談志林

關于社會治理創(chuàng)新的思考

談志林

當前，社會治理已成為學術界和實務界的研討熱點，但兩者對社會治理的認識還有所不同。結合學習貫徹十八屆三中全會精神，在此就社會治理的內(nèi)涵、路徑等談點個人體會。

一、社會治理創(chuàng)新的內(nèi)涵

社會治理中的社會是一個多義詞。在古漢語里，“社”指祭神的地方，“會”表示聚集。兩字連用，表示人們?yōu)榧郎穸显谝黄稹Ｔ诂F(xiàn)代語境中，社會主要有大、中、小三種概念。大概念的社會是指以物質(zhì)生產(chǎn)為基礎的人類生活共同體，是經(jīng)濟、政治、文化諸多方面的統(tǒng)一體。中概念的社會一般用于國家與社會二分法，是指與國家相對應的個人生活領域。小概念的社會是指經(jīng)濟、政治、文化以外有關公民公共生活的部分。社會治理中的社會就是小概念的社會。

在傳統(tǒng)中文語境中，“治理”原指統(tǒng)治、管理、整修，隱含有用強力恢復良性狀態(tài)的含義?，F(xiàn)代英文語境中的“治理”（governance）含義不同于“管理”（government），是1989年以來治理理論在政治與社會領域的應用與發(fā)展。聯(lián)合國全球治理委員會在研究報告《我們的全球之家》中認為，治理是各種公共、私人機構與公民個人管理共同事務的多種方式的總和，是協(xié)調(diào)各種利益并共同行動的持續(xù)過程。治理以參與性、公開性、透明性、回應性、法治性和責任性等為基本特征，其目的是最大限度地增進公共利益。

十八屆三中全會賦予“治理”全新的內(nèi)涵，是指在黨的領導和政府的主導下，政府、社會和市場等多元主體共同協(xié)商協(xié)作，不斷增進公共福祉的動態(tài)過程。這一新內(nèi)涵是對治理理論的揚棄，既汲取了治理理論的合理內(nèi)核，又尊重中國傳統(tǒng)、富有時代特色，體現(xiàn)了我們黨和政府融會中西、貫通古今、與時俱進的理論自覺和理論自信。社會治理則是指在黨的領導和政府的主導下，政府與社會、市場等多元主體協(xié)商協(xié)作，共同凝聚社會共識、解決社會問題，促進社會和諧發(fā)展的動態(tài)過程。社會治理的主要內(nèi)容包括社會體制機制治理、社會組織治理、基層治理、社會問題治理和公共安全治理、虛擬社會治理等方面。社會治理的基本任務是協(xié)調(diào)社會利益、凝聚社會共識，解決社會問題、化解社會矛盾，應對社會風險、保持社會穩(wěn)定，激發(fā)社會活力、推動社會發(fā)展，促進社會公正、實現(xiàn)社會和諧。

社會治理與社會管理一字之差，既有內(nèi)在聯(lián)系，又有本質(zhì)區(qū)別。一是主體不同。社會管理的主體比較單一，主要是指政府及其職能部門；而社會治理的主體多元，既包括政府，也包括社會、市場和公民個人等。二是內(nèi)容不同。就政府而言，在單一主體下，無限政府對社會管理的內(nèi)容也就無所不包；而多元主體框架中的社會治理，是以社會自治為基礎的，其內(nèi)容涵蓋社會自治范圍之外的部分，比社會管理的內(nèi)容要少得多。三是方式不同。傳統(tǒng)社會管理方式具有剛性，主要是依托公共權力，對社會實行自上而下的管控；社會治理的方式則是剛柔相濟，由政府與社會以法治為原則，以相互信任為基礎，共同推進上下互動、平等協(xié)商的協(xié)作治理。四是目的不同。社會管理的目的在于解決社會問題、規(guī)范社會秩序、維護社會穩(wěn)定，其終極目的是“穩(wěn)”；社會治理的目的則在于凝聚社會共識、優(yōu)化社會秩序、推動社會發(fā)展、促進社會和諧，最終實現(xiàn)全社會共治共享，其終極目的是“和”。

社會治理創(chuàng)新主要指順應經(jīng)濟社會發(fā)展要求，尊重社會運行規(guī)律，融合新理論、新經(jīng)驗、新技術，推進社會治理的理念、范式、體制機制、方式方法和路徑變革，實現(xiàn)由傳統(tǒng)社會管理向社會治理的范式轉換，以激發(fā)社會活力、提升治理效能、促進社會良性發(fā)展的過程。

二、推進社會治理創(chuàng)新的重要性和緊迫性

新形勢下，推進社會治理創(chuàng)新具有極端重要性和緊迫性。

（一）推進社會治理創(chuàng)新是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在要求。近年來，全球化、市場化、城鎮(zhèn)化、信息化浪潮疊加涌進，世情、國情、社情變化萬千，社會結構加速變動、利益高度分化、活力顯著增強，社會環(huán)境發(fā)生了深刻變化。一是隨著改革的深入，市場要素的流動性、市場個體的動態(tài)多變性和泛物質(zhì)化必然會波及社會領域，挑戰(zhàn)傳統(tǒng)社會觀念、社會秩序和生活方式，對社會管理提出新要求。二是隨著城鎮(zhèn)化的推進，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟形態(tài)加速整合，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會連結度日漸緊密，既帶來了城市社會管理的復雜性，也導致了農(nóng)村社會資源的流失，必然帶來城鄉(xiāng)社會管理格局的變化。三是隨著對外開放不斷擴大，在經(jīng)濟、文化、教育、旅游等多重推動下，國民的全球視野日趨擴大，參與廣度和深度不斷擴展，對國外社會形態(tài)和社會管理體制的認識更加深刻，對我們黨和政府的治理理念和水平提出了更高的要求。同時，涌入國門的外國人越來越多，內(nèi)外思想與文化的碰撞也對社會管理提出了嚴峻挑戰(zhàn)。四是信息化浪潮催生了大數(shù)據(jù)時代，也催生了虛擬社會?！叭巳硕际峭ㄓ嵣?，個個都有麥克風?！本W(wǎng)絡社會的信息流、思想流、數(shù)據(jù)流無處不在，虛擬社會的松散性、個體性、隱匿性、多變性特征明顯，網(wǎng)絡輿論的影響力、沖擊力、破壞力不可限量，傳統(tǒng)社會管理對此無從招架。

（二）推進社會治理創(chuàng)新是解決社會矛盾和問題的迫切需要。當前改革進入攻堅階段，社會矛盾易發(fā)多發(fā)，一些矛盾關聯(lián)性、易變性、敏感性、對抗性強，涉及人民群眾切身利益的問題比較突出。一是社會發(fā)展不足。社會發(fā)展總體滯后于經(jīng)濟發(fā)展，社會利益分化沖突加劇，社會結構失衡，社會道德失范，社會政策不足，社會活力不強。二是人民內(nèi)部矛盾紛繁復雜。在變革進程中，土地征用征收、房屋拆遷、城市管理和個體社會生活等容易產(chǎn)生大量矛盾，群體性事件明顯增多，沖擊道德底線的個人極端案例時有發(fā)生。三是社會自治功能不足。基層自治體制機制比較滯后，自治功能較弱；社會組織數(shù)量增長較快，但發(fā)展環(huán)境有待優(yōu)化，作用發(fā)揮不夠；被稱為“社會醫(yī)生”的社會工作還處于起步階段，專業(yè)社工少，社會認可度不高。四是公共安全形勢嚴峻。自然災害頻發(fā)多發(fā)，對社會生活影響明顯。安全生產(chǎn)事故時有發(fā)生，食品藥品安全問題頻頻出現(xiàn)，以報復社會為目的的惡性案件有所增多，國家安全和社會安全面臨挑戰(zhàn)。解決紛繁復雜的社會矛盾和問題迫切需要社會治理創(chuàng)新。

（三）推進社會治理創(chuàng)新是人民群眾的強烈愿望。一方面，人民群眾對社會管理的反映不佳，對社會誠信評價不高，對社會安全觀感不強，對社會環(huán)境的不滿情緒時有所聞，對創(chuàng)新社會治理、優(yōu)化社會環(huán)境、實現(xiàn)安居樂業(yè)的愿望越來越強烈。另一方面，隨著我國民主建設的進步，人民群眾的民主意識、權利意識不斷增強，自我組織、自我管理、自我服務要求進一步提高，對社會事務的關注度不斷增強，對參與社會治理的自覺性、主動性和積極性不斷提升。依靠群眾力量，開放社會參與，共同推進社會治理創(chuàng)新是民心所向。

（四）推進社會治理創(chuàng)新是我們黨發(fā)展社會建設理論和實踐的必然選擇。

黨始終把理論和實踐創(chuàng)新作為推動中國特色社會主義不斷發(fā)展的力量之源。十六屆四中全會以來，我們黨多次創(chuàng)新社會管理有關論述。十八屆三中全會明確提出了創(chuàng)新社會治理體制、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求，標志著“治理”取代“管理”成為我們黨的新執(zhí)政方略。推進社會治理創(chuàng)新，是我們黨對社會建設實踐不懈探索總結的結晶，是對馬克思主義社會理論的新貢獻。

三、社會治理創(chuàng)新的基本路徑

第一，推進治理理念創(chuàng)新。樹立以人為本、尊重個體的理念。尊重社會個體的基本權利和創(chuàng)造力、差異性，因人施策、為人服務。樹立民主參與、平等治理的觀念。社會治理沒有高下貴賤之分，政府在社會治理中要放下身段，充分發(fā)揚民主，順乎民心，平等參與。樹立主體多元、協(xié)作治理的觀念。社會治理不能靠政府單打獨斗，要凝聚合力，發(fā)揮政府、社會和市場各自的優(yōu)勢，共同協(xié)作。樹立擔當責任、誠信治理的觀念。明確治理各方主體的責任，建立信任機制，累積以信任為基礎的社會資本。樹立制度為本、依法治理的理念。把法治精神貫穿社會治理全過程，形成辦事依法、遇事找法的社會共識，達到“依規(guī)定事、以法止爭”的治理效果。

第二，推進治理方式方法創(chuàng)新。要處理好活力和秩序的關系，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，做到剛柔相濟、寬嚴有度、綜合施策，實現(xiàn)從單一治理向共同治理轉變，從事后處置向事前預防、事中介入轉變，從管控規(guī)制向道德引導、心理疏導、矛盾化解、法治保障等多種方法綜合運用轉變。

第三，整合多元治理主體，實現(xiàn)復合治理。根據(jù)政府、市場和社會各自特點，將社會治理的多元主體整合為治理復合主體，并充分發(fā)揮各方主體各自優(yōu)勢，形成治理合力，保障社會治理多元主體各得其所、各盡其用、相得益彰。

第四，健全治理制度，創(chuàng)新體制機制。創(chuàng)新社會治理體制，健全黨領導下的社會治理格局，界定政府的治理職權邊界，強化市場主體和事業(yè)單位的治理職責，暢通社會參與渠道，優(yōu)化社會組織發(fā)展環(huán)境，逐步提升社會自我治理能力。完善維護群眾權益機制，形成科學有效的利益協(xié)調(diào)、訴求表達、矛盾調(diào)處和權益保障機制，促進社會治理良性運行。

四、推進社會治理創(chuàng)新的主要舉措

第一，創(chuàng)新社區(qū)治理。一方面，要創(chuàng)新社區(qū)治理政策，健全社區(qū)治理結構，完善體制機制，厘清基層政府與社區(qū)自治組織的職責權限，理順社區(qū)自治組織與其他組織的關系，增強社區(qū)的自治屬性。結合地方政府機構改革，開展社區(qū)負擔專項清理行動，建立社區(qū)工作標準體系和評估制度，社區(qū)自治組織協(xié)助政府辦理的服務事項實行政府購買。建立人大代表等聯(lián)系社區(qū)制度，推進駐社區(qū)單位參與社區(qū)治理。實施社區(qū)服務體系建設“十二五”規(guī)劃，建立社區(qū)公共服務準入制度，建設全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新試驗區(qū)，發(fā)展智慧社區(qū)。另一方面，完善基層群眾自治機制，發(fā)揮好居民在基層社會治理中的主體作用，努力實現(xiàn)民事民議、民事民辦、民事民管。提升民主選舉質(zhì)量，提高城市社區(qū)居委會直選率，健全村（居）民會議等項制度和村規(guī)民約等基層社會規(guī)范，建立民情懇談、村（居）民論壇等協(xié)商機制，暢通民主表達渠道，推進共建共享。強化村（居）務監(jiān)督委員會建設，開展社區(qū)民主監(jiān)督實踐，推行村（居）委成員任期和離任經(jīng)濟責任審計。

第二，創(chuàng)新社會組織治理。一是修訂完善三大條例等社會組織管理制度，制定社會組織分類標準和直接登記具體辦法，實施四類社會組織直接登記。二是推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤。出臺總體方案，啟動脫鉤試點，推進行業(yè)協(xié)會商會在職能、資產(chǎn)、人員等方面與行政機關脫鉤，促使行業(yè)協(xié)會商會去行政化，真正回歸民間屬性。三是改革行政審批，下放職權。取消對社團籌備成立和社團分支機構設立、變更、注銷登記的審批，下放基金會和異地商會登記審批權限。四是完善社會組織監(jiān)管。改革社會組織年檢工作，推行基金會抽查審計，完善第三方評估機制。建立多部門聯(lián)合執(zhí)法機制，依法查處社會組織違法行為，堅決取締非法社會組織。五是健全政府購買社會組織公共服務機制。制定政府購買服務的指導目錄，明確購買服務的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，加強對政府購買服務的考核監(jiān)管。

第三，創(chuàng)新應急治理。一方面，要健全應急治理體制。堅持分級負責、相互協(xié)同，整合民政、衛(wèi)生等部門力量，健全自然災害、公共衛(wèi)生事件等應急管理體制，完善災難預警、應急響應和損害評估等機制，做好受災群眾應急救助等工作。堅持預防為主，推進應急避難場所、救災物資儲備網(wǎng)絡和綜合減災示范社區(qū)建設。發(fā)揮聯(lián)防聯(lián)控機制作用，做好人感染H7N9禽流感疫情防控工作，加強疫情監(jiān)測，抓好源頭控制，強化病例救治。另一方面，要健全社會風險預防化解機制。建立社會輿情收集研判和重大輿情應急處理機制，及時回應群眾關切，加強對突發(fā)事件的輿論引導。落實重大決策社會風險評估機制，加強對社會問題的先期預測、風險評估，努力從源頭上預防和減少社會風險。

第四，創(chuàng)新綜合治理。一是創(chuàng)新解決社會矛盾和問題的方式方法。依托基層服務管理平臺，建立多方參與的社會矛盾治理機制，及時有效解決城市建設管理等方面社會反映強烈的問題。健全調(diào)解網(wǎng)絡，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解聯(lián)動體系，加強專業(yè)性和行業(yè)性調(diào)解組織建設，提升社會矛盾的調(diào)處化解能力。二是培植積極向上的社會心態(tài)。普及心理健康知識，建立心理危機預警機制，舒緩社會緊張關系。建立社會心理醫(yī)療服務體系，發(fā)展心理服務機構，開展好心理咨詢、疏導、治療等服務。加強專業(yè)社工和志愿者隊伍建設，開展專項社會關愛行動，對特殊人群進行專業(yè)心理疏導和矯治，幫助他們修復社會功能。建立失信者黑名單制度，建設誠信社會。三是發(fā)揮法治對穩(wěn)定社會秩序的保障作用。完善法律援助服務網(wǎng)絡，推進司法服務向城鄉(xiāng)社區(qū)延伸。改革行政復議體制和信訪工作制度，建立網(wǎng)上信訪平臺，及時就地解決公民合理訴求。

第五，創(chuàng)新公共安全治理。堅持專項整治與長效治理相結合，健全立體化社會治安防控體系，提高社會治安保障水平。創(chuàng)新執(zhí)法方式，強化重點地區(qū)、重點場所的社會治安，嚴密防控和懲治違法犯罪行為，堅決打擊恐怖活動，維護公民生命財產(chǎn)安全。開展群防群治，建設平安社區(qū)。堅持寬嚴相濟，完善社區(qū)矯正制度，減少社會對抗，促進社會再融合。加強對實有人口特別是流動人口的動態(tài)管理和服務，引導外來人口融入城市、安居樂業(yè)。健全信息網(wǎng)絡管理體系，引導網(wǎng)站、網(wǎng)民強化社會責任意識，發(fā)揮好網(wǎng)絡意見領袖的建設性作用，推動網(wǎng)絡積聚社會正能量。完善信息安全保障體系，加強互聯(lián)網(wǎng)競爭監(jiān)管，維護虛擬社會秩序。強化信息應用，建設智慧城市，提升社會治理智能水平。

（作者系民政部政策研究中心研究員）