程序的現(xiàn)行法規(guī)定和相應(yīng)做法符合中國的國情，無需修改。如果能夠借這次修訂的機會，將《締結(jié)條約程序法》變成一部全面、系統(tǒng)的《中華人民共和國締結(jié)條約法》，則更為理想，而且這樣做的時機也已經(jīng)成熟。