趙春光（公安部監(jiān)所管理局局長）

看守所法治建設與人權司法保障

在我國，看守所是國家的刑事羈押機關，由縣以上人民政府設置、同級公安機關管理，擔負著依法羈押被刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，以及對被判處有期徒刑，在交付執(zhí)行前剩余刑期在三個月以下的罪犯、被判處拘役的罪犯在看守所內(nèi)執(zhí)行刑罰的法定職責?？词厮鶊?zhí)法管理，依法保障偵查機關、檢察機關、審判機關和犯罪嫌疑人、被告人及其辯護人進行刑事訴訟活動，保障在押人員的合法權益，代表著國家尊重和保障人權以及法治文明的能力水平，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面，是人民群眾矚目、國際社會關注的代表國家執(zhí)法形象的窗口。在完善我國人權司法保障制度中，看守所承擔著其他執(zhí)法機關不可替代的特殊的作用。

一、伴隨我國法治文明的快速進步全國看守所執(zhí)法管理發(fā)生了歷史性顯著變化

改革開放三十多年來，我國《刑事訴訟法》從1979年首次制定，已歷經(jīng)1996年、2012年兩次修訂。被羈押在看守所里的被逮捕、拘留人員也由最初被稱為“人犯”，轉(zhuǎn)變到 “犯罪嫌疑人、被告人”，隨著“尊重和保障人權”成為總則內(nèi)容，刑事訴訟法律制度發(fā)生了若干重大變化，中國特色社會主義法律體系已成為一個充分尊重和保障人權的法律體系。這既為公民充分享有人權提供了堅實的法律依據(jù)，也對看守所執(zhí)法管理的理念、制度、措施、機制不斷提出新的要求。對此，公安部高度重視，找準多年來看守所在執(zhí)法理念、管理制度、基礎保障、隊伍建設等多方面累積存在的突出問題，研究部署強有力治本工作措施。2009 年4月，公安部召開全國公安監(jiān)管工作會議，并出臺了《公安部關于進一步加強和改進公安監(jiān)管工作的意見》。經(jīng)過五年來不斷銳意改革創(chuàng)新，已經(jīng)基本解決了多年來遺留下來的制約我國看守所科學發(fā)展的基礎性、瓶頸性、機制性的突出問題，堅定地走出了一條立足解決看守所實際問題的適應中國具體國情的中國特色社會主義看守所管理創(chuàng)新發(fā)展之路?？词厮鶊?zhí)法理念由以往服務刑事辦案，轉(zhuǎn)變?yōu)榉招淌略V訟；看守所工作模式由以往“一看二守三送走”，轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ūＵ闲淌略V訟活動順利進行，保障在押人員合法權益，教育感化挽救在押人員，實行人性化管理；看守所管理體制由以往公安機關單一管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭€綜治成員單位綜合治理；看守所管理方式由以往封閉式走向警務公開透明；看守所工作目標由以往單純確保安全轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩拿鞑⒅亍＿@些都彰顯了我國法治文明和人權保障在看守所管理領域的發(fā)展進步。

近年來，中央政法委、全國人大法工委、最高人民法院、最高人民檢察院等部門領導以及刑事訴訟法學研究領域?qū)＜覍W者，都非常關注看守所執(zhí)法管理及其不斷創(chuàng)新發(fā)展的情況。公安部監(jiān)管局主動加強同有關部門和專家學者聯(lián)系溝通協(xié)調(diào)，通過共同召開研討會、法學家走進看守所、巡查監(jiān)督看守所執(zhí)法管理等方式，虛心聽取他們的意見建議，不斷改進執(zhí)法管理，有力推動了看守所執(zhí)法管理能力的進步和提升。去年以來，中央政法委、全國人大法工委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、中國法學會等部門領導以及國內(nèi)知名刑事訴訟法學專家學者、實務界代表在多次研討會、專題會、年會上發(fā)表對看守所執(zhí)法管理工作的評價，他們對多年來看守所執(zhí)法管理方面存在的問題已經(jīng)得到有效解決以及全面貫徹執(zhí)行修改后刑事訴訟法取得的顯著進步給予了客觀公正的肯定和高度贊揚。認為，近年來看守所不斷創(chuàng)新執(zhí)法管理理念，切實改進執(zhí)法管理，逐漸走出了一條規(guī)范化、制度化的道路，已經(jīng)建立起嶄新的中國特色社會主義看守所管理體制機制。中國看守所安全文明管理工作在推動國家法治建設和執(zhí)法文明方面具有重要的典范意義。中國刑事訴訟法學研究會和公安部監(jiān)管局在理論聯(lián)系實際的互動中，還就堅定地走中國特色社會主義看守所執(zhí)法管理創(chuàng)新發(fā)展之路形成了共識，堅定了信心，成為法學理論界和執(zhí)法實務部門緊密結(jié)合、相互促進，推進我國法治文明和人權保障不斷進步的范例。人大代表、政協(xié)委員、法學法律工作者、社會各界代表、人民群眾和在押人員親屬，以及外國駐華使領館警務聯(lián)絡官、紅十字國際委員會東亞代表處組織有關專家和代表、國外媒體等走進看守所，實地了解執(zhí)法管理情況，普遍對看守所依法、文明管理，保障在押人員合法權益的做法給予好評。他們對看守所執(zhí)法管理能達到如此程度和水平表示驚訝和贊賞。2011年7月和2012年10月，國務院新聞辦公室先后發(fā)布的 《〈國家人權行動計劃（2009—2010年）〉評估報告》和《中國的司法改革》白皮書，也都對中國看守所改進執(zhí)法管理、保障被監(jiān)管人員人權工作予以詳實的表述和充分肯定。刑事訴訟法體現(xiàn)了看守所與偵查機關、檢察機關和審判機關具有平等法律地位的制度設置。

二、看守所管理已經(jīng)建立起比較完備的人權司法保障制度

2009年以來，公安部監(jiān)管局一方面在公安部和國務院法制辦領導組織下，積極參與做好看守所條例的修訂工作，一方面依據(jù)憲法法律政策，對看守所執(zhí)法管理制度以及體制機制問題進行調(diào)查研究，并不斷使之規(guī)范化、制度化、法制化，已經(jīng)形成比較完備的制度體系，一些重要的被實踐證明行之有效的制度已被修改的《刑事訴訟法》所吸收，上升為法律規(guī)范固化下來。

（一）看守所建立有關在押人員人身權利保障制度情況

1、權利義務告知制度?？词厮谑昭涸谘喝藛T時告知其依法享有的權利、必須履行的義務以及權利受到侵害時的救濟途徑。書面告知（系外國人的給予英文文本）交在押人員收存，有關內(nèi)容在監(jiān)室墻上張貼并運用監(jiān)所視頻播放。

2、財物管理制度?？词厮鶎Υ鸀樵谘喝藛T保管的財物清點、登記經(jīng)在押人員簽名捺印后，專門管理，貴重物品封袋保存，在押人員出所時如數(shù)發(fā)還。

3、主、協(xié)管民警包監(jiān)室直接管理制度?？词厮芙堂窬苯庸芾肀O(jiān)室事務，主管民警不在崗時，協(xié)管民警處理監(jiān)室日常事務，嚴禁在押人員管理在押人員。

4、過渡管理制度?？词厮鶎π率昭喝藛T每日進行體表檢查并經(jīng)常談話，了解其思想情況和行為表現(xiàn)，使之清楚主管、協(xié)管民警和駐所檢察官姓名職責，明確羈押期間權利義務和救濟途徑，熟悉看守所管理要求，遵守一日生活制度。

5、分押分管制度?？词厮鶎Ψ缸锵右扇恕⒈桓嫒伺c罪犯，男性與女性在押人員，成年與未成年在押人員，共同犯罪在押人員，實行分別關押和管理。對女性和未成年在押人員的管理應當適合其心理、生理特點。

6、安全風險評估分級管理制度?？词厮鶕?jù)在押人員的現(xiàn)實表現(xiàn)、案件性質(zhì)、身體健康狀況以及心理和精神狀況等情況，進行安全風險評估，并根據(jù)評估結(jié)果，實行分級動態(tài)管理。

7、心理干預制度?？词厮⒃谘喝藛T心理評估標準體系和心理干預工作機制，鼓勵管教民警培訓取得心理咨詢師資格，做好對在押人員心理干預和心理健康教育工作。

8、一日生活安排管理制度?？词厮茖W合理安排在押人員一日生活，豐富在押人員生活內(nèi)容和學習、教育形式，保證其有一定自由活動的時間。安排女性、未成年、年老、體弱、生病、殘疾在押人員一日生活，注意適合其心理、生理特點和健康狀況。

9、生活健康權利保障制度。財政部、公安部制定了看守所經(jīng)費保障政策規(guī)定?？词厮鶊?zhí)行所在地區(qū)財政部門和公安機關共同核定的在押人員伙食標準，合理調(diào)劑伙食，保證在押人員吃足定量、吃熟、吃熱、吃的衛(wèi)生，對年老、體弱、生病、殘疾、外國籍、少數(shù)民族等在押人員飲食給予適當照顧。在押人員醫(yī)療費、衣被費、公雜費以及看守所公用經(jīng)費列入同級政府財政預算。國家將看守所新建和改、擴建列入十二五規(guī)劃，并出臺新的看守所建設標準。新建看守所建有包括供在押人員起居、活動、教育、家屬會見及其他功能的用房，監(jiān)室實行床位制，使在押人員享有良好的生活衛(wèi)生條件，已建看守所基礎設施條件逐步改善。

10、醫(yī)療衛(wèi)生權利保障制度。公安部、衛(wèi)計委出臺了有關政策標準規(guī)定。看守所根據(jù)押量規(guī)模按要求設衛(wèi)生所、門診部或醫(yī)院，依法申領《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，建立健全醫(yī)療衛(wèi)生制度，按照標準配備醫(yī)務人員和醫(yī)療器材設備，并積極推行由地方醫(yī)院在看守所設立門診或醫(yī)院的醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)化?？词厮t(yī)生每日上、下午到監(jiān)室巡診，對患病在押人員及時醫(yī)治，病情嚴重的及時送醫(yī)院治療。

11、學習教育權利保障制度?？词厮曨l廣播進監(jiān)室，設立閱覽室、學習園地，聘請有關部門或社會志愿人員和民警共同組織在押人員開展學習、教育和文化活動?？词厮贫ń逃ぷ饔媱潱ㄟ^集體教育、個別談話等方式教育感化挽救在押人員。安排未成年在押人員每日學習文化知識。努力使在押人員學法懂法，回歸社會后做守法公民。

12、勞動權利保障制度?？词厮Ｕ显谘喝藛T在自愿基礎上勞動的權利，不損害其身心健康，不影響刑事訴訟活動。不強迫在押人員勞動，未成年和過渡管理期間的在押人員不得勞動，患病、年老體弱、身體殘疾的在押人員不宜勞動。看守所安排勞動項目應當保障安全，每天勞動不得超過3小時，每周不得超過15小時。勞動收入和支出遵守財務制度?？顚Ｓ谩?/p>

13、視頻會見制度?？词厮匆?guī)定安排近親屬當面會見或因不便來所當面會見經(jīng)申請批準安排雙向視頻會見的以外，對患有較嚴重疾病、羈押時間較長或未成年犯罪嫌疑人、被告人近親屬提出申請的，經(jīng)看守所批準可安排近親屬到看守所單向視頻會見。

14、防范和打擊“牢頭獄霸”制度?？词厮⒂行У念A防懲治“牢頭獄霸”制度措施。對發(fā)現(xiàn)有“牢頭獄霸”行為的在押人員實行嚴管，對經(jīng)教育仍不改正的實施單獨關押嚴管，對造成嚴重后果構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責任。嚴格監(jiān)管責任追究，對看守所發(fā)生“牢頭獄霸”打死或者重傷其他被監(jiān)管人員的，嚴格依照有關規(guī)定，追究責任民警、看守所領導和公安機關領導的責任。

15、規(guī)范在押人員死亡處理制度?？词厮l(fā)生在押人員死亡的，堅持依法、公正、及時、人道的原則，實行公安機關、人民檢察院、民政部門分工負責，依法全面調(diào)查情況，查明死因，依法依政策妥善處置。對在押人員死亡看守所負有責任的，予以國家賠償，并依法依紀追究有關人員和領導的責任。對不屬于國家賠償范圍但死亡在押人員家庭確有困難的，告知其近親屬可按規(guī)定向民政部門申請救助。

(二)看守所建立在押人員訴訟權利保障制度情況

1、依法收押制度?？词厮昭悍缸锵右扇恕⒈桓嫒?、罪犯時，依法查驗收押憑證，對憑證與實際情況不符的以及不屬于看守所收押范圍的，不予收押。

2、防止刑訊逼供制度?？词厮皇莻刹闄C關，不查辦案件，因此不存在看守所人員刑訊逼供問題，但看守所應對在押人員在羈押期間受到刑訊逼供采取嚴格防范措施。辦案機關訊問在押人員應當在看守所訊問室進行?？词厮崋柺矣媒饘俜雷o網(wǎng)分隔，使訊問人員與在押人員分置兩側(cè)，并加裝錄音錄像設備進行監(jiān)督，既防止刑訊逼供，又防止人員受到侵害?？词厮l(fā)現(xiàn)訊問人員違反規(guī)定的，應當制止，必要時可以中止訊問。2009年以來，全國看守所內(nèi)沒有發(fā)生刑訊逼供案件?？词厮ㄟ^新建和改擴建訊問室保障辦案機關依法訊問工作的需要。

3、實行訊問、會見預約制度。看守所建立訊問會見預約平臺，實行預約時間優(yōu)先原則，為辦案機關訊問和律師會見等訴訟活動依法提供平等服務。

4、保障在押人員辯護權制度。在押人員要求委托辯護人，如果書面委托的，看守所及時轉(zhuǎn)交辦案機關；如果口頭委托的，受理民警做好記錄，由本人簽名捺印后交辦案機關；如果在押人員只有委托辯護人的請求，提不出具體辯護人或者律師事務所的，看守所將其請求轉(zhuǎn)達辦案機關。看守所對在押人員的上訴、申訴、控告等材料及時轉(zhuǎn)遞辦案機關。

5、保障辯護律師會見制度。公安部對保障辯護律師依法履行職責做出了明確規(guī)定。公安部監(jiān)管局下發(fā)通知，就看守所執(zhí)法管理牢固樹立尊重和保障人權、依法保障犯罪嫌疑人、被告人訴訟權利、保障辯護律師會見等提出具體要求。會見室用金屬防護網(wǎng)分隔，使辯護律師與在押人員分置兩側(cè)，加裝錄像設備，但會見不被監(jiān)聽?？词厮鶗娛也荒軡M足需要的要改擴建，或者利用信息技術達到功能要求。看守所除對涉嫌危害國家安全、恐怖活動犯罪、特別重大賄賂犯罪的犯罪嫌疑人辯護律師的會見，要求應持有偵查機關的書面許可方予辦理外，辯護律師持律師執(zhí)業(yè)證、律師事務所證明和委托書或法律援助公函要求會見在押人員的，看守所應當及時安排，至遲不得超過四十八小時。看守所對律師會見應當進行安全戒護，發(fā)現(xiàn)辯護人違反會見規(guī)定的應當制止，必要時可以中止會見。中華全國律協(xié)刑辯委對修改后刑事訴訟法實施以來全國看守所依法辦理辯護律師會見工作成效給予了高度評價。

6、規(guī)范訊問在押人員和提解出所制度。公安部對依法辦理在押人員提訊和提解作出嚴格規(guī)定。看守所安排訊問，應當保證被訊問人的飲食和必要的休息時間。辦案機關因偵查、起訴工作需要，提解在押人員出所辨認、鑒定以及其他取證活動的，應當持有縣以上辦案機關批準文件及有效工作證件、訊問證。在押人員被提解出所的，出所、回所時，看守所應當對其進行人身檢查，發(fā)現(xiàn)其身體有傷的，應當問明原因，并由醫(yī)生、提解人員和在押人員三方簽字確認。

7、防止辦案機關超期羈押在押人員制度。超期羈押是侵害在押人員合法權益的嚴重問題。看守所嚴格執(zhí)行對羈押犯罪嫌疑人、被告人實行換押和羈押期限變更通知制度，運用信息管理系統(tǒng)準確掌握在押人員羈押期限，有效預防和糾正超期羈押，維護在押人員合法權益。對在押人員超過法定羈押期限的，應當書面報告駐所檢察室，并抄送辦案機關。對辦案機關超過法定羈押期限要求辦理提訊和提解的拒絕辦理。

8、推進對在押人員羈押必要性審查制度。看守所收到在押人員近親屬、或辯護人提出羈押必要性審查申請的，以及發(fā)現(xiàn)在押人員符合《刑事訴訟法》第六十五條、第七十二條關于對犯罪嫌疑人、被告人可以取保候?qū)?、監(jiān)視居住規(guī)定情形的，可以向駐所檢察室書面建議對有關在押人員羈押必要性進行審查，以切實保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權益。

9、在押人員投訴處理制度。看守所在監(jiān)室設投訴箱，受理在押人員投訴、控告、檢舉。在押人員可以直接向管教民警，也可以約見所領導、駐所檢察官投訴、控告、檢舉。看守所應當將處理情況通知投訴人。

10、對社會開放接受監(jiān)督制度?？词厮鶎嵭芯瘎展_制度，公開執(zhí)法管理法律依據(jù)，公開有關辦事程序和監(jiān)督方式，接受社會監(jiān)督。工會、共青團、婦聯(lián)組織走進看守所，對看守所執(zhí)法管理和權益保障實施監(jiān)督，架起看守所與社會溝通聯(lián)系的橋梁?？词厮⑻匮O(jiān)督員巡查監(jiān)督制度，受聘請的特邀監(jiān)督員憑有效證件可以進入看守所進行執(zhí)法監(jiān)督?？词厮ㄆ谘埲舜蟠?、政協(xié)委員視察看守所，接受人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督。看守所自覺接受人民檢察院的法律監(jiān)督。人民群眾和社會組織經(jīng)申請可以參加看守所對社會開放活動，親屬可以查閱在押人員的財務消費等情況。

三、看守所深化改革取得顯著成效緣于對中國特色社會主義的理論自信、道路自信和制度自信

2009年以來，我國看守所深化改革在公安部領導下，堅持以中國特色社會主義理論體系為指導，既不走封閉僵化的老路,也不走改旗易幟的邪路，堅定不移地走出一條具有中國特色的社會主義看守所管理體制機制的道路。

（一）執(zhí)法管理理念跟上并體現(xiàn)了我國法治文明和人權保障的時代要求。公安部監(jiān)管局組織全國公安監(jiān)管民警認真分析總結(jié)建國以來，特別是《刑事訴訟法》修改以來公安監(jiān)管工作的經(jīng)驗教訓，從中找尋科學性、規(guī)律性的富有生命力的成分，逐步理性地提煉出做好中國特色社會主義公安監(jiān)管工作的八項基本要求。即：1、中國特色社會主義理論體系和社會主義法治理念是公安監(jiān)管工作的根本指導思想；2、保障刑事訴訟和行政執(zhí)法活動順利進行，實現(xiàn)安全文明管理目標是公安監(jiān)管工作的基本職能；3、“教育、感化、挽救”被監(jiān)管人員是公安監(jiān)管工作的基本方針；4、保障被監(jiān)管人員合法權益是公安監(jiān)管工作的基本出發(fā)點和落腳點；5、堅決杜絕“牢頭獄霸”是公安監(jiān)管工作的鮮明立場；6、符合公安監(jiān)管工作規(guī)律、科學規(guī)范執(zhí)法行為的信息化是公安監(jiān)管工作的“第一警力”；7、良好的基礎設施、裝備及被監(jiān)管人員生活衛(wèi)生條件是公安監(jiān)管工作的基本保障；8、完善的監(jiān)督檢查和責任查究機制是公安監(jiān)管工作健康發(fā)展的重要保證。推動在全國公安監(jiān)管部門大力弘揚公安監(jiān)管精神。即：愛崗敬業(yè)、忠于職守；秉公執(zhí)法、廉潔奉公；吃苦耐勞、堅忍不拔；昂揚向上、務實開拓。

（二）在公安部領導下，各級公安機關及其主要領導切實負起人民政府賦予的對看守所的管理職責。明確各級公安機關黨委要把切實履行人民政府賦予的對看守所管理的職責，擺上重要議程強化領導，公安機關主要領導是公安監(jiān)管工作第一責任人，分管領導要深入監(jiān)管場所，切實抓好各項工作措施的落實；市、縣兩級公安機關看守所工作和偵查工作分別由不同的領導分管；各級公安監(jiān)管業(yè)務指導部門與本級公安機關所轄監(jiān)所為業(yè)務指導和領導關系。

（三）看守所依法公正履行法定的羈押監(jiān)管職能。看守所認真貫徹落實尊重和保障人權的憲法精神和修改后的刑事訴訟法，秉持未經(jīng)人民法院依法判決對任何人都不得確定有罪的原則，深化和完善等級化管理，并推進向勤務模式科學化、執(zhí)法行為規(guī)范化、管理工作精細化、監(jiān)管手段信息化、設施保障標準化邁進，確?？词厮鶉栏?、公正、規(guī)范、文明執(zhí)法。在刑事訴訟中，看守所依法保障刑事訴訟活動順利進行，保障在押人員的合法權益。

（四）全國在縣以上四級都建立起了由綜治牽頭，公安具體負責，審判、檢察、司法、發(fā)改、財政、住建、衛(wèi)計和工、青、婦等十二部門齊抓共管的綜合治理公安監(jiān)所安全文明工作聯(lián)系會議機制，成為中國特色社會主義看守所管理體制機制的顯著特點和巨大優(yōu)勢。各綜治成員單位認真履行職責，為破解多年來看守所未得解決的基礎性、瓶頸性、機制性問題提供了政策支持和有力幫助。

（五）切身加強看守所隊伍建設和管理。各級公安機關選派優(yōu)秀干部配齊配強看守所領導班子，不斷調(diào)整優(yōu)化看守所民警隊伍年齡、知識、能力結(jié)構(gòu)，并加大培訓工作力度，努力提高公安監(jiān)管民警的法律政策水平和執(zhí)法能力。對涌現(xiàn)出的獲得2010年感動中國人物、一級英雄模范、浙江省東陽市看守所民警孫炎明和2012年被國務院授予模范看守所榮譽稱號的武漢市第一看守所等一大批先進集體和個人予以表彰獎勵。對極少數(shù)落后的看守所，實行全國、省、市三級掛牌整改制度。凡看守所發(fā)生責任事故的，嚴格依法依紀對有關領導和民警追責。

（六）積極推進看守所法制建設。公安部監(jiān)管局在不斷健全完善看守所管理措施和制度基礎上，積極做好中央確定的完善看守所立法有關工作。目前，公安部按照全國人大和國務院立法計劃要求，已啟動看守所法的起草工作，將在前段國務院法制辦組織開展看守所條例修訂工作基礎上，進一步深刻總結(jié)近年來看守所執(zhí)法管理實踐中凝練的成功經(jīng)驗并使之法制化，形成符合我國司法體制機制實際情況的法律草案文本。相信看守所法的出臺，將作為國家保障刑事訴訟法實施、保障在押人員合法權益的一部重要法律，作為完善人權司法保障制度的重要步驟和內(nèi)容，成為中國特色社會主義法律體系的奇葩。屆時，我國看守所執(zhí)法管理將真正實現(xiàn)黨的十八大提出的“加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”的要求，使我國法治文明和人權保障進入新的歷史階段，使國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化達到新水平。

(見習編輯 朱騰飛）