余子剛

(樂(lè)山市人口和計(jì)劃生育委員會(huì) 四川 樂(lè)山 614000)

黨的十八大召開(kāi)以后，計(jì)劃生育政策完善和調(diào)整成了熱門話題。隨后，黨的十八屆三中全會(huì)提出，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，即通常所說(shuō)的“單獨(dú)兩孩”政策。“單獨(dú)兩孩”政策屬于計(jì)劃生育政策的微調(diào)范疇，是指夫妻雙方一人為獨(dú)生子女，第一個(gè)子女為非多胞胎，即可生育第二個(gè)孩子。一般地講，獨(dú)生子女是指本人沒(méi)有同父同母、同父異母或同母異父的兄弟姐妹。“單獨(dú)兩孩”政策的啟動(dòng)實(shí)施將全國(guó)人口結(jié)構(gòu)健康發(fā)展和人民群眾生育意愿實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，以適應(yīng)我國(guó)人口發(fā)展新形勢(shì)，是一項(xiàng)順應(yīng)民心、合乎民意的重大舉措。

一、“單獨(dú)兩孩”政策的歷史背景

在上世紀(jì)五六十年代，由于當(dāng)時(shí)的生育政策鼓勵(lì)多生，平均每個(gè)婦女生育孩子達(dá)6－7個(gè)，出生率上升較快;而隨著生活水平提高和醫(yī)療條件改善，死亡率快速下降，全國(guó)人口自然增長(zhǎng)率始終維持在高水平上，出現(xiàn)高出生、低死亡、高增長(zhǎng)的人口再生產(chǎn)類型，全國(guó)總?cè)丝诩眲≡鲩L(zhǎng)。在6億人口的基數(shù)上，60年代中國(guó)每年平均出生人數(shù)高達(dá)2700萬(wàn)人，每年凈增長(zhǎng)人數(shù)達(dá)到2300萬(wàn)人以上，人口自然增長(zhǎng)率高達(dá)25‰，對(duì)資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展帶來(lái)較大壓力。在這樣的背景下，中國(guó)開(kāi)始實(shí)行計(jì)劃生育政策。

經(jīng)過(guò)30多年的計(jì)劃生育調(diào)控，我國(guó)人口過(guò)快增長(zhǎng)的勢(shì)頭得到了有效遏制，到2000年，人口自然增長(zhǎng)率已經(jīng)降到5‰以下。之后，我國(guó)人口在13億人的基數(shù)上，每年出生人數(shù)1600萬(wàn)，凈增加人數(shù)650萬(wàn)左右，平均每個(gè)婦女生育的孩子數(shù)降到了1.5至1.6個(gè)。30多年來(lái)，計(jì)劃生育累計(jì)少生了4億多人，極大地緩解了人口對(duì)資源環(huán)境的壓力，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平及人口素質(zhì)的提高。

在長(zhǎng)期人口自然增長(zhǎng)率下降的同時(shí)，我國(guó)的人口結(jié)構(gòu)問(wèn)題越來(lái)越突出。目前，中國(guó)的老齡化程度已經(jīng)接近15%，13億人口中中老年就占了2億，而今后還將面臨老齡化提速和老齡化規(guī)模迅速擴(kuò)大的局面。估計(jì)到2040年左右，中國(guó)的老齡化會(huì)達(dá)到30%以上，老齡人口將達(dá)到4億?！叭丝诩t利”的逐漸“消褪”，也將引發(fā)勞動(dòng)力供應(yīng)短缺和家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。

(一)勞動(dòng)力供應(yīng)開(kāi)始出現(xiàn)短缺

我國(guó)已逐步呈現(xiàn)人口老齡化提速和老齡化規(guī)模迅速擴(kuò)大、青壯勞動(dòng)力減少的現(xiàn)狀，據(jù)國(guó)家相關(guān)部門數(shù)據(jù)分析，從2013年開(kāi)始，中國(guó)勞動(dòng)力總量開(kāi)始逐漸萎縮，10年以后則會(huì)出現(xiàn)較快速地下降，勢(shì)必對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和持續(xù)發(fā)展帶來(lái)一定的影響，畢竟中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)勞動(dòng)力的依賴程度很高。在這樣的經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，未來(lái)二三十年對(duì)勞動(dòng)力的需求量仍然很高。

(二)家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯變化

目前中國(guó)平均家庭規(guī)模是3.1個(gè)人?！?21”的家庭結(jié)構(gòu)逐漸成為主流，對(duì)家庭養(yǎng)老、教育功能的體現(xiàn)存在著諸多不利影響。特別是近20年來(lái)，中國(guó)出生人口性別比失衡，導(dǎo)致家庭養(yǎng)老和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力降低。

二、“單獨(dú)兩孩”政策的現(xiàn)實(shí)意義

啟動(dòng)單獨(dú)家庭可以生育兩孩政策，是長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)計(jì)劃生育政策重要性、戰(zhàn)略性的調(diào)整，它既符合現(xiàn)階段中國(guó)國(guó)情，又順應(yīng)大眾民意。其意義主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

(一)順應(yīng)群眾期盼，有利于社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平提高，我國(guó)城鄉(xiāng)居民生育意愿發(fā)生明顯變化，“多子多?！钡膫鹘y(tǒng)觀念逐步淡化。根據(jù)十八屆三中全會(huì)《決定》的要求，要通過(guò)調(diào)整完善生育政策，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志和群眾意愿的統(tǒng)一，縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)、民族之間生育政策的差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)出生人口性別比恢復(fù)正常水平。逐步調(diào)整完善生育政策，必將進(jìn)一步彰顯以人為本的理念，改善家庭人口結(jié)構(gòu)，顯著增強(qiáng)家庭抵御風(fēng)險(xiǎn)能力和養(yǎng)老照料功能，更好地促進(jìn)家庭幸福與社會(huì)和諧。

(二)穩(wěn)定適度低生育水平，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，全國(guó)婦女總和生育率穩(wěn)中有降，目前為1.5－1.6。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國(guó)民收入增長(zhǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障制度趨于健全，特別是城鎮(zhèn)化水平不斷提高，婦女總和生育率還可能進(jìn)一步下降。逐步調(diào)整完善生育政策，符合人口發(fā)展規(guī)律，有利于穩(wěn)定適度低生育水平，減緩人口總量在達(dá)到峰值后過(guò)快下降的勢(shì)頭，有利于人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展和中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

(三)保持合理的勞動(dòng)力數(shù)量和結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展

2011年，我國(guó)15－59歲勞動(dòng)年齡人口達(dá)到9.41億人峰值，2012年下降為9.37億人，按此趨勢(shì)，2030年前我國(guó)勞動(dòng)年齡人口仍可保持8億人以上，但年輕勞動(dòng)力在勞動(dòng)年齡人口中比例下降，勞動(dòng)力資源的國(guó)際比較優(yōu)勢(shì)有所減弱。同時(shí)，人口老齡化明顯加速，2012年60歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤呀?jīng)達(dá)到14.3%，2013年底老年人口總數(shù)達(dá)到2億，而2025年、2030年將分別達(dá)到3億和4億。如維持現(xiàn)行生育政策不調(diào)整，幾十年后勞動(dòng)年齡人口銳減，老年人口比重過(guò)大，勢(shì)必嚴(yán)重影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。逐步調(diào)整完善生育政策，就是要有效應(yīng)對(duì)和積極緩解人口結(jié)構(gòu)性矛盾的長(zhǎng)期影響，保持合理的勞動(dòng)力數(shù)量和結(jié)構(gòu)，延緩人口老齡化速度。這些決策將為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、培育經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展準(zhǔn)備更為有利的人口條件。

三、“單獨(dú)兩孩”政策的主要影響

“單獨(dú)兩孩”政策是當(dāng)前調(diào)整完善生育政策的一個(gè)重大舉措，其最終目的是促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展，克服不利于目前人口形勢(shì)的各種因素，如:總和生育率健康平衡、人口年齡結(jié)構(gòu)合理、延緩老齡化、出生人口性別比均衡、家庭發(fā)展能力提升等，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的人口保證。

“單獨(dú)兩孩”政策也會(huì)造成社會(huì)和經(jīng)濟(jì)壓力，主要體現(xiàn)在幾點(diǎn):首先是經(jīng)濟(jì)社會(huì)和資源環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)加劇。據(jù)了解，單獨(dú)兩孩政策使得全國(guó)總?cè)丝谠?030年達(dá)到峰值14.53億，峰值時(shí)間提前4年，今后十年內(nèi)，總?cè)丝跀?shù)量的增加無(wú)疑加劇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果和資源環(huán)境分配的競(jìng)爭(zhēng)性。其次基層計(jì)生服務(wù)管理能力面臨考驗(yàn)，啟動(dòng)實(shí)施單獨(dú)兩孩政策恰逢衛(wèi)生、計(jì)生機(jī)構(gòu)調(diào)整。在此期間應(yīng)盡量減少基層計(jì)生人員受機(jī)構(gòu)調(diào)整影響情緒波動(dòng)，放松和削弱計(jì)生工作。再次是公共服務(wù)、管理和保障亟須跟上?！皢为?dú)兩孩”政策實(shí)施后，三五年可見(jiàn)到效果，也會(huì)造成人口總量的增加，新生兒數(shù)量增加，特別是會(huì)對(duì)醫(yī)院產(chǎn)科、幼兒園入學(xué)、基礎(chǔ)義務(wù)教育學(xué)校等公共資源造成一定壓力，資源環(huán)境和公共服務(wù)能力面臨新的挑戰(zhàn)。此外，新政實(shí)施后，將帶來(lái)人口的一定程度增長(zhǎng)，相關(guān)的基礎(chǔ)教育、就業(yè)問(wèn)題的壓力繼續(xù)增大;孕前免費(fèi)優(yōu)生檢查、婦產(chǎn)數(shù)量增加的數(shù)量上升，也將給醫(yī)院帶來(lái)困難。同時(shí)，隨著養(yǎng)育子女經(jīng)濟(jì)成本的不斷增加，多增加一個(gè)孩子，對(duì)家庭的精力和財(cái)力都是一種考驗(yàn)。

四、“單獨(dú)兩孩”政策的調(diào)查分析

為了給“單獨(dú)兩孩”政策順利實(shí)施提供寬松環(huán)境，國(guó)家、省、市各級(jí)人口計(jì)生部門做了大量的調(diào)研論證和民意分析，針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際，進(jìn)行科學(xué)評(píng)估后，提出本地“單獨(dú)兩孩”政策的實(shí)施方案和工作建議。

近年來(lái)，各級(jí)通過(guò)“十一五”人口發(fā)展規(guī)劃終期評(píng)估、“千村人口生育率調(diào)查”、“萬(wàn)戶獨(dú)生子女婚育狀況調(diào)查”，開(kāi)展了0～9歲低齡人口基礎(chǔ)信息核查，利用教育、公安、統(tǒng)計(jì)等相關(guān)部門的數(shù)據(jù)開(kāi)展比對(duì)和校驗(yàn)，對(duì)本級(jí)的人口總量和結(jié)構(gòu)、生育現(xiàn)狀及人口變動(dòng)趨勢(shì)有了比較客觀、準(zhǔn)確的判斷和估計(jì)。經(jīng)反復(fù)研究論證，逐步形成了實(shí)施單獨(dú)兩孩政策的思路和方案。認(rèn)定啟動(dòng)實(shí)施單獨(dú)兩孩政策不會(huì)對(duì)糧食安全以及衛(wèi)生、教育、就業(yè)等基本公共服務(wù)帶來(lái)大的壓力。政策調(diào)整后，全國(guó)每年出生人口不會(huì)有大的增加，到2020年總?cè)丝趯⒚黠@低于14.3億，峰值總?cè)丝谝矊⒋蟠蟮陀?5億。另外，實(shí)施單獨(dú)兩孩政策后，近幾年出生人口會(huì)有所增加，但僅相當(dāng)于2000年前后的出生人口規(guī)模。我們可以有把握地說(shuō)，啟動(dòng)實(shí)施單獨(dú)兩孩政策不會(huì)給糧食安全以及衛(wèi)生、教育、就業(yè)等基本公共服務(wù)帶來(lái)過(guò)大的壓力。

長(zhǎng)期以來(lái)，四川省總和生育率保持在相對(duì)較低的水平，實(shí)行計(jì)劃生育使全省少生人口4000多萬(wàn)，提前實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的轉(zhuǎn)變，從“高出生、低死亡、高增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗统錾⒌退劳?、低增長(zhǎng)”，有效地緩解了人口對(duì)資源、環(huán)境的壓力，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。但目前全省總和生育率為1.72左右，滿足人口更替水平的正常生育率應(yīng)該為2.1，否則，將不利于人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。“單獨(dú)兩孩”政策的實(shí)施，以前一部份有生育意愿而不符合生育政策的“單獨(dú)夫婦”，可以及時(shí)生育，促進(jìn)目前的總和生育率保持正常的水平，說(shuō)明實(shí)施“單獨(dú)兩孩”政策在全省可行。同時(shí)，四川省老年人口比重高于全國(guó)同期水平。日益突出的人口結(jié)構(gòu)性問(wèn)題也需要四川“單獨(dú)兩孩”政策放開(kāi)的步伐快馬加鞭?！叭趧?dòng)年齡人口占總?cè)丝诒壤?2010年的 72.08%降至 2012年的72%，低于全國(guó)平均水平近兩個(gè)百分點(diǎn);全省65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤?010年10.95%攀升至2012年11.80%，高于全國(guó)同期水平2.4個(gè)百分點(diǎn)?！敝档米⒁獾氖牵〕錾丝谛詣e比也偏離102－107的正常值域。四川省實(shí)施“單獨(dú)兩孩”政策能有效緩解以上問(wèn)題。

“單獨(dú)兩孩”政策的組織和實(shí)施將按法定程序和步驟實(shí)現(xiàn)，涉及法規(guī)修改有嚴(yán)格的法定程序。四川省按開(kāi)展調(diào)研論證、征求各方意見(jiàn)、開(kāi)展育齡群眾生育意愿調(diào)查、廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)、起草實(shí)施方案、省委省政府審議、省人大審定批準(zhǔn)、認(rèn)真解讀實(shí)施等步驟有序推動(dòng)“單獨(dú)兩孩”政策落地實(shí)施。

2014年3月20日，第十二屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)了《四川省人口與計(jì)劃生育條例修正案》，標(biāo)志著全省“單獨(dú)兩孩”政策正式實(shí)施。

五、“單獨(dú)兩孩”政策的工作籌備

近年來(lái)，樂(lè)山市根據(jù)當(dāng)前人口發(fā)展?fàn)顩r認(rèn)真分析研判全市人口發(fā)展形勢(shì)，配合國(guó)家、省人口計(jì)生部門做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集和人口發(fā)展態(tài)勢(shì)分析等工作，為“單獨(dú)兩孩”政策實(shí)施提供了真實(shí)、可靠的數(shù)據(jù)信息，促進(jìn)了全省單獨(dú)兩孩政策的的頒布實(shí)施。同時(shí)，對(duì)全市基本人口信息有了準(zhǔn)確掌握，為“單獨(dú)兩孩”政策順利實(shí)施做好了充分準(zhǔn)備。目前樂(lè)山市總?cè)丝?55.12萬(wàn)，2013年人口總和生育率為1.36，家庭規(guī)模戶均2.89人，夫妻單方為獨(dú)生子女家庭達(dá)5.6萬(wàn)戶。經(jīng)過(guò)民眾調(diào)查生育意愿，樂(lè)山市啟動(dòng)實(shí)施“單獨(dú)兩孩”政策后，約2/3的單獨(dú)家庭有生育二孩意愿，其中僅1/3的單獨(dú)家庭選擇政策實(shí)施后即時(shí)生育二孩。絕大多數(shù)將在2015－2018年期間生育?！皢为?dú)兩孩”政策實(shí)施后，全市人口補(bǔ)償量約3.25萬(wàn)人，不會(huì)造成生育堆積和公共資源壓力過(guò)大的現(xiàn)象。同時(shí)，人口計(jì)生部門將以嚴(yán)防生育大幅反彈，化解生育短期堆積為重點(diǎn)，制定了一系列有力措施，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃和宣傳引導(dǎo)，廣泛宣傳“單獨(dú)兩孩”政策的背景、意義、實(shí)施辦法及政策要求，強(qiáng)化計(jì)生干部業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量，把握正確的輿論導(dǎo)向，引導(dǎo)符合政策夫妻科學(xué)、合理選擇生育，確保新增人口平穩(wěn)發(fā)展和各類資源的有效利用，實(shí)現(xiàn)生育政策的平穩(wěn)過(guò)渡和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

3月20日，《四川省人口與計(jì)劃生育條例修正案》頒布實(shí)施后，按照省上的安排部署，樂(lè)山市抓緊貫徹落實(shí)，對(duì)符合“單獨(dú)兩孩”政策的條件進(jìn)行認(rèn)真解讀，在辦理相關(guān)審批手續(xù)上，實(shí)行 “一改、三減少、四取消”簡(jiǎn)化工作流程，即:將原來(lái)申請(qǐng)人書(shū)面申請(qǐng)，改為網(wǎng)上申請(qǐng) (預(yù)約);減少申請(qǐng)人提供的相關(guān)資料，減少計(jì)生部門的審批時(shí)限，減少公示時(shí)間;取消鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)計(jì)生機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)人作調(diào)查筆錄程序;取消對(duì)批準(zhǔn)后的申請(qǐng)人下達(dá)“批準(zhǔn)再生育決定書(shū)”和送達(dá)“批準(zhǔn)再生育決定書(shū)”程序;取消《生育證》的有效年度的規(guī)定;取消基層附加不合理的再生育審批程序。對(duì)符合“單獨(dú)兩孩”政策條件且有再生育意愿的家庭開(kāi)展孕前、孕期、分娩全程服務(wù)，提供高效、方便的技術(shù)支撐。