高新民

(本文作者 中共中央黨校黨建教研部教授 北京 100091)

全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、黨建等多方面內(nèi)容，是從本源上建設(shè)廉潔政治的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，具有從源頭治理腐敗的重要意義。

一、反腐敗和廉政建設(shè)是國(guó)家治理體系的重要組成部分

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化能夠與反腐敗的源頭治理緊密相連，乃因腐敗產(chǎn)生和蔓延的土壤或條件與國(guó)家治理體系息息相關(guān)。

(一)反腐敗、廉政建設(shè)與國(guó)家權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)緊密相關(guān)

腐敗的表現(xiàn)形式在不同國(guó)家、不同歷史階段、不同文化背景下有所不同，但共同特征都是利用公共權(quán)力為個(gè)人或小集團(tuán)謀取私利。人們平時(shí)所說(shuō)的“權(quán)錢(qián)交易”“影響力交易”大致屬于此范疇。用國(guó)際學(xué)術(shù)界通用的語(yǔ)言描述，是指公職人員“因擔(dān)任公職而掌握的資源和便利，為另外一些人謀取利益，以換取一些已允諾的或?qū)嶋H的好處報(bào)償，而這種行為是受到正式法規(guī)明令禁止的”①〔英〕韋農(nóng)·波格丹諾主編，鄧正來(lái)譯:《布萊克維爾政治制度百科全書(shū)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011年，第476頁(yè)。。一言以蔽之，無(wú)論各國(guó)對(duì)腐敗行為的法定釋義如何，以權(quán)謀私是所有腐敗行為的本質(zhì)特征。

腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的社會(huì)歷史根源大致有二:一是私有制的出現(xiàn)，使得把有限的公共資源用以維系個(gè)人或小集團(tuán)利益有了源源不斷的動(dòng)機(jī)和不絕的土壤。在社會(huì)財(cái)富總量有限的情況下，當(dāng)社會(huì)財(cái)富的合法占有方式不能滿足個(gè)人或家族或小集團(tuán)私利時(shí)，運(yùn)用公共權(quán)力占有社會(huì)財(cái)富就具備了濫用權(quán)力、以權(quán)謀私的必要性。這是對(duì)社會(huì)主流認(rèn)可的財(cái)富占有方式的反動(dòng)，導(dǎo)致人們對(duì)該社會(huì)的社會(huì)制度、對(duì)執(zhí)政者合法性的質(zhì)疑，并帶來(lái)更多以不合法手段謀取私利的行為。換句話說(shuō)，既然私有制是長(zhǎng)期存在的歷史現(xiàn)象，那么，社會(huì)財(cái)富的占有方式或收入分配方式是否合法合理，與在私有制基礎(chǔ)上或誘導(dǎo)或遏制腐敗行為有相當(dāng)程度的關(guān)聯(lián)。二是權(quán)力掌握在少數(shù)人手中又沒(méi)有制約，權(quán)力本身就成為政治和社會(huì)生活的稀缺物而被用以交換。恩格斯曾說(shuō):“國(guó)家的本質(zhì)特征，是和人民大眾分離的公共權(quán)力。”②《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社，1972年，第114頁(yè)。這里所說(shuō)的“和人民大眾分離”，是指原本產(chǎn)生于社會(huì)并為社會(huì)服務(wù)的公共權(quán)力卻凌駕于社會(huì)之上，這些機(jī)關(guān)“其中主要的是國(guó)家政權(quán)，為了追求自己的特殊利益，從社會(huì)的公仆變成了社會(huì)的主人”③《馬克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社，1972年，第334頁(yè)。。這些論斷雖然是針對(duì)特定時(shí)代及歷史條件而言，沒(méi)有也不可能說(shuō)明在共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政并且實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何使國(guó)家權(quán)力回歸社會(huì)，但也足以警示今天的人們:任何政權(quán)如果沒(méi)有足夠的權(quán)力制約，都可以脫離社會(huì)、脫離人民，而與公共權(quán)力的原有宗旨相悖，從而具備衍生腐敗的可能性和必要條件。因此，權(quán)力的運(yùn)行狀態(tài)是科學(xué)合理、既相互監(jiān)督制約又能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)，還是缺少監(jiān)督制約或效率低下，是衡量國(guó)家治理水平的重要參數(shù)。

簡(jiǎn)言之，私有制和權(quán)力掌握在少數(shù)人手中，是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展必經(jīng)的階段，這就使腐敗成為古今中外執(zhí)政者都不得不面對(duì)的嚴(yán)峻問(wèn)題。而這些問(wèn)題，無(wú)論是社會(huì)層面對(duì)財(cái)富占有方式的調(diào)整、社會(huì)對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督，還是國(guó)家政治體系對(duì)權(quán)力的制約，都屬于國(guó)家治理的重要內(nèi)容。一個(gè)國(guó)家、一個(gè)政黨是否先進(jìn)，也表現(xiàn)為國(guó)家治理水平、廉政建設(shè)水平的高低。反腐敗和廉政建設(shè)蘊(yùn)含在國(guó)家治理體系之中。

(二)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基本價(jià)值和核心要素與反腐敗、廉政建設(shè)的基本要素高度重合

治理是一個(gè)有多種解讀的概念，“最廣的含義是指協(xié)調(diào)社會(huì)生活的各種方法和途徑”。從國(guó)家治理體系視角而言，國(guó)家治理當(dāng)指在國(guó)家層面對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域通過(guò)多種途徑或方式進(jìn)行綜合、協(xié)調(diào)、處理、管理的“用來(lái)維持秩序和促進(jìn)集體行動(dòng)的正式制度過(guò)程”。①國(guó)家治理不同于傳統(tǒng)管理的主要區(qū)別:一是治理主體多元，政府、社會(huì)組織、公民在治理結(jié)構(gòu)中的作用不同，但都是主體之一;而管理主體相對(duì)單一，一般以行政權(quán)力機(jī)關(guān)為主。二是治理的運(yùn)行向度既有自上而下的管理，也有自下而上的參與;而管理向度一般是自上而下運(yùn)行。治理的基本價(jià)值趨向、核心要素就是合法性 (指社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺(jué)認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài))、信息透明、責(zé)任、法治、有效等等②。就國(guó)家治理體系內(nèi)容而言，包含權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的現(xiàn)代行政管理、透明的公共財(cái)政、良好的社會(huì)公共服務(wù)、公民對(duì)公共事務(wù)的參與、公正的司法體系等。在當(dāng)代中國(guó)的條件下，還應(yīng)包含科學(xué)的政府與市場(chǎng)邊界，執(zhí)政黨與政府、社會(huì)組織的關(guān)系等。而上述價(jià)值和內(nèi)容無(wú)一不是反腐敗、建設(shè)廉政體系的基本要素和條件。例如，僅從中共十八大之后截至2013年底，因腐敗被抓或被管制的就有31名中央直管干部。從媒體披露的上述31人案情來(lái)看，犯錯(cuò)誤或犯罪的主要領(lǐng)域集中在三大方面:一是微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，無(wú)論干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)、土地征用房屋拆遷，還是工程招投標(biāo)、獲取開(kāi)采礦產(chǎn)資源權(quán)，都是有實(shí)權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者插手具體事項(xiàng)，從中為個(gè)人或家庭謀利。二是政治領(lǐng)域中的選人用人方面，買(mǎi)官賣(mài)官者有之，選舉中賄選拉票者有之;更值得深思的是，這些原高級(jí)干部中，有的被提拔到新職務(wù)才一年多甚至幾個(gè)月就被抓，屬于典型的帶病提拔。三是生活作風(fēng)，雖然是作風(fēng)問(wèn)題，但有的為養(yǎng)情婦而索賄受賄，有的通過(guò)情婦而腐敗，最終因作風(fēng)問(wèn)題而牽連出其他問(wèn)題。這些案情的共同特點(diǎn)之一，就是這些人犯錯(cuò)誤的主要時(shí)段大多集中在擔(dān)任地方或部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)期間。換句話說(shuō)，一地或一單位主要領(lǐng)導(dǎo)手中權(quán)力太大，有條件實(shí)施腐敗。而解決上述問(wèn)題，不僅僅是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)體價(jià)值觀、道德觀問(wèn)題，更重要的是需要從改革領(lǐng)導(dǎo)者插手微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)體制、行政管理體制、政治領(lǐng)域的干部人事制度入手，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約，以法治、責(zé)任、公開(kāi)透明、有效的價(jià)值取向貫穿于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和黨的建設(shè)之中，這恰恰就是國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化問(wèn)題。

(三)腐敗高發(fā)領(lǐng)域的梯次轉(zhuǎn)移與改革開(kāi)放的領(lǐng)域拓展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)布局的變化緊密相連，迫切需要全面而系統(tǒng)地提高國(guó)家治理水平

中共在改革開(kāi)放前雖有腐敗，但案發(fā)率、腐敗數(shù)額并不高，基本屬于個(gè)體腐敗。這既與一個(gè)新生政權(quán)充滿革命理想主義激情、對(duì)腐敗行為嚴(yán)厲打擊分不開(kāi)，也與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和分配形式相關(guān)。但是，隨著在全國(guó)執(zhí)政時(shí)間的推移，改革開(kāi)放帶來(lái)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，社會(huì)財(cái)富日益增多，腐敗現(xiàn)象也開(kāi)始滋生并伴隨著改革領(lǐng)域逐漸拓展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性變化而變化。比如，在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的初期，價(jià)格雙軌制使得倒賣(mài)批文成為腐敗的重要手段;20世紀(jì)90年代國(guó)家對(duì)某些商品實(shí)行控制，海關(guān)參與走私一度成為腐敗的代名詞;當(dāng)高速公路在全國(guó)迅猛發(fā)展之時(shí)，該領(lǐng)域又成為腐敗的高發(fā)陷阱;當(dāng)房地產(chǎn)成為熱門(mén)賺錢(qián)行業(yè)時(shí)，某些高官的腐敗又往往與房地產(chǎn)、城市建設(shè)聯(lián)系在一起;當(dāng)國(guó)家把4萬(wàn)億投資中相當(dāng)大的一塊用于高鐵建設(shè)時(shí)，又出現(xiàn)了令人震驚但又在“預(yù)料”之中的原鐵道部部長(zhǎng)劉志軍腐敗案;伴隨著城市擴(kuò)張和新型城鎮(zhèn)化建

①②〔英〕安德魯·海伍德著，吳勇譯:《政治學(xué)核心概念》，天津人民出版社，2008年，第22頁(yè)。參見(jiàn)俞可平主編:《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第8—10頁(yè)。設(shè)，村官腐敗又成為熱點(diǎn)話題，以至于有的地方宣布，村官的護(hù)照將統(tǒng)一管制，因公因私出國(guó)都要經(jīng)審批;等等。不難看出，腐敗行為與政府對(duì)社會(huì)資源的控制范圍和程度、公共權(quán)力自身的運(yùn)作方式、社會(huì)治理模式始終緊密聯(lián)系在一起，與經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、制度環(huán)境等問(wèn)題都是相關(guān)的。人們終于認(rèn)識(shí)到，當(dāng)改革深入某一領(lǐng)域，而該領(lǐng)域改革不到位、監(jiān)管沒(méi)跟上時(shí)，該領(lǐng)域往往成為腐敗高發(fā)領(lǐng)域，這已經(jīng)成為規(guī)律。這里牽涉到的就是政府與市場(chǎng)、權(quán)力邊界、監(jiān)督制約等經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)的重大問(wèn)題。如果不從源頭上解決問(wèn)題，那么我們的反腐倡廉就永遠(yuǎn)是被動(dòng)地追隨腐敗形式的變換而治標(biāo)，懲治和預(yù)防腐敗體系就帶有根本性缺陷。這是伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的、帶有轉(zhuǎn)型時(shí)期濃郁特點(diǎn)的規(guī)律。面對(duì)新的特點(diǎn)，我們的反腐敗在一段時(shí)間內(nèi)沿用著傳統(tǒng)方式——思想教育加嚴(yán)厲懲罰，但效果有限。唯有把反腐敗和廉政建設(shè)融入到國(guó)家治理體系之中，才有真正的源頭治理。

二、從圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)反腐敗到融入國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的歷史發(fā)展

中共對(duì)反腐敗與國(guó)家治理體系的認(rèn)識(shí)，經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展過(guò)程。

中共在全國(guó)執(zhí)政前就已經(jīng)意識(shí)到執(zhí)政條件下黨風(fēng)和廉政建設(shè)的重要性，但那時(shí)認(rèn)為黨內(nèi)出現(xiàn)錯(cuò)誤思想和某些腐化現(xiàn)象的原因，主要是外界剝削階級(jí)的影響，如“自私自利、陰謀詭計(jì)、官僚主義等各種惡濁的東西”，“只要社會(huì)中還有這些惡濁東西，社會(huì)中還存在著階級(jí)，存在著剝削階級(jí)的影響，那末，在共產(chǎn)黨內(nèi)也就難免或多或少地存在一些惡濁的東西”①《劉少奇論黨的建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社，1991年，第150頁(yè)。。這在進(jìn)行階級(jí)斗爭(zhēng)的年代是可以說(shuō)得通的。

中共在全國(guó)執(zhí)政后不久，黨內(nèi)就開(kāi)始出現(xiàn)各種消極腐化現(xiàn)象，但那時(shí)的腐敗現(xiàn)象畢竟是個(gè)體現(xiàn)象。黨對(duì)腐敗原因的認(rèn)識(shí)，在延續(xù)外界剝削階級(jí)影響的基礎(chǔ)上，認(rèn)為與勝利后的驕傲自滿、脫離群眾等相關(guān)，而解決問(wèn)題的基本思路是進(jìn)行思想教育和連續(xù)發(fā)動(dòng)各種各樣的整黨整風(fēng)運(yùn)動(dòng)。當(dāng)時(shí)黨內(nèi)也有人提出監(jiān)督體制問(wèn)題，并在60年代前期一度探討過(guò)監(jiān)督體制問(wèn)題，但由于階級(jí)斗爭(zhēng)擴(kuò)大化的影響，沒(méi)有對(duì)監(jiān)督體制進(jìn)行更多探討，最終還是以政治運(yùn)動(dòng)的方式推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和黨的建設(shè)各項(xiàng)工作。這在執(zhí)政時(shí)間不長(zhǎng)、有腐敗但腐敗現(xiàn)象并沒(méi)有大規(guī)模出現(xiàn)的背景下固然可以理解，但具有嚴(yán)重的時(shí)代局限性。

改革開(kāi)放后，全黨對(duì)反腐敗和黨風(fēng)廉政建設(shè)在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上都有重大進(jìn)步，例如:把黨風(fēng)廉政上升到黨的生死存亡高度認(rèn)識(shí);整個(gè)改革開(kāi)放過(guò)程中都要反腐敗;反腐敗要靠思想教育，更要靠法制;擺脫運(yùn)動(dòng)式反腐模式，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，建立懲治和預(yù)防腐敗體系;等等。但是，更重要的是對(duì)反腐敗、黨風(fēng)廉政建設(shè)與國(guó)家治理關(guān)系的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上有了重大進(jìn)步，在兩個(gè)方面尤為突出。

第一，在國(guó)家權(quán)力、政治資源配置方面，意識(shí)到無(wú)論是黨的作風(fēng)，還是反對(duì)腐敗，均與體制機(jī)制相關(guān)。

改革開(kāi)放初期，鄧小平曾痛陳在我們內(nèi)部事務(wù)和對(duì)外交往中存在著嚴(yán)重的官僚主義等不良作風(fēng)，達(dá)到令人無(wú)法容忍的地步:“官僚主義是一種長(zhǎng)期存在的、復(fù)雜的歷史現(xiàn)象。我們現(xiàn)在的官僚主義現(xiàn)象，除了同歷史上的官僚主義有共同點(diǎn)以外，還有自己的特點(diǎn)，既不同于舊中國(guó)的官僚主義，也不同于資本主義國(guó)家中的官僚主義。它同我們長(zhǎng)期認(rèn)為社會(huì)主義制度和計(jì)劃管理制度必須對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)都實(shí)行中央高度集權(quán)的管理體制有密切關(guān)系。我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事……這可以說(shuō)是目前我們所特有的官僚主義的一個(gè)總病根。官僚主義的另一病根是，我們的黨政機(jī)構(gòu)以及各企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中，長(zhǎng)期缺少嚴(yán)格的從上而下的行政法規(guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制，缺少對(duì)于每個(gè)機(jī)關(guān)乃至每個(gè)人的職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確的規(guī)定”，“因此，必須從根本上改變這些制度。當(dāng)然，官僚主義還有思想作風(fēng)問(wèn)題的一面，但制度問(wèn)題不解決，思想作風(fēng)問(wèn)題也解決不了”。他還強(qiáng)調(diào)“權(quán)力過(guò)分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無(wú)權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過(guò)重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯(cuò)誤”。①《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第327—328、329頁(yè)。把權(quán)力過(guò)于集中作為“總病根”，這在當(dāng)時(shí)是令人振聾發(fā)聵的聲音，是黨的思想認(rèn)識(shí)的飛躍，揭示了權(quán)力過(guò)分集中而監(jiān)督制約不到位就易于產(chǎn)生種種問(wèn)題。這在黨的歷史上、在馬克思主義的國(guó)家學(xué)說(shuō)中，具有極其重要的意義，從根源上提出了黨與國(guó)家政權(quán)、黨的權(quán)力運(yùn)行體制和機(jī)制問(wèn)題。改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度、工作制度中的問(wèn)題，不但是政治發(fā)展所需，也為黨風(fēng)和廉政建設(shè)提供了如何加強(qiáng)權(quán)力制約的新思路。腐敗的實(shí)質(zhì)是權(quán)力的濫用，那么監(jiān)督和制約權(quán)力就是反腐敗的核心問(wèn)題。從此，權(quán)力制約就成為政治體制和反腐敗需要探討的焦點(diǎn)問(wèn)題。中共十三大把黨政領(lǐng)導(dǎo)體制的改革同反對(duì)官僚主義等黨風(fēng)問(wèn)題結(jié)合在一起，就是對(duì)鄧小平上述思想的繼承和實(shí)踐，但尚未與反腐敗直接聯(lián)系。中共十五大提出完善民主監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，防止濫用權(quán)力，觸及權(quán)力制約問(wèn)題。1998年，中央紀(jì)委二次全會(huì)提出“強(qiáng)化監(jiān)督，建立健全權(quán)力制約機(jī)制”②《十五大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(上)，人民出版社，2000年，第180頁(yè)。，直至中共十六大把加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督正式寫(xiě)入黨的代表大會(huì)報(bào)告，中共十七大、十八大延續(xù)了這一思路。中共十八屆三中全會(huì)與之前歷次黨代會(huì)報(bào)告和同類(lèi)中央全會(huì)決議的不同之一，就是把強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系列為單獨(dú)一章，從體制和機(jī)制視角談完善黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制和黨風(fēng)廉政建設(shè)，還提出建立權(quán)力清單制度和依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程，這些都與國(guó)家權(quán)力運(yùn)行體制機(jī)制相關(guān)。從鄧小平說(shuō)的權(quán)力過(guò)于集中，直至習(xí)近平所說(shuō)的把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，不僅是從核心問(wèn)題來(lái)探索反腐敗和廉政建設(shè)，還意味著馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)在中國(guó)的發(fā)展。

第二，在反腐敗與改革開(kāi)放、中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的關(guān)系方面，走過(guò)了一條以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心反腐敗，發(fā)展為國(guó)家戰(zhàn)略和頂層設(shè)計(jì)的道路。

把反腐敗和廉政建設(shè)與國(guó)家治理相聯(lián)系，也是中共對(duì)改革開(kāi)放大局、對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義本質(zhì)的認(rèn)識(shí)逐步深化的結(jié)果。早在1987年，中共十三大就指出:“不能因?yàn)橛猩贁?shù)黨員經(jīng)不起考驗(yàn)而改變改革開(kāi)放的總方針總政策，也不能停下建設(shè)和改革去專門(mén)打掃灰塵，必須把反腐蝕寓于建設(shè)和改革之中?！雹邸妒笠詠?lái)重要文獻(xiàn)選編》(上)，人民出版社，1991年，第52—53頁(yè)。1989年，鄧小平在談到八九政治風(fēng)波時(shí)說(shuō)，要做幾件使人民滿意的事情，主要是兩個(gè)方面，一個(gè)是更加大膽地改革開(kāi)放，另一個(gè)是抓緊懲治腐敗，“我們一手抓改革開(kāi)放，一手抓懲治腐敗，這兩件事結(jié)合起來(lái)，對(duì)照起來(lái)，就可以使我們的政策更加明朗，更能獲得人心”④《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第314頁(yè)。。但在實(shí)踐中，反腐倡廉如何與改革開(kāi)放結(jié)合起來(lái)，還沒(méi)有更多經(jīng)驗(yàn)，一手硬一手軟的現(xiàn)象一度交替出現(xiàn)。

這一時(shí)期，黨對(duì)于反腐倡廉的認(rèn)識(shí)，大致上從屬于社會(huì)主義精神文明建設(shè)。黨在改革開(kāi)放后提出社會(huì)主義包含物質(zhì)文明和精神文明兩大領(lǐng)域，十二大把精神文明上升到反映社會(huì)主義本質(zhì)的高度來(lái)看待。需要指出的是，80年代前期，精神文明是包含民主法治領(lǐng)域和反腐倡廉的部分內(nèi)容的。如果沒(méi)有精神文明建設(shè)，“我們的現(xiàn)代化建設(shè)就不能保證社會(huì)主義的方向，我們的社會(huì)主義社會(huì)就會(huì)失去理想和目標(biāo)，失去精神的動(dòng)力和戰(zhàn)斗的意志，就不能抵制各種腐化因素的侵襲，甚至?xí)呱匣伟l(fā)展和變質(zhì)的邪路”。認(rèn)識(shí)上的重大發(fā)展發(fā)生于90年代。1993年，江澤民在中央紀(jì)委二次全會(huì)上指出:“我們建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要經(jīng)歷一個(gè)艱難的新舊體制轉(zhuǎn)換過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，由于制度和機(jī)制的不健全、不完善，工作中存在一些漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，也會(huì)給腐敗現(xiàn)象滋生以可乘之機(jī)。”⑤《十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(上)，人民出版社，1996年，第407頁(yè)。這一論述的重要性在于它表明黨已經(jīng)認(rèn)識(shí)到:反腐敗和廉政建設(shè)不僅僅與社會(huì)主義精神文明建設(shè)相關(guān)，也不僅僅與民主政治建設(shè)相關(guān)，而是與整個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家與社會(huì)體制機(jī)制改革相關(guān)。就是在這樣的認(rèn)識(shí)高度上，中共把反腐倡廉作為一個(gè)系統(tǒng)工程來(lái)抓，產(chǎn)生了標(biāo)本兼治、綜合治理的大思路。

但是，標(biāo)本兼治的“本”是什么?如何進(jìn)行綜合治理?那時(shí)的認(rèn)識(shí)更多屬于微觀層面的內(nèi)容，典型的提法是圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心工作開(kāi)展反腐敗，為改革開(kāi)放保駕護(hù)航。通過(guò)反腐敗和糾正行業(yè)不正之風(fēng)的實(shí)踐，也確實(shí)使黨認(rèn)識(shí)到需要通過(guò)行政管理體制、財(cái)會(huì)工作、醫(yī)療衛(wèi)生教育等各行各業(yè)的改革來(lái)綜合治理，但實(shí)施起來(lái)，由于改革在各領(lǐng)域、各行業(yè)并非同步進(jìn)行，且由于部門(mén)利益的因素，使得很多方面的改革力度和速度都與反腐倡廉的需要不適應(yīng)，紀(jì)委自身去推動(dòng)這些改革也不具備現(xiàn)實(shí)可能性。黨在十三大就認(rèn)識(shí)到的反腐敗寓于改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，但到這時(shí)，依舊在探索的路上。

“三個(gè)代表”重要思想提出后，中央提出社會(huì)主義政治文明建設(shè)，與物質(zhì)文明、精神文明并列成為三位一體的中國(guó)特色社會(huì)主義組成部分，并指出政治文明涉及“政治思想、政治制度、行政管理、法制建設(shè)等方面”①《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(上)，人民出版社，2005年，第147頁(yè)。，這在本質(zhì)上就是反腐倡廉最基本的政治條件。中共十六大后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)利益格局的變化和新的社會(huì)矛盾的出現(xiàn)，構(gòu)建和諧社會(huì)、科學(xué)發(fā)展成為改革的重要目標(biāo)?？茖W(xué)發(fā)展觀提出后，社會(huì)建設(shè)成為中國(guó)特色社會(huì)主義四位一體的重要內(nèi)容，社會(huì)治理格局已經(jīng)發(fā)生并將繼續(xù)發(fā)生重大變化，多元力量介入社會(huì)治理過(guò)程中來(lái)，并為國(guó)家治理帶來(lái)了自下而上的參與力量。由此帶來(lái)的另一成果，是反腐敗的社會(huì)參與度越來(lái)越高。但是，環(huán)境越來(lái)越復(fù)雜，任務(wù)越來(lái)越艱巨，而腐敗現(xiàn)象依舊高發(fā)。人們終于認(rèn)識(shí)到，反腐敗和廉政建設(shè)乃至于黨的作風(fēng)建設(shè)，都需要與改革開(kāi)放、社會(huì)環(huán)境的變化相適應(yīng)而有統(tǒng)籌兼顧的頂層設(shè)計(jì)，這個(gè)頂層設(shè)計(jì)就是通過(guò)各項(xiàng)改革實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的良好治理，把反腐倡廉融入到國(guó)家治理之中。中共十八屆三中全會(huì)提出的國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，則是把前述“四位一體”加上生態(tài)文明和黨的建設(shè)提升到國(guó)家治理層面統(tǒng)籌考慮，是從中國(guó)特色社會(huì)主義本應(yīng)有的國(guó)家形態(tài)之高度來(lái)概括的頂層設(shè)計(jì)。在2014年十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上，習(xí)近平更明確指出:“建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系是國(guó)家戰(zhàn)略和頂層設(shè)計(jì)”，“各項(xiàng)改革舉措要體現(xiàn)懲治和預(yù)防腐敗的要求，同防范腐敗同步考慮、同步部署、同步實(shí)施，堵塞一切可能出現(xiàn)的腐敗漏洞，保障改革健康順利推進(jìn)”。這是從源頭防止腐敗的根本路子。

對(duì)反腐敗和廉政建設(shè)認(rèn)識(shí)上的深化表明:第一，反腐敗思路的發(fā)展變化與黨對(duì)腐敗特點(diǎn)、對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行體制機(jī)制的反思有關(guān)。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政權(quán)，如果權(quán)力運(yùn)行體制機(jī)制有缺陷或弱點(diǎn)，同樣可以產(chǎn)生腐敗，反腐敗需要從核心問(wèn)題——權(quán)力制約、防止濫用權(quán)力做起。第二，標(biāo)本兼治、綜合治理，從源頭防止腐敗，與黨對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義認(rèn)識(shí)緊密相關(guān)。黨對(duì)什么是社會(huì)主義、怎樣建設(shè)社會(huì)主義的認(rèn)識(shí)越深化，對(duì)反腐敗和廉政建設(shè)的源頭就抓得越加準(zhǔn)確。把反腐敗作為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的一部分，既以國(guó)家治理現(xiàn)代化解決預(yù)防腐敗的源頭問(wèn)題，也以反腐敗的成效推進(jìn)整個(gè)國(guó)家治理體系發(fā)展，是中國(guó)特色社會(huì)主義全面發(fā)展的必然反映。第三，反腐敗和廉政建設(shè)的成效與改革開(kāi)放的頂層設(shè)計(jì)緊密相關(guān)。改革開(kāi)放在各領(lǐng)域非均衡發(fā)展時(shí)，反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新就成為無(wú)本之木。單靠紀(jì)檢機(jī)構(gòu)本身改革未必有理想的成效。因此，全面深化改革，統(tǒng)籌安排，各領(lǐng)域體制改革與反腐敗同步進(jìn)行，才有真正的反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新。

三、反腐倡廉的根本途徑蘊(yùn)含于現(xiàn)代治理體系之中

真正從源頭建立反腐倡廉的體制機(jī)制，從根本上講，一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)范化法治化，二是政治生活民主化法治化，二者缺一不可。這是當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的根本任務(wù)，權(quán)力制約和監(jiān)督蘊(yùn)含在這一國(guó)家治理體系之中。

(一)建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，減少權(quán)力尋租機(jī)會(huì)

中共十八屆三中全會(huì)明確提出，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，建立法治政府和服務(wù)型政府。轉(zhuǎn)變職能的基本前提就是大致上劃分政府與市場(chǎng)的邊界。習(xí)近平在三中全會(huì)上的講話指出:“進(jìn)一步處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)際上就是要處理好在資源配置中市場(chǎng)起決定性作用還是政府起決定性作用這個(gè)問(wèn)題?！雹倭?xí)近平:《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。這一問(wèn)題不僅具有經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要意義，對(duì)反腐倡廉同樣具有重要意義。

公共權(quán)力能夠被用來(lái)謀取私利，與國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的管制政策相關(guān)。特別是國(guó)家對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)和管制，限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，造成了人為的壟斷和稀缺，由此而產(chǎn)生的各種利益成為工商界追逐的對(duì)象，權(quán)力尋租由此產(chǎn)生。西方學(xué)者關(guān)于權(quán)力尋租理論的要點(diǎn)有三:其一，租金是政府干預(yù)的結(jié)果;其二，尋租活動(dòng)造成社會(huì)浪費(fèi);其三，利益集團(tuán)對(duì)建立租金有需求②參見(jiàn)《腐敗:權(quán)力與金錢(qián)的交換》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1993年，第1—9頁(yè);何增科:《反腐新路:轉(zhuǎn)型期中國(guó)腐敗問(wèn)題研究》，中央編譯出版社，2002年，第31、61頁(yè)。。因此，從經(jīng)濟(jì)體制入手，從政府與市場(chǎng)關(guān)系入手，無(wú)疑在一定程度上有助于削弱特定時(shí)期特別是轉(zhuǎn)型時(shí)期以權(quán)謀私、權(quán)力尋租的基礎(chǔ)，解決的是腐敗的機(jī)會(huì)與蔓延條件問(wèn)題。

當(dāng)然，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)既不天然產(chǎn)生腐敗，也并非天然預(yù)防腐敗。學(xué)術(shù)界公認(rèn)的現(xiàn)象就是18世紀(jì)至19世紀(jì)西方諸多國(guó)家奉行自由資本主義經(jīng)濟(jì)政策時(shí)的腐敗程度很高，20世紀(jì)政府干預(yù)較之過(guò)去增多，但腐敗程度反而降低了。這又從另一實(shí)證視角說(shuō)明，雖然從經(jīng)濟(jì)體制入手，從政府與市場(chǎng)的關(guān)系入手可以解決相當(dāng)一部分問(wèn)題，但僅靠此還不夠，還需要有政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管，有政治的和其他形式的權(quán)力制約機(jī)制。這樣才能構(gòu)成反腐敗的整體環(huán)境，產(chǎn)生整體效能。因此，科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求，也是反腐倡廉的源頭之一。

從與經(jīng)濟(jì)體制相關(guān)的角度看，防止和遏制腐敗行為有以下三個(gè)方面:一是進(jìn)一步完善市場(chǎng)機(jī)制。政府的職責(zé)和作用主要是科學(xué)地進(jìn)行宏觀調(diào)控，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，應(yīng)最大限度減少政府在微觀領(lǐng)域的干預(yù)，凡是市場(chǎng)機(jī)制可以起作用的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)都應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)運(yùn)作。著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位問(wèn)題，至少能在一定程度上減少某些地方出現(xiàn)的政府插手工程、插手企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)甚至動(dòng)用司法力量介入保護(hù)某些所謂有“背景”企業(yè)等現(xiàn)象。二是加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)。責(zé)任、服務(wù)、公開(kāi)透明、法治等是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基本價(jià)值取向和要素。判斷國(guó)家治理體系“好”與“不好”的基本依據(jù)，就是看其是否真正有利于為人民、為社會(huì)服務(wù)。為此，需要在一些直接關(guān)系民生的領(lǐng)域進(jìn)一步破除部門(mén)利益，還利于民，同時(shí)使公共權(quán)力運(yùn)作過(guò)程公開(kāi)透明，以利于民眾監(jiān)督。三是真正建立現(xiàn)代公共財(cái)政。除國(guó)家軍事、外交、商業(yè)機(jī)密外，財(cái)政預(yù)決算過(guò)程公開(kāi)透明，實(shí)行財(cái)政民主，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等。公共財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于從源頭防止最大的腐敗——政績(jī)工程、面子工程，對(duì)于防止跑“部”“錢(qián)”進(jìn)等現(xiàn)象具有積極作用。

(二)發(fā)展民主，強(qiáng)化權(quán)力制約和監(jiān)督

市場(chǎng)和政府的作用都不是萬(wàn)能的，遏制腐敗行為還需要政治體制的改革，需要強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。

權(quán)力制約和監(jiān)督，就其類(lèi)型而言可分為專制形態(tài)和民主形態(tài)的兩種制約和監(jiān)督體系。專制形態(tài)下的制約和監(jiān)督，其特色就是只有上對(duì)下的制約和監(jiān)督，并始終存在不受制約的特殊權(quán)力——皇權(quán)。所謂民主形態(tài)的制約和監(jiān)督，其特色在于權(quán)力制約和監(jiān)督主體的普遍性，即任何公民都可以依據(jù)法律賦予的基本權(quán)利監(jiān)督公權(quán)力的運(yùn)行，任何權(quán)力都必須受到相應(yīng)制約，不存在任何可以游離于監(jiān)督制約之外的特殊權(quán)力。雖然到目前為止的任何政體都產(chǎn)生過(guò)腐敗現(xiàn)象，但總體看來(lái)，民主制度、民主體制下的腐敗行為較之專制形態(tài)下的腐敗更易于得到遏制。透明國(guó)際①透明國(guó)際 (Transparency International)是一個(gè)監(jiān)察貪污腐敗的國(guó)際非政府組織。從1995年起，透明國(guó)際制定和每年公布清廉指數(shù)，提供一個(gè)可供比較的國(guó)際貪污狀況列表。透明國(guó)際也與一些政府合作打擊腐敗。透明國(guó)際總部位于德國(guó)柏林，并在大約70個(gè)國(guó)家設(shè)有分支機(jī)構(gòu)。每年公布的清廉指數(shù)排行榜中，排在前20位的國(guó)家基本都是政府信息公開(kāi)度較高、公民民主監(jiān)督意識(shí)較強(qiáng)、法制健全、相應(yīng)反腐機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的國(guó)家。民主形態(tài)的監(jiān)督雖然也不能根除腐敗，但至少在權(quán)力制約、民眾監(jiān)督等方面優(yōu)于專制形態(tài)。并且，從中國(guó)當(dāng)下的腐敗情況來(lái)看，權(quán)力制約不到位、監(jiān)管不到位是我們體制的明顯弱點(diǎn)，以民主的發(fā)育來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，把腐敗遏制在低發(fā)的水平，是當(dāng)前條件下可以做到的。

提高民主發(fā)育水平，是權(quán)力制約和監(jiān)督的政治基礎(chǔ)。習(xí)近平所說(shuō)的讓人民監(jiān)督權(quán)力，本質(zhì)上就是民主形態(tài)的制約和監(jiān)督。作為一種改革和制度建設(shè)，在中國(guó)的條件下，首先是發(fā)展黨內(nèi)民主。黨內(nèi)政治生態(tài)是由多個(gè)環(huán)節(jié)、多種要素構(gòu)成的生態(tài)鏈，由公開(kāi)、選舉、決策、監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)交互連接構(gòu)成，如果離開(kāi)了民主制度的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，僅就某一方面發(fā)展民主，都會(huì)受到其他方面的制約進(jìn)而影響到整個(gè)政治生態(tài)。例如黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)不足，直接制約著黨內(nèi)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督效果;沒(méi)有選人用人的科學(xué)的民主的制度作保障，政治腐敗就難以避免;等等。如果沒(méi)有充斥著科學(xué)與民主精神的其他制度呼應(yīng)和協(xié)調(diào)，哪怕是黨內(nèi)監(jiān)督也會(huì)異化為只有對(duì)下而沒(méi)有對(duì)上的監(jiān)督。因此，按照中共十八大和十八屆三中全會(huì)精神，貫徹黨員權(quán)利保障條例，落實(shí)重大決策征求意見(jiàn)制度，推行黨務(wù)公開(kāi)制度，建立健全重大問(wèn)題和重要干部任免全委會(huì)票決制，實(shí)行權(quán)力清單制度，都是民主監(jiān)督的必不可少的基礎(chǔ)性制度。

進(jìn)一步改革和完善干部人事制度，既是全面深化改革的組織保障，也是從源頭防止腐敗的政治舉措。要按照公開(kāi)透明的民主精神，構(gòu)建有效管用、簡(jiǎn)便易行的選人用人機(jī)制。區(qū)分選任制和委任制干部的邊界，由這一邊界確定哪些人不屬于“唯票”與“唯分”范疇;依據(jù)兩種不同類(lèi)型的干部，從初始提名、審查、考核、用人失察責(zé)任制等多個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行不同類(lèi)型的制度安排，防止任人唯親、跑官要官、買(mǎi)官賣(mài)官等消極腐敗現(xiàn)象，防止只當(dāng)官不干事的風(fēng)氣。對(duì)于改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，用改革的方式解決，而不是簡(jiǎn)單地退回到改革前“一把手”個(gè)人說(shuō)了算的局面。

把黨內(nèi)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。黨內(nèi)監(jiān)督在現(xiàn)行體制下很重要，但只有把同體監(jiān)督與來(lái)自外界的異體監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，才能最大限度地體現(xiàn)監(jiān)督的防錯(cuò)糾錯(cuò)功能。社會(huì)監(jiān)督、社會(huì)自治水平的提高，對(duì)于遏制濫用公權(quán)力是一種強(qiáng)大的力量。其實(shí)，包括中央與地方的關(guān)系，從歷史上看，不放權(quán)，地方積極性不高，但一放就亂。放權(quán)以后如何保證其不濫用權(quán)力?歸根結(jié)底，擴(kuò)大社會(huì)制約，形成社會(huì)對(duì)各層級(jí)公權(quán)力的監(jiān)督，就是解決問(wèn)題、防止一放就亂的基本途徑。而社會(huì)監(jiān)督同樣需要民主的氛圍，需要國(guó)家權(quán)力運(yùn)作公開(kāi)透明。發(fā)展黨內(nèi)民主和人民民主，形成黨內(nèi)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的良性互動(dòng)局面，是反腐倡廉的治本之路。

(三)以改革統(tǒng)領(lǐng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新與制度保障

鑒于中共在中國(guó)政治體制中的地位，黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察工作具有特殊重要性。黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)方面做了大量工作，其成就也逐步得到群眾的認(rèn)可。在新的形勢(shì)下，黨的紀(jì)檢監(jiān)察工作面臨著新的轉(zhuǎn)型任務(wù)。

從中共十八屆三中全會(huì)的決定和會(huì)后中央一系列政策和制度改革意向來(lái)看，反腐倡廉還有體制機(jī)制中的一些具體問(wèn)題和一系列具體制度的改革需要探討。

一是完善黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，改革黨的紀(jì)律檢查體制。中共的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)是政治動(dòng)員力極強(qiáng)，在重大事變面前行動(dòng)迅速，執(zhí)行力較強(qiáng)。但也有特定弱項(xiàng)，現(xiàn)有黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)之一就是橫向結(jié)構(gòu)中防錯(cuò)糾錯(cuò)功能較弱，縱向結(jié)構(gòu)中下級(jí)對(duì)上級(jí)監(jiān)督較弱。如果決策失誤，就會(huì)造成嚴(yán)重后果。因此，應(yīng)有比較科學(xué)的合理的權(quán)力配置，有一個(gè)強(qiáng)有力的制約監(jiān)督體系，預(yù)防重大失誤的發(fā)生。即使這種失誤很少發(fā)生，也不能因?yàn)闆](méi)有這種體系而出現(xiàn)一旦失誤就不可收拾的局面。當(dāng)然，政黨畢竟不同于國(guó)家，監(jiān)督權(quán)完全分立并不符合政黨內(nèi)部運(yùn)作規(guī)律，但沒(méi)有一定的獨(dú)立性又無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督。因此，政黨內(nèi)部的專職監(jiān)督究竟以什么形式體現(xiàn)出來(lái)，仍需依據(jù)中共黨內(nèi)具體情況加以探討。中共十八屆三中全會(huì)給出的思路是推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，即堅(jiān)持傳統(tǒng)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的同時(shí)突出“垂直”的作用。具體保障措施有:在線索處置和查辦案件時(shí)，在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告;各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主。此外，在黨和國(guó)家機(jī)關(guān)全面派駐巡視機(jī)構(gòu)，這也是強(qiáng)化上對(duì)下的監(jiān)督。這些改革是針對(duì)同級(jí)監(jiān)督較弱的現(xiàn)實(shí)而實(shí)施的，對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督效果究竟如何還需實(shí)踐檢驗(yàn)?？傮w來(lái)看，仍需深化黨的建設(shè)制度改革，從制度體系特別是權(quán)力配置上真正解決黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力關(guān)系，真正解決少數(shù)人權(quán)力過(guò)于集中、實(shí)際權(quán)力太大難以制約問(wèn)題，以科學(xué)的體制機(jī)制確保反腐倡廉達(dá)到較高水平。

二是探索各種具體制度，解決當(dāng)下社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)焦點(diǎn)問(wèn)題。中央在十八屆三中全會(huì)前后頒布了一系列有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)的新規(guī)，如中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要 (2013—2017)、黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待規(guī)定、關(guān)于黨政機(jī)關(guān)停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站還重新公布了關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政責(zé)任制的規(guī)定等?？偟恼f(shuō)來(lái)，主要是從建立廉政風(fēng)險(xiǎn)防范、防止利益沖突、新任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)制度試點(diǎn)、探索官邸制等四個(gè)方面的制度改革，促進(jìn)廉政建設(shè)。當(dāng)然，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)，這些制度還在探索中。為了減少改革的阻力，可以漸進(jìn)式推進(jìn)改革，但需要有相應(yīng)的制度配套跟進(jìn)。例如官邸制，如果沒(méi)有相應(yīng)的配套措施，就難以遏制以權(quán)謀房的現(xiàn)象。反腐倡廉制度的可行性依賴于對(duì)中國(guó)國(guó)情黨情的深刻理解，依賴于制度各要素的相互協(xié)調(diào)，否則良好的動(dòng)機(jī)、制度設(shè)計(jì)的理論效果未必能夠充分體現(xiàn)出來(lái)。

三是健全作風(fēng)建設(shè)常態(tài)化制度。作風(fēng)是黨員和黨組織的一貫態(tài)度和行為表現(xiàn)，是長(zhǎng)期形成的精神品格和風(fēng)貌。作風(fēng)與腐敗有明顯的邊界，但又有密切聯(lián)系，不良作風(fēng)為腐敗的滋生蔓延提供土壤。無(wú)論不良作風(fēng)還是腐敗，都會(huì)影響到黨與群眾的關(guān)系，都會(huì)直接腐蝕黨執(zhí)政的合法性、道德觀價(jià)值觀和可持續(xù)發(fā)展。因此，在中共十八大之后，新一屆中央政治局制定八項(xiàng)規(guī)定，聚焦反對(duì)形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)這“四風(fēng)”，開(kāi)展以為民、務(wù)實(shí)、清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，取得有目共睹的實(shí)效。但是，如果想要不重復(fù)歷史上的依領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人注意力轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移的老路，唯一出路就是通過(guò)制度建設(shè)形成常態(tài)化機(jī)制。這里，作風(fēng)建設(shè)的基本途徑和某些制度，與反腐敗的治理思路是交叉、交融的，例如:通過(guò)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，從政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)學(xué)習(xí)型服務(wù)型創(chuàng)新型馬克思主義執(zhí)政黨入手，遏制形式主義、官僚主義等作風(fēng);通過(guò)預(yù)算民主、“三公”經(jīng)費(fèi)使用公開(kāi)化和干部考核制度，解決享樂(lè)主義、奢靡之風(fēng)和“形象工程”“政績(jī)工程”問(wèn)題;以選人用人的民主力量迫使領(lǐng)導(dǎo)干部真正到群眾中去，為人民服務(wù)而不是只對(duì)上負(fù)責(zé);破除“官本位”，反對(duì)特權(quán)思想和作風(fēng);等等。

最后還需申明，反腐敗需要有相應(yīng)的思想、道德、價(jià)值觀基礎(chǔ)?，F(xiàn)代國(guó)家治理體系所內(nèi)含的民主與法治精神、責(zé)任與服務(wù)意識(shí)，既依賴法律與制度的體現(xiàn)，也依賴于人的心理認(rèn)同，這樣才能有強(qiáng)大的執(zhí)行力，才能真正使其實(shí)踐效應(yīng)最大化。正如鄧小平多年前所說(shuō):“政治路線確立了，要由人來(lái)具體地貫徹執(zhí)行。由什么樣的人來(lái)執(zhí)行，是由贊成黨的政治路線的人，還是由不贊成的人，或者是由持中間態(tài)度的人來(lái)執(zhí)行，結(jié)果不一樣?！雹佟多囆∑轿倪x》第2卷，第191頁(yè)。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，而制度的取舍、安排都內(nèi)含著一定的價(jià)值取向。因此，本著人民利益至上的價(jià)值取向，加強(qiáng)思想道德建設(shè)，同樣是反腐倡廉不可缺少的重要工作。