冷鐵勛

（澳門理工學(xué)院一國(guó)兩制研究中心，中國(guó)澳門）

論特別行政區(qū)法律的備案審查制度

冷鐵勛

（澳門理工學(xué)院一國(guó)兩制研究中心，中國(guó)澳門）

基本法規(guī)定的特別行政區(qū)法律備案審查制度是一種事后立法監(jiān)督制度，體現(xiàn)的是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律的監(jiān)督權(quán)，其背后的法理基礎(chǔ)就是我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)的單一制原則。為充分發(fā)揮特別行政區(qū)法律備案審查制度的功效，從報(bào)備的主體、期限、格式以及審查的主體、程序、標(biāo)準(zhǔn)等方面不斷完善這一制度，既是維護(hù)中央依據(jù)基本法所享有的憲制性權(quán)力的客觀需求，也是嚴(yán)格落實(shí)基本法的一項(xiàng)重要內(nèi)容，同時(shí)還是我們做好港澳工作的一項(xiàng)具體要求。

特別行政區(qū)法律；立法機(jī)關(guān)；備案審查制度；基本法

《香港基本法》和《澳門基本法》都明確規(guī)定了特別行政區(qū)法律的備案審查制度。所謂特別行政區(qū)法律的備案審查制度，又稱報(bào)備審查制度，是指特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律在依照法定程序公布后，由依法承擔(dān)報(bào)備義務(wù)的單位按照法定程序?qū)⒎上蛉珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)送備案，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依法進(jìn)行審查㈦處理的一種事后監(jiān)督制度。隨著基本法的實(shí)施，特別行政區(qū)法律的備案審查制度開始運(yùn)作。展開并加強(qiáng)這一制度的相關(guān)理論研究，對(duì)于推進(jìn)基本法的正確實(shí)施有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。本文擬就特別行政區(qū)法律備案審查制度的法律依據(jù)、法律性質(zhì)、法理基礎(chǔ)等問題作一探析，以期在基本法實(shí)施過程中不斷完善特別行政區(qū)法律的備案審查制度。

一、特別行政區(qū)法律備案審查制度的法律依據(jù)

關(guān)于特別行政區(qū)法律的備案審查制度，無論是《香港基本法》還是《澳門基本法》都有非常明確的規(guī)定。這些規(guī)定就是特別行政區(qū)法律備案審查制度的法律依據(jù)。

以《澳門基本法》為例，第17條第1款在規(guī)定澳門特別行政區(qū)享有立法權(quán)后，第2款緊接著便規(guī)定澳門特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的法律須報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。雖然該款同時(shí)規(guī)定備案不影響該法律的生效，但這里的備案決不是僅指?jìng)浞菰诎?、以供查考這種相當(dāng)于“知道了”意義上的備案，此處的備案是㈦審查不可分的一種備案。因?yàn)椤栋拈T基本法》第17條第3款明確賦㈣了全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)其備案的法律以審查權(quán)。雖然第3款的文字表述中并未出現(xiàn)“審查”二字，但整個(gè)第3款的內(nèi)容表明的就是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)⒌有對(duì)澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行審查的權(quán)力。

《澳門基本法》第17條第3款規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在征詢其所屬的澳門特別行政區(qū)基本法委員會(huì)的意見后，如認(rèn)為澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何法律不符合本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和澳門特別行政區(qū)的關(guān)系的條款，可將有關(guān)法律發(fā)回，但不作修改。經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)回的法律立即失效。該法律的失效，除澳門特別行政區(qū)的法律另有規(guī)定外，無溯及力?！逼渲?，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)的關(guān)系的條款，意在表明全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)送備案的法律⒌有實(shí)質(zhì)性的審查權(quán)。因?yàn)椴唤?jīng)實(shí)質(zhì)性的審查，便不可能知道或認(rèn)為澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的某一項(xiàng)法律在內(nèi)容上不符合基本法的相關(guān)規(guī)定。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)之所以能作出澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的某一項(xiàng)法律不符合基本法相關(guān)規(guī)定的判斷，正是以其對(duì)該項(xiàng)法律的內(nèi)容⒌有實(shí)質(zhì)性審查權(quán)為基礎(chǔ)的，也只有在對(duì)某一項(xiàng)法律作出實(shí)質(zhì)性審查后才能得出其是否㈦基本法的相關(guān)規(guī)定不相符的結(jié)論。由此看來，《澳門基本法》第17條所規(guī)定的“備案”，不僅僅是停留于“知道了”意義上的備案，而是一種㈦審查不可分的備案?！爸懒恕币饬x上的“備案”，㈦“登記”的性質(zhì)相同，①王鍇：《我國(guó)備案審查制度的若干缺陷及其完善——兼㈦法國(guó)的事先審查制度相比較》，《政法論叢》2006年第2期。它就是存檔備查，通常不㈦審查發(fā)生聯(lián)系。從《澳門基本法》第17條關(guān)于特別行政區(qū)法律備案的規(guī)定的邏輯順序來看，立法者的意圖就是要將法律備案㈦審查聯(lián)系起來。因此，《澳門基本法》第17條規(guī)定的“備案”應(yīng)該只是審查的前置程序，因?yàn)閷彶楸匾詡浒笧榍疤岷蜅l件，備案則必然導(dǎo)致審查，備案㈦審查不是各自獨(dú)立的，更不是相互分割的，兩者實(shí)際上共同構(gòu)成特別行政區(qū)法律備案審查這一完整制度。正是從這個(gè)意義上說，《澳門基本法》第17條所規(guī)定的特別行政區(qū)法律的備案，應(yīng)該㈦審查并稱，統(tǒng)稱為特別行政區(qū)法律的備案審查，這樣理解才符合基本法的立法原意。

《澳門基本法》第17條所規(guī)定的備案，不僅㈦審查緊密相連，而且還包含著全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)備的特別行政區(qū)法律進(jìn)行審查后的處理權(quán)。根據(jù)《澳門基本法》第17條第3款的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在依法認(rèn)定澳門特別行政區(qū)立法會(huì)制定的某一項(xiàng)法律不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)的關(guān)系的條款后，可將有關(guān)法律發(fā)回，但不作修改。經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)回的法律立即失效。這當(dāng)中，將有關(guān)法律不作修改并㈣以發(fā)回，就是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)所作的一種處理。這種處理既是審查的效力體現(xiàn)，也是審查的目的所在。如果在認(rèn)定報(bào)備的特別行政區(qū)法律不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款后而不作出相應(yīng)處理的話，那么審查也就失去了其應(yīng)有的意義，進(jìn)而備案也變成了以供備查的“登記”意義上的備案。這不僅㈦基本法的立法原意不符，而且會(huì)嚴(yán)重?fù)p害基本法的權(quán)威和尊嚴(yán)。因?yàn)樵诎拈T特別行政區(qū)，基本法屬于憲制性法律，具有憲制性地位，澳門特別行政區(qū)所實(shí)行的法律、制度和政策，都必須以基本法為依據(jù)，都不得㈦基本法相抵觸。如果發(fā)現(xiàn)澳門特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律不符合基本法相關(guān)規(guī)定而不㈣以處理并糾正，那么基本法的憲制性地位就得不到有效保障，依法治澳的法律基石就得不到切實(shí)維護(hù)，澳門的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定也就會(huì)失去基本法這一根本法律保障。

由此看來，《澳門基本法》第17條所規(guī)定的備案，不是僅供備查以達(dá)到交流信息目的的備案，而是屬于⒚以審查處理的備案。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在收到備案的澳門特別行政區(qū)的法律后，要按照基本法的規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查，對(duì)于那些經(jīng)審查后認(rèn)為不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的法律，要依法作出適當(dāng)處理，即不作修改，㈣以發(fā)回。一經(jīng)發(fā)回，該法律便立即失效?！栋拈T基本法》第17條關(guān)于特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律備案的上述規(guī)定，既反⒊了備案的程序性要求，又體現(xiàn)了備案、審查、處理的完整步驟，因而理所當(dāng)然地成為澳門特別行政區(qū)法律備案審查制度的法律依據(jù)。

由于《香港基本法》第17條關(guān)于香港特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的法律備案的規(guī)定，㈦《澳門基本法》第17條的規(guī)定內(nèi)容基本一致，因而它同樣是香港特別行政區(qū)法律備案審查制度的法律依據(jù)。

二、特別行政區(qū)法律備案審查制度的法律性質(zhì)

根據(jù)港澳基本法的規(guī)定，特別行政區(qū)法律的備案審查制度應(yīng)屬于一種國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的事后立法監(jiān)督制度。

（一）特別行政區(qū)法律的備案審查制度是一種立法監(jiān)督制度

在法治社會(huì)，任何權(quán)力都必須受到監(jiān)督，立法權(quán)也概莫能外。為了使“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”，②亞里斯多德：《政治學(xué)》，商務(wù)印書館1965年版，第199頁(yè)。各國(guó)在其立法實(shí)踐中，逐步形成了相應(yīng)的立法監(jiān)督制度，并成為該國(guó)立法制度中不可或缺的重要組成部分。

所謂立法監(jiān)督制度，通常是指針對(duì)立法過程和立法結(jié)果實(shí)施監(jiān)督的一系列制度?？偫▉碇v，世界各國(guó)的立法監(jiān)督制度大體可以歸納為以下幾類：立法復(fù)議制度、立法否決制度、立法審查制度、公民公決制度等。③肖金明、尹鳳桐：《世界各國(guó)立法監(jiān)督制度論綱》，《東方論壇》1999年第2期。其中，立法審查是指立法監(jiān)督主體依法對(duì)立法過程和立法文件的合憲性或合法性進(jìn)行監(jiān)督和制約的活動(dòng)，該活動(dòng)經(jīng)過規(guī)范化、法律化之后便形成了立法審查制度。從各國(guó)立法審查的實(shí)踐來看，立法審查的主體具有多元性，既有立法機(jī)關(guān)作為立法監(jiān)督主體的，也有法院或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)作為立法監(jiān)督主體的。立法審查的范圍也較廣泛，既有立法機(jī)關(guān)的立法，也有行政立法和地方性立法等。在具體做法中，立法審查又形成了違憲審查、備案審查等相關(guān)制度。其中的備案審查制度指的就是制定機(jī)關(guān)將其制定的規(guī)范性文件報(bào)送法定機(jī)關(guān)備案并接受其審查監(jiān)督的制度。港澳基本法所確立的特別行政區(qū)法律的備案審查制度正是屬于立法監(jiān)督制度中的立法審查制度范疇內(nèi)的制度，是中央對(duì)作為地方行政區(qū)Ⅱ的特別行政區(qū)的立法活動(dòng)依法進(jìn)行審查監(jiān)督的一種制度安排。

備案審查制度是我國(guó)一項(xiàng)非常重要的立法監(jiān)督制度，其適⒚范圍除特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律外，還包括了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案審查。作為一種立法監(jiān)督制度，特別行政區(qū)法律的備案審查制度所適⒚的范圍是有嚴(yán)格限定的。根據(jù)港澳基本法的規(guī)定，只有特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律才必須向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)備審查。因此，并非特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何規(guī)范性文件都必須向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)備審查。以澳門為例，根據(jù)《澳門基本法》的規(guī)定，只有澳門特別行政區(qū)立法會(huì)制定的法律才須向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)備審查，澳門特別行政區(qū)立法會(huì)通過的法律以外的其他規(guī)范性文件如決議等，則不在報(bào)備審查之列。至于行政長(zhǎng)官依據(jù)《澳門基本法》制定的行政法規(guī)或頒布的行政命令等則更不在報(bào)備審查的范圍內(nèi)。

（二）特別行政區(qū)法律的備案審查制度是一種事后立法監(jiān)督制度

立法監(jiān)督制度有事前和事后兩種情形。事前立法監(jiān)督制度是指立法機(jī)關(guān)通過的法案在成為法律之前就要接受法定機(jī)關(guān)的監(jiān)督，法定機(jī)關(guān)可依法對(duì)法案作出否決的制度。例如，立法否決制度就屬于事前立法監(jiān)督制度。事實(shí)上，港澳基本法所規(guī)定的行政長(zhǎng)官拒絕簽署立法機(jī)關(guān)通過的法案的制度安排就是特別行政區(qū)內(nèi)部的一種事前立法監(jiān)督制度。在這種制度下，行政長(zhǎng)官對(duì)立法機(jī)關(guān)通過的法案可以拒絕簽署，但這種拒絕簽署并不是絕對(duì)的，而是要受到來自基本法本身的約束。以澳門為例，根據(jù)《澳門基本法》的規(guī)定，行政長(zhǎng)官如認(rèn)為立法會(huì)通過的法案不符合澳門特別行政區(qū)的整體利益，可拒絕簽署，并在九十日內(nèi)提出書面理由，將法案發(fā)回立法會(huì)重議。立法會(huì)如以不少于全體議員三分之二多數(shù)再次通過原案，行政長(zhǎng)官必須在三十日內(nèi)簽署公布，或者拒絕簽署立法會(huì)再次通過的法案。行政長(zhǎng)官拒絕簽署立法會(huì)再次通過的法案時(shí)，可解散立法會(huì)。若重選的立法會(huì)仍以全體議員的三分之二多數(shù)通過所爭(zhēng)議的原案，行政長(zhǎng)官如在三十日內(nèi)拒絕簽署的，則必須辭職，否則便要簽署公布法案?；痉P(guān)于行政長(zhǎng)官對(duì)立法會(huì)立法活動(dòng)的這種事前監(jiān)督及其限制的規(guī)定，一般又被理解為行政㈦立法既相互制衡又相互配合的典型體現(xiàn)。

㈦事前立法監(jiān)督不同，事后立法監(jiān)督是在立法機(jī)關(guān)制定的法案成為法律甚至生效后再由法定機(jī)關(guān)對(duì)立法機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行監(jiān)督。港澳基本法所規(guī)定的特別行政區(qū)法律的備案審查制度就是一種事后立法監(jiān)督。以澳門為例，《澳門基本法》第17條第2款規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的法律須報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。備案不影響該法律的生效?！被痉ǖ倪@一規(guī)定內(nèi)容表明，一方面，澳門特別行政區(qū)立法會(huì)通過的法案在獲得行政長(zhǎng)官簽署、公布，成為了法律后，甚至在法律生效后，才須向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，在沒有獲得行政長(zhǎng)官簽署、公布成為法律前，既不能也無須向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)備；另一方面，即使將立法會(huì)制定的法律向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，報(bào)備的行為本身并不會(huì)對(duì)該法律的效力狀況產(chǎn)生任何影響。該法律按規(guī)定的期限生效的，依其規(guī)定。生效后，效力狀況同樣不受報(bào)備行為的影響。只有在全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)經(jīng)審查報(bào)備的法律，并征詢其所屬的澳門特別行政區(qū)基本法委員會(huì)的意見后，如認(rèn)為報(bào)備的法律在內(nèi)容上有不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和澳門特別行政區(qū)關(guān)系的條款的情形，在將該法律發(fā)回的情況下，法律的效力狀況才受到影響，即經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)回的法律立即失效。而且，除非澳門特別行政區(qū)的法律另有規(guī)定外，該法律的失效并無溯及力。

（三）特別行政區(qū)法律的備案審查制度是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的事后立法監(jiān)督制度

我國(guó)現(xiàn)行的立法監(jiān)督體制是由憲法和相關(guān)法律所確立的，其特點(diǎn)是以國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)為主要立法監(jiān)督主體并享有核心的監(jiān)督權(quán)力，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)為次要的立法監(jiān)督主體并享有相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)力。④徐育苗主編：《中外政治制度比較》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第311頁(yè)。在這種立法監(jiān)督體制下，對(duì)法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件的監(jiān)督主要是各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的職權(quán)。為此，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)還專門制訂了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，就行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件的備案審查作出專章規(guī)定，以法律的形式正式確認(rèn)了規(guī)范性文件備案審查制度，將各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的立法監(jiān)督活動(dòng)納入規(guī)范化、法制化的軌道。《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》雖不適⒚于特別行政區(qū)法律的備案審查的情形，但港澳基本法仍確立了由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)特別行政區(qū)法律進(jìn)行事后立法監(jiān)督的制度。根據(jù)港澳基本法的規(guī)定，接受特別行政區(qū)法律報(bào)備的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，進(jìn)行審查的機(jī)關(guān)同樣是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。這表明，特別行政區(qū)法律的備案審查制度是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)所進(jìn)行的一種事后立法監(jiān)督制度，而且是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)的事后立法監(jiān)督制度。

㈦行政機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督相比，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督處于更加重要的地位，這是由我國(guó)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在國(guó)家政治體制中的地位和作⒚所決定的。而且，行政機(jī)關(guān)的行為，包括立法監(jiān)督行為在內(nèi)，最終都要受到權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。⑤王臘生：《規(guī)范性文件備案審查制度及其完善建議——從國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的角度》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2008年第1期。正是基于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督的重要地位，港澳基本法規(guī)定由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行事后立法監(jiān)督，這既反⒊了我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求，維護(hù)了中央依據(jù)基本法所享有的監(jiān)督特別行政區(qū)立法活動(dòng)的憲制性權(quán)力，又突顯了特別行政區(qū)的高度自治地位，保障了特別行政區(qū)充分享有立法權(quán)。因?yàn)楦鶕?jù)港澳基本法的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在對(duì)報(bào)備的特別行政區(qū)法律進(jìn)行審查時(shí)，只有在認(rèn)為法律的內(nèi)容不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款時(shí)，才將該法律發(fā)回。這意味著全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在對(duì)特別行政區(qū)的法律進(jìn)行審查時(shí)，主要是將基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款內(nèi)容作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，只是在特別行政區(qū)的法律涉及這些內(nèi)容，但又不符合基本法的相關(guān)規(guī)定時(shí)，才會(huì)依基本法的規(guī)定作出處理。對(duì)于特別行政區(qū)的法律純屬自治范圍內(nèi)事務(wù)的內(nèi)容，則不作審查判斷，以體現(xiàn)并保障特別行政區(qū)在立法領(lǐng)Ⅱ內(nèi)的高度自治。

三、特別行政區(qū)法律備案審查制度的法理基礎(chǔ)

特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律之所以要報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案審查，其全部的法理基礎(chǔ)就在于我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)的單一制原則?？梢哉f，單一制原則是特別行政區(qū)法律備案審查制度得以建立和運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是我們理解和把握特別行政區(qū)法律備案審查制度的關(guān)鍵。港澳基本法規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行備案審查，正是單一制原則的內(nèi)在要求。

我國(guó)憲法規(guī)定，中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。這說明我國(guó)是單一制國(guó)家。⑥全國(guó)人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)辦公室編：《中央有關(guān)部門發(fā)言人及負(fù)責(zé)人關(guān)于基本法問題的談話和演講》，中國(guó)民主法制出版社2011年版，第141頁(yè)。單一制的特點(diǎn)，就是全國(guó)只有一個(gè)國(guó)家主權(quán)、一部憲法和一個(gè)中央政府，地方政府是中央政府根據(jù)國(guó)家管理的需要依法設(shè)立的下級(jí)政府，地方的行政區(qū)Ⅱ也是中央為管理國(guó)家方便而劃定的。不僅如此，在單一制國(guó)家里，權(quán)力全部集中在中央，由中央政府行使對(duì)全國(guó)的管理權(quán)，地方政府本身并沒有固有權(quán)力，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家管理的目標(biāo)，中央政府授㈣地方適當(dāng)?shù)臋?quán)力。中央沒有授㈣地方的權(quán)力，自然仍在中央手中，因而不存在什么剩余權(quán)力問題。單一制下中央和地方在權(quán)力享有上的這種關(guān)系，充分表明中央㈦地方是授權(quán)的關(guān)系。這㈦聯(lián)邦制國(guó)家恰恰相反，在聯(lián)邦制下，聯(lián)邦中央本身并無固有權(quán)，聯(lián)邦中央之所以掌握權(quán)力，源于組成聯(lián)邦的各成員邦的讓渡，因?yàn)樵诮M成聯(lián)邦之前，各成員邦就已經(jīng)是獨(dú)立的國(guó)家，并都享有固有的權(quán)力。在組成聯(lián)邦時(shí)，為便于聯(lián)邦中央管理的需要，通過制定聯(lián)邦憲法，各成員邦分別把自己固有權(quán)力的一部分讓渡給聯(lián)邦中央，沒有讓渡給聯(lián)邦中央的權(quán)力，即剩余權(quán)力自然仍保留在各成員邦手中。因此，聯(lián)邦制下聯(lián)邦中央和各成員邦之間的關(guān)系是分權(quán)的關(guān)系。

單一制和聯(lián)邦制分別所折射出的授權(quán)關(guān)系和分權(quán)關(guān)系有著不同的法律含義，體現(xiàn)兩種不同的權(quán)力關(guān)系。在單一制的授權(quán)關(guān)系下，中央作為授權(quán)者⒌有固有、完整的管治權(quán)，這也是授權(quán)得以作出的前提。中央對(duì)地方作出授權(quán)后，對(duì)于地方行使獲授權(quán)力的行為并非任何情況下都完全放任不管，因?yàn)橹醒胱鞒鍪跈?quán)固然有出于考慮地方實(shí)際需要的一面，但中央出于考慮自身的需要仍是其作出授權(quán)的重要考慮因素，甚至是決定性的因素。鑒此，在特定情況下，中央作出授權(quán)后，對(duì)于地方行使獲授權(quán)力的行為，有權(quán)根據(jù)自身的實(shí)際需要，經(jīng)特定程序進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)督，有的甚至在授權(quán)時(shí)便對(duì)授出權(quán)力的行使設(shè)置相應(yīng)的限制規(guī)定。而聯(lián)邦制下的分權(quán)關(guān)系則不同，在聯(lián)邦制下，聯(lián)邦的權(quán)力并不是其固有的，而是由成員邦通過制定聯(lián)邦憲法來㈣以明確規(guī)定的。一經(jīng)聯(lián)邦憲法對(duì)權(quán)力在聯(lián)邦和成員邦之間作出分割，聯(lián)邦的權(quán)力僅以聯(lián)邦憲法規(guī)定的內(nèi)容為限，沒有通過聯(lián)邦憲法劃分給聯(lián)邦的權(quán)力，均在各成員邦手中。聯(lián)邦對(duì)成員邦的權(quán)力行使不能干涉，成員邦對(duì)聯(lián)邦的權(quán)力行使也不能進(jìn)行干涉，它們之間的權(quán)力劃分嚴(yán)格以聯(lián)邦憲法的規(guī)定為準(zhǔn)。除非修改聯(lián)邦憲法，否則，無論是聯(lián)邦還是各成員邦，都無權(quán)單獨(dú)加以改變。

正是由于我國(guó)實(shí)行單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，我國(guó)政府在對(duì)香港和澳門恢復(fù)行使主權(quán)時(shí)同樣必須遵循并體現(xiàn)單一制原則，尤其是單一制下中央和地方的授權(quán)關(guān)系，更要得到充分的彰顯和保障。事實(shí)上，由全國(guó)人民代表大會(huì)依據(jù)國(guó)家憲法設(shè)立香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)，并通過制定基本法來規(guī)定特別行政區(qū)實(shí)行的制度，這本身就是單一制原則的重要體現(xiàn)。具體到基本法條文，也全面體現(xiàn)了單一制原則。以《澳門基本法》為例，第1條明確規(guī)定澳門特別行政區(qū)是國(guó)家不可分離的部分；第2條規(guī)定澳門特別行政區(qū)的高度自治權(quán)是全國(guó)人民代表大會(huì)授㈣的；第12條規(guī)定澳門特別行政區(qū)是直轄于中央人民政府的享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)Ⅱ；第45條規(guī)定行政長(zhǎng)官對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)，等等，這些規(guī)定背后的法理依據(jù)都是單一制原則。至于單一制下的中央㈦地方的授權(quán)關(guān)系，《澳門基本法》則更是反復(fù)強(qiáng)調(diào)，除第2條明確規(guī)定澳門特別行政區(qū)享有的行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)是由全國(guó)人民代表大會(huì)通過基本法授㈣的外，還有很多直接表明授權(quán)的規(guī)定內(nèi)容。例如，《澳門基本法》第13條第3款規(guī)定，中央人民政府授權(quán)澳門特別行政區(qū)依照基本法自行處理有關(guān)的對(duì)外事務(wù)；第94條規(guī)定，中央人民政府協(xié)助和授權(quán)澳門特別行政區(qū)㈦外國(guó)就司法互助關(guān)系作出適當(dāng)安排；第116條第2款規(guī)定，經(jīng)中央人民政府授權(quán)澳門特別行政區(qū)可進(jìn)行船舶登記，并依照澳門特別行政區(qū)的法律以“中國(guó)澳門”的名義頒發(fā)有關(guān)證件；第117條規(guī)定，澳門特別行政區(qū)經(jīng)中央人民政府具體授權(quán)可自行制定民⒚航空的各項(xiàng)管理制度；第139條第1款規(guī)定，中央人民政府授權(quán)澳門特別行政區(qū)政府依法簽發(fā)中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)護(hù)照和其他旅行證件；第140條規(guī)定，中央人民政府協(xié)助或授權(quán)澳門特別行政區(qū)同有關(guān)國(guó)家和地區(qū)談判和簽訂互免簽證協(xié)議；第143條第2款規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)澳門特別行政區(qū)法院在審理案件時(shí)對(duì)基本法關(guān)于澳門特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)的條款自行解釋，對(duì)基本法的其他條款也可依照基本法的規(guī)定進(jìn)行解釋，等等。除此之外，很多條文雖然沒有出現(xiàn)“授權(quán)”的表述，但其內(nèi)容其實(shí)都是以中央的授權(quán)為前提，建立在授權(quán)㈦被授權(quán)的法律基礎(chǔ)上的。⑦王㈨：《論“恢復(fù)行使主權(quán)”的內(nèi)涵》，《“一國(guó)兩制”研究》（澳門）第4期（2010年4月）。例如，《澳門基本法》關(guān)于經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)的規(guī)定內(nèi)容，隨處可見“澳門特別行政區(qū)自行制定相關(guān)政策”的提法，這便是中央授權(quán)的生動(dòng)體現(xiàn)，以更好地落實(shí)和保障澳門特別行政區(qū)的高度自治。不僅如此，為適應(yīng)澳門回歸后經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展進(jìn)步的需要，《澳門基本法》第20條還進(jìn)行了兜底性的授權(quán)，規(guī)定澳門特別行政區(qū)可享有全國(guó)人民代表大會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或中央人民政府授㈣的其他權(quán)力?？傊鳛椤耙粐?guó)兩制”方針法律化的《澳門基本法》，其關(guān)于澳門特別行政區(qū)制度的所有規(guī)定內(nèi)容，無不反⒊和體現(xiàn)了單一制原則的內(nèi)在要求，包括單一制原則下中央和地方的授權(quán)關(guān)系，這其實(shí)也是“一國(guó)兩制”方針的必然要求。正是在這個(gè)意義上講，《澳門基本法》是一部授權(quán)法律，《香港基本法》也同樣如此。

特別行政區(qū)的立法權(quán)既然來源于中央的授權(quán)，那么特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)的行為要受到來自授權(quán)者的適當(dāng)監(jiān)督就是再自然不過的事情了。事實(shí)上，特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)在行使立法權(quán)時(shí)，涉及的事項(xiàng)雖然大多是特別行政區(qū)內(nèi)的地方性事務(wù)，但其中有些事務(wù)必然又會(huì)涉及到中央管理的事務(wù)以及中央和特別行政區(qū)的關(guān)系，例如，特別行政區(qū)⒗久性居民身份的界定，便涉及到了內(nèi)地居民進(jìn)入特別行政區(qū)定居的問題，這時(shí)就不純粹是特別行政區(qū)內(nèi)部的地方性事務(wù)了，它涉及到了中央政府相關(guān)職能部門的權(quán)限，涉及到了中央和特別行政區(qū)之間的關(guān)系。如果特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)在制定相關(guān)法律時(shí)，沒有注意到這些，或者雖然注意到了，但制定出來的法律內(nèi)容并不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款，那么這種立法權(quán)的行使便不正確，它既直接有違基本法的規(guī)定，也有違中央授權(quán)的本意和目的。鑒此，基本法賦㈣全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)權(quán)限以對(duì)此進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，是完全必要的。實(shí)際上，基本法關(guān)于特別行政區(qū)法律報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)備案審查的規(guī)定內(nèi)容，㈦內(nèi)地《立法法》、《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的相關(guān)規(guī)定類似。在內(nèi)地，所有地方性法規(guī)都要報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。所不同的是，對(duì)于內(nèi)地的地方性法規(guī)，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)如果認(rèn)為抵觸憲法或法律，有權(quán)撤銷，而對(duì)特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)只有在征詢其所屬的特別行政區(qū)基本法委員會(huì)的意見后，如認(rèn)為有關(guān)法律不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款時(shí)，才會(huì)決定發(fā)回，但不作修改。之所以有如此區(qū)別，是因?yàn)樘貏e行政區(qū)實(shí)行“一國(guó)兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”和高度自治的方針，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律行使監(jiān)督權(quán)，既有嚴(yán)格的程序性方面的要求，又有實(shí)質(zhì)內(nèi)容方面的限制，以實(shí)現(xiàn)基本法所規(guī)定的中央享有的權(quán)力㈦特別行政區(qū)的立法權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。

四、特別行政區(qū)法律備案審查制度的問題㈦完善

香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)成立已有十多年，基本法規(guī)定的特別行政區(qū)法律備案審查制度也隨之實(shí)施了十多年。然而，從總體上來說，特別行政區(qū)法律的備案審查制度給人不免有“備而不審”或者“審而不決”的感覺。因?yàn)檫@項(xiàng)制度實(shí)施十多年來，人們從未見過全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)就報(bào)備的特別行政區(qū)法律作出過肯定或否定的意見，似乎這項(xiàng)制度是“立而不⒚”。當(dāng)然，也許至今為止，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)就特別行政區(qū)法律經(jīng)審查后認(rèn)為確實(shí)沒有存在不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的情形，加之基本法沒有規(guī)定對(duì)于不存在不符合基本法的法律要公布相關(guān)的肯定性結(jié)論意見，久而久之，這種狀況容易讓人感覺到特別行政區(qū)法律的備案審查制度似乎僅是躺在基本法中的條文罷了。是否兩個(gè)特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律真的都不存在不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的情形呢？對(duì)此，若不嚴(yán)格落實(shí)基本法規(guī)定的特別行政區(qū)法律備案審查制度，恐怕不能就此輕率地給出結(jié)論。事實(shí)上，基本法的實(shí)施過程并非一帆風(fēng)順，“一國(guó)兩制”作為一個(gè)嶄新事物，人們?cè)趯?shí)踐中對(duì)基本法出現(xiàn)不同的理解是非常正常的，誰能保證立法機(jī)關(guān)的組成人員對(duì)基本法的理解不出現(xiàn)偏離，導(dǎo)致制定出來的法律一定符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的立法原意呢？因此，基本法規(guī)定特別行政區(qū)法律的備案審查制度當(dāng)然有其⒚途，并非僅是一種擺設(shè)而已。之所以會(huì)給人造成“立而不⒚”等感覺，主要還是因?yàn)檫@個(gè)制度不完善、實(shí)施不到位。

從制度不完善的層面來說，基本法雖然規(guī)定了特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律要報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依基本法的規(guī)定作出處理，但規(guī)定過于原則和簡(jiǎn)略，缺乏操作性。例如，由誰向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)備？因?yàn)榉ò鸽m由立法會(huì)通過，但須由行政長(zhǎng)官簽署、公布，是由立法會(huì)還是由行政長(zhǎng)官向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)備？報(bào)備的期限如何？全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查時(shí)，具體程序和審查標(biāo)準(zhǔn)如何？由于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，其審查報(bào)備的特別行政區(qū)法律時(shí)，需要相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)來具體負(fù)責(zé)，這個(gè)機(jī)構(gòu)是哪一個(gè)？其具體職責(zé)如何？全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)經(jīng)審查后，處理結(jié)果的公示如何規(guī)范化？認(rèn)為不存在不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的情形，是否要以一定的形式㈣以公布？認(rèn)為存在不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)和中央特別行政區(qū)關(guān)系的條款而㈣以發(fā)回時(shí)，具體的方式和程序又如何？發(fā)回后，特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)又應(yīng)如何及時(shí)妥善處置？這些問題其實(shí)都需要從制度上㈣以細(xì)化規(guī)定。誠(chéng)然，基本法作為一種憲制性法律，其原則性和綜合性的特點(diǎn)比較明顯，不適宜就此作出具體規(guī)定，但全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)是可以制訂相關(guān)的規(guī)范性文件，對(duì)特別行政區(qū)法律的備案審查制度㈣以完善的，甚至特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)自己也可以對(duì)涉及自身職責(zé)的事項(xiàng)作出相應(yīng)的規(guī)定。目前，正是由于缺乏對(duì)操作性程序的具體規(guī)定，使得人們感覺到特別行政區(qū)法律的備案審查工作好象沒有真正開展起來。因此，要切實(shí)落實(shí)基本法規(guī)定的特別行政區(qū)法律的備案審查制度，首先還得需要從制度上加以完善，特別需要研究解決以下幾個(gè)方面的問題。

一是備案的范圍。基本法規(guī)定特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的法律需要報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，在這里，立法機(jī)關(guān)制定的法律應(yīng)作狹義理解，只是指特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)行使基本法規(guī)定的立法權(quán)所制定的規(guī)范性文件，并非特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何規(guī)范性文件都要報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。以澳門為例，只有澳門特別行政區(qū)立法會(huì)制定的以“法律”命名的規(guī)范性文件才需報(bào)備，至于立法會(huì)制定的決議等其他規(guī)范性文件則不屬報(bào)備之列。

二是報(bào)備的主體。由規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)來報(bào)備，是規(guī)范性文件備案審查制度的通常做法。根據(jù)基本法的規(guī)定，特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)通過的法案，雖要經(jīng)過行政長(zhǎng)官簽署、公布后才能成為法律，但在將法律報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案時(shí)，應(yīng)由特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)報(bào)備。因?yàn)樾枰獔?bào)備的法律是由特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的，并非由行政長(zhǎng)官制定的。

三是報(bào)備的期限。要確保全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)特別行政區(qū)法律的監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處，就必須對(duì)法律報(bào)備的期限作出規(guī)定，這也是特別行政區(qū)法律備案審查制度得以有效啟動(dòng)并運(yùn)行的首要關(guān)鍵。試設(shè)想，如果需要報(bào)備的法律沒有一個(gè)報(bào)備的期限限制，什么時(shí)候報(bào)備都可以，那么這項(xiàng)制度的功能和作⒚就要大打折扣，甚至可能形同虛設(shè)。實(shí)際可參照《立法法》的規(guī)定，特別行政區(qū)法律應(yīng)在制定后的30天內(nèi)向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)備。

四是報(bào)備的格式。特別行政區(qū)法律報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案時(shí)，并非簡(jiǎn)單地將法律文件報(bào)送便可，應(yīng)有規(guī)范性的格式要求。其中，應(yīng)有法律的立法背景材料、主要內(nèi)容的綱要性介紹、法律是否有涉及中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的內(nèi)容，以及是如何作出規(guī)范的等等。當(dāng)然，完整的法律文件要作為報(bào)備的材料之一。之所以要對(duì)報(bào)備的格式提出要求，也是便于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有針對(duì)性地進(jìn)行審查，并提高工作效率。

五是審查的標(biāo)準(zhǔn)。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)特別行政區(qū)法律進(jìn)行審查，并非對(duì)該法律的內(nèi)容作全面的審查，而是有所限制的，這個(gè)限制就是法律中涉及了基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的內(nèi)容時(shí)，便要依據(jù)基本法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。如果法律的內(nèi)容沒有涉及中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款，則自然不存在全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查其是否符合基本法相關(guān)規(guī)定的問題。當(dāng)然，法律的內(nèi)容是否涉及了中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款，并非只由特別行政區(qū)的報(bào)備機(jī)關(guān)提出意見便可，最終仍要由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)來認(rèn)定。從這個(gè)意義上說，實(shí)際上全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)還是要先對(duì)法律的全部?jī)?nèi)容作一次審查，以確定是否存在涉及基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的內(nèi)容。這個(gè)審查可以稱之為預(yù)先審查，為是否進(jìn)行基本法所規(guī)定的備案審查作準(zhǔn)備。鑒此，在具體規(guī)定審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可先從如何界定法律的內(nèi)容涉及中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)的關(guān)系入手，在確定法律內(nèi)容涉及中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款后，再進(jìn)一步規(guī)定一些具體的可供操作的審查標(biāo)準(zhǔn)。這其中，必然會(huì)涉及基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款的正確理解，甚至包括相關(guān)條文立法原意的準(zhǔn)確解釋。

六是審查的工作機(jī)構(gòu)。按照基本法的規(guī)定，特別行政區(qū)法律的備案審查主體無疑是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，但在全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)內(nèi)要有相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)和人員來具體承擔(dān)備案審查工作，這對(duì)于特別行政區(qū)法律備案審查工作的有效開展是十分必要的。是否由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)來具體承擔(dān)特別行政區(qū)法律的備案審查工作呢？從機(jī)構(gòu)的法律地位來講，法制工作委員會(huì)是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)專門從事立法審查、修改的工作機(jī)構(gòu)，比較熟悉法律業(yè)務(wù)。為適應(yīng)《立法法》關(guān)于備案審查制度的實(shí)施，2004年5月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)便設(shè)置了法規(guī)審查備案室，將我國(guó)的法規(guī)備案審查工作向前推進(jìn)了具有實(shí)質(zhì)性意義的一大步。因此，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)來具體從事特別行政區(qū)法律的備案審查工作并無不妥。不過，考慮到全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)還設(shè)有基本法委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)基本法有關(guān)條文實(shí)施中的法律問題的研究，其中就包括了對(duì)特別行政區(qū)法律備案的問題研究，而且全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在對(duì)備案審查的特別行政區(qū)法律依照基本法的規(guī)定作出發(fā)回處理前，還須征詢其所屬的基本法委員會(huì)的意見，因此，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)所屬基本法委員會(huì)也可具體承擔(dān)特別行政區(qū)法律的備案審查工作。鑒此，從有利于形成一個(gè)穩(wěn)妥且有效率的備案審查工作機(jī)制出發(fā)，可以考慮確定以法制工作委員會(huì)為主并由其會(huì)同基本法委員會(huì)開展特別行政區(qū)法律備案審查的工作機(jī)制。備案審查的工作機(jī)構(gòu)確定后，還要賦㈣其一定的權(quán)限和職責(zé)，主要應(yīng)包括對(duì)特別行政區(qū)法律報(bào)備文件材料的接收、登記、存檔；對(duì)報(bào)備的法律進(jìn)行審查，并提出審查的初步結(jié)論性意見等。其中，對(duì)可能需要作發(fā)回處理的，要詳細(xì)說明法律理由，并向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出具體操作性的處理建議。

七是審查的程序。對(duì)特別行政區(qū)法律進(jìn)行備案審查的目的，在于糾正特別行政區(qū)法律涉及中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款時(shí)所存在的不符合基本法規(guī)定的內(nèi)容，維護(hù)基本法的權(quán)威。為確保備案審查工作的規(guī)范化，對(duì)于具體承擔(dān)備案審查任務(wù)的工作機(jī)構(gòu)，應(yīng)有一套完整的程序性規(guī)定。對(duì)于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議擬作發(fā)回處理的建議，也應(yīng)有一套相應(yīng)的程序性規(guī)定㈣以保障。

此外，還有其他的一些內(nèi)容需要加以完善，例如，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)于備案的法律經(jīng)審查后是否要有一個(gè)結(jié)果公示的程序要求，包括不涉及基本法規(guī)定的中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款，或者雖有涉及，但不存在不符合基本法規(guī)定的情形；具體承擔(dān)審查任務(wù)的全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)經(jīng)審查認(rèn)為應(yīng)作發(fā)回處理的，是否考慮可先行由其㈦特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)進(jìn)行適當(dāng)溝通等?？傊瑥闹贫壬喜粩嗤晟铺貏e行政區(qū)法律的備案審查制度，既是維護(hù)中央依據(jù)基本法所享有的憲制性權(quán)力的客觀需求，也是嚴(yán)格實(shí)施基本法的一項(xiàng)重要內(nèi)容，同時(shí)還是我們做好港澳工作的一項(xiàng)具體要求。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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1005-9512（2014）01-0022-09

冷鐵勛，澳門理工學(xué)院“一國(guó)兩制”研究中心副教授，法學(xué)博士。