吳 勝高海虹

（1.濟(jì)南大學(xué) 政治與政府治理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022）

非政府組織是指“以增進(jìn)社會(huì)公共利益為目標(biāo)，組織本身并不具有行政權(quán)力的非官方性公共組織”。[1]首先，非政府組織不是政府機(jī)構(gòu)，不具有行使行政職能的權(quán)限；其次，非政府組織有別于營(yíng)利性部門，它有追求利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)，但不是基于理性人假說促使自身利益最大化，而是以服務(wù)社會(huì)公眾為目標(biāo)；最后，非政府組織生存和發(fā)展的空間是政府組織和營(yíng)利性部門不能或不愿達(dá)到帕累托效率的領(lǐng)域。

一、我國政府與非政府組織關(guān)系的基本內(nèi)涵

(一)我國政府與非政府組織關(guān)系提出的背景

我國的非政府組織并不是新中國成立后的產(chǎn)物，“在中國歷史上，有著極為悠久綿延的民間結(jié)社和民間公益活動(dòng)的歷史源流及其原型”。由于受“大政府、小社會(huì)”模式的影響，我國非政府組織一直處于被政府部門支配的地位，未能獲得自由開放的發(fā)展環(huán)境。

“對(duì)中國的非政府組織而言,政治方面的合法性是它們被國家認(rèn)可的首要條件,但它們的生存和發(fā)展除這一前提外,還要受到法律和社會(huì)行政機(jī)制的約束”。[2]我國非政府組織一直以來被當(dāng)作政府的附屬機(jī)構(gòu)，其地位和作用的發(fā)揮沒有得到社會(huì)廣大人民群眾的認(rèn)同。然而，一方面，隨著當(dāng)今社會(huì)公眾需求的多樣化，也要求公共治理主體能夠多元化；另一方面，現(xiàn)階段我國非政府組織無論從數(shù)量、質(zhì)量上都獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，在社會(huì)公共事務(wù)中發(fā)揮越來越重要的作用。因此，重視構(gòu)建我國政府與非政府組織的和諧關(guān)系，并發(fā)揮非政府組織在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的推動(dòng)作用已成為刻不容緩的問題。

(二)我國政府與非政府組織關(guān)系發(fā)展歷程

1.1978年改革開放之前

在新中國成立之前，中國有識(shí)之士分別圍繞反帝和反封建兩大歷史任務(wù)成立了各種類型的社團(tuán)，這一方面在一定程度上促進(jìn)了歷史任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，另一方面，龐雜而缺乏管制的社團(tuán)也成為社會(huì)穩(wěn)定的隱患?；谝?guī)范民間組織的發(fā)展目的，國民黨政府于1932年頒布了中國歷史上第一部專門針對(duì)非政府組織管理規(guī)范的法規(guī)《修正民眾團(tuán)體組織方案》。新中國成立后，國務(wù)院頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》，初步形成了新中國民間社會(huì)團(tuán)體的管理體系。

在這一時(shí)期，我國社會(huì)一直處于政企不分、政資不分、高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制格局之下，非政府組織不但受到當(dāng)時(shí)社會(huì)形勢(shì)以及法律法規(guī)的制約，還受到政府對(duì)社會(huì)管理體制的制約，幾乎沒有任何自我生存和發(fā)展的空間和環(huán)境，因此，當(dāng)時(shí)我國的非政府組織只是為了滿足黨政發(fā)揮政治職能的需要而產(chǎn)生的，被當(dāng)作官辦性質(zhì)濃厚的第二政府，其實(shí)質(zhì)只是政府向社會(huì)的延伸。

2.1978年改革開放之后

20 世紀(jì)70年代末80年代初的改革開放，不僅使中國社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方方面面發(fā)生了巨大的變化，同時(shí)民間社會(huì)團(tuán)體的數(shù)量也急劇增加，獲得了廣闊發(fā)展空間。不論從理論上，還是從中國的社會(huì)實(shí)踐來看，我國非政府組織的功能作用不容小覷，需要引起政府部門的足夠重視。這一階段，在政府部門的積極引導(dǎo)下，我國非政府組織無論從組織規(guī)模、組織成員數(shù)量、組織類型等方面都獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。

在20 世紀(jì)90年代初，我國確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)開始作為社會(huì)資源配置的基本方式發(fā)揮作用，然而市場(chǎng)由于存在不完全競(jìng)爭(zhēng)、壟斷和外部性等缺陷導(dǎo)致失靈，而政府的過度干預(yù)也難以解決經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問題，因此需要非政府組織作為政府與市場(chǎng)之間的平衡器。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)公眾的需求日益多元化，社會(huì)問題也日益復(fù)雜化，構(gòu)建“小政府、大社會(huì)”多元中心治理格局已成為大勢(shì)所趨。此外，我國日益健全的法規(guī)體系和21世紀(jì)初正式加入WTO 使我國非政府組織獲得了廣闊的發(fā)展空間。

二、我國政府與非政府組織關(guān)系存在的問題

政府“大一統(tǒng)”的格局已隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)體制的全面改革被打破，社會(huì)多元化趨勢(shì)形成。政府失靈及市場(chǎng)失靈并存賦予非政府組織新的社會(huì)價(jià)值，社會(huì)結(jié)構(gòu)的重組分化及社會(huì)中存在的責(zé)任感和志愿互助精神成為我國非政府組織大力發(fā)展的推動(dòng)力。但是，“由于現(xiàn)階段體制和制度的不完善，政府與非政府組織之間互動(dòng)關(guān)系的建立還存在一些困難和挑戰(zhàn)，也影響到社會(huì)公共事務(wù)治理效能的進(jìn)一步提高”[3]。

（一）政府過度干預(yù)非政府組織的發(fā)展

1.我國政府在思想上對(duì)非政府組織地位及作用的認(rèn)識(shí)存在誤差。雖然改革開放后，政府對(duì)非政府組織在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活中作用的認(rèn)識(shí)有了總體上的提高，但對(duì)于有些問題的認(rèn)識(shí)仍然不是很到位。基于改革開放之前對(duì)非政府組織“官辦社團(tuán)”的思維定式，大多數(shù)政府部門把其當(dāng)作黨政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)，并未意識(shí)到要培養(yǎng)與非政府組織的合作互動(dòng)關(guān)系，還有的認(rèn)為“非政府組織只是安置政府分流人員或者閑散人員的場(chǎng)所，甚至認(rèn)為非政府組織是社會(huì)的異己力量”，使得我國非政府組織缺乏獨(dú)立自主活動(dòng)的地位和能力。正是政府這些思想和認(rèn)識(shí)的誤差，成為我國政府與非政府組織之間和諧關(guān)系進(jìn)一步發(fā)展的首要制約因素。

2.我國政府職能轉(zhuǎn)變還未邁出實(shí)質(zhì)性步伐，轉(zhuǎn)變進(jìn)程有待加快，轉(zhuǎn)變質(zhì)量有待提高?！罢毮苻D(zhuǎn)變，主要是指政府職責(zé)和功能為適應(yīng)客觀條件的變化而發(fā)生的轉(zhuǎn)換、變化和發(fā)展。我國行政體制改革的一個(gè)重要任務(wù)是要轉(zhuǎn)變政府職能[4]”。職能轉(zhuǎn)變是歷屆行政體制改革的重要內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)是要讓政府將大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)職能轉(zhuǎn)讓或歸還給市場(chǎng)和社會(huì)，從而使政府、市場(chǎng)與非政府組織等第三種力量各司其職又相互配合監(jiān)督，共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。然而，由于領(lǐng)導(dǎo)干部封建思想觀念的根深蒂固以及體制機(jī)制改革不徹底等原因，目前我國政府并沒有真正退出應(yīng)該退出的領(lǐng)域，政府職能轉(zhuǎn)變面臨很大的阻力，這直接影響到非政府組織獨(dú)立自主地在相關(guān)領(lǐng)域開展工作，其實(shí)質(zhì)仍然依附于政府機(jī)構(gòu)。

3.我國政府對(duì)非政府組織的過多干預(yù)管理使其具有濃厚的行政色彩。受我國傳統(tǒng)思維定勢(shì)的影響，我國政府一直以來只是把非政府組織當(dāng)作其附屬機(jī)構(gòu)，以行政手段、直接微觀干預(yù)非政府組織的內(nèi)外事務(wù)，從而抑制了我國非政府組織的正常發(fā)展。這種缺陷明顯地體現(xiàn)在雙重管理體制的實(shí)行上。這一方面使民政部門和業(yè)務(wù)主管部門的責(zé)任不明確，容易造成相互推諉的局面，從而影響非政府組織的自主性和獨(dú)立性；另一方面，也使得被管理對(duì)象不全面，在一定程度上限制了非政府組織之間的合法公平競(jìng)爭(zhēng)，也使非政府組織失去了相互交流經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的機(jī)會(huì)，從而對(duì)我國非政府組織能力的提高產(chǎn)生了阻礙。

（二）非政府組織自身能力不足

1.組織內(nèi)部定位不準(zhǔn)確，管理機(jī)制不健全。我國政府對(duì)非政府組織具有絕對(duì)的管理指導(dǎo)權(quán)，從而使非政府組織的工作作風(fēng)和行為方式具有濃厚的行政色彩，內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系模糊，沒有形成有效的分權(quán)制衡制度，這就為組織內(nèi)部個(gè)人行為腐敗提供了滋生土壤。另外，有效的激勵(lì)機(jī)制是員工提高工作積極性的前提，而目前我國非政府組織并不重視人力資源的開發(fā)規(guī)劃和效益利用，導(dǎo)致大量?jī)?yōu)秀人才外流。

2.資金來源嚴(yán)重匱乏，人才有待培養(yǎng)引進(jìn)。一方面，我國絕大多數(shù)非政府組織在發(fā)展過程中面臨著經(jīng)費(fèi)不足的困境，這在很大程度上源于它們對(duì)于政府的高度依賴?！扒迦A大學(xué)非政府組織研究所2000年組織的一次問卷調(diào)查顯示，我國41.4%的非政府組織認(rèn)為資金缺乏是他們面臨的首要問題”[5]。另一方面，優(yōu)秀人才進(jìn)入渠道被政府冗員和離退休人員攔截，而專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制的缺失也使得我國非政府組織在人員構(gòu)成上也沒有豐富有效的志愿者資源。

3.缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，服務(wù)品質(zhì)不高。“這一現(xiàn)象與我國非政府組織在某一行政區(qū)域內(nèi)具有一定的壟斷性，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不無關(guān)系”。對(duì)于非政府組織來說，這使得它缺乏提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)的動(dòng)力機(jī)制，不思進(jìn)取，進(jìn)而導(dǎo)致服務(wù)品質(zhì)低下。而這種情況又會(huì)進(jìn)一步限制資金來源，優(yōu)秀人才大量流失，從而形成一種惡性循環(huán)。

三、構(gòu)建我國政府與非政府組織之間和諧關(guān)系的路徑構(gòu)建

（一）政府轉(zhuǎn)變觀念態(tài)度，積極推動(dòng)

1.走出非政府組織定位誤區(qū)，轉(zhuǎn)變觀念態(tài)度。目前，“大政府、小社會(huì)”的全能政府思維模式仍然在社會(huì)中占據(jù)主導(dǎo)地位，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾層出不窮，市場(chǎng)會(huì)失靈，政府也會(huì)失敗。因此必須正視我國非政府組織的重要性，不能停留在將其視為政府附屬機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)想法，應(yīng)該明確非政府組織作為社會(huì)資源配置的第三條途徑。為了使我國非政府組織獲得良好的生存發(fā)展空間，只有政府從觀念上承認(rèn)并支持非政府組織的發(fā)展，才能為雙方和諧關(guān)系的構(gòu)建奠定前提條件。

2.積極引導(dǎo)非政府組織，加強(qiáng)內(nèi)部管理體制改革。其一，由于政府對(duì)非政府組織的成立實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，這使得很大一部分非政府組織無法獲得正式合法身份，這也給政府的監(jiān)督管理工作造成很大困擾；其二，政府對(duì)非政府組織實(shí)施雙重管理體制，使得民政部門和業(yè)務(wù)主管部門權(quán)責(zé)體系不清晰，分工不明確，經(jīng)常出現(xiàn)政出多門、相互推諉的局面，導(dǎo)致非政府組織無所適從；其三，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的相關(guān)規(guī)定使得非政府組織出現(xiàn)壟斷的情況，阻礙競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用，不利于非政府組織自身能力的提高。這些問題就需要政府放寬非政府組織的準(zhǔn)入限制、改變落后的雙重管理體制以及引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來解決，從而促進(jìn)我國政府與非政府組織和諧關(guān)系的構(gòu)建。

3.營(yíng)造良好法制環(huán)境，完善相關(guān)法律法規(guī)。我國管理非政府組織的法規(guī)體系建設(shè)雖然取得了一定的成就，在不同程度上促進(jìn)了非政府組織的發(fā)展，但仍然有很多缺陷不足?！耙虼诵枰紫仍诹⒎ㄉ峡隙ǚ钦M織在社會(huì)中的地位與作用的發(fā)揮，使非政府組織活動(dòng)開展更具權(quán)威性、更加順暢”[6]；其次，改變以往對(duì)非政府組織限制和控制的基調(diào)，加強(qiáng)法律的可操作性；最后，為適應(yīng)和規(guī)范我國非政府組織的發(fā)展，制定關(guān)于非政府組織的基本法和專門法規(guī)。

（二）非政府組織擺正心態(tài)，主動(dòng)配合

1.擺正自己與政府的位置，明確自身使命。政府仍然是現(xiàn)代社會(huì)的治理中心，公共事務(wù)領(lǐng)域的大多數(shù)問題仍然是由政府做主，因此，非政府組織要想在這些領(lǐng)域發(fā)揮作用，應(yīng)擺正心態(tài)，積極配合與政府和諧關(guān)系的構(gòu)建，與政府保持密切關(guān)系，爭(zhēng)取政府的扶持，這樣才能與政府一起共同完成經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的相關(guān)目標(biāo)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)自身的良性發(fā)展。

2.強(qiáng)化自我管理，加強(qiáng)自身能力建設(shè)。其一，組織首先是人際關(guān)系的體現(xiàn)，組織成員間的良好人際關(guān)系以及組織成員優(yōu)秀的業(yè)務(wù)素質(zhì)，在一定程度上決定了本組織的發(fā)展?jié)摿ΑＲ虼藨?yīng)改變過去僵化的用人機(jī)制，建立現(xiàn)代科學(xué)的人才機(jī)制。一方面為增強(qiáng)非政府組織的公共服務(wù)能力，應(yīng)致力于組織成員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)；另一方面建立民主科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，從而提高非政府組織的競(jìng)爭(zhēng)力。其二，能否得到社會(huì)公眾的認(rèn)同與支持也是非政府組織順利開展活動(dòng)的重要因素。一方面要加強(qiáng)組織內(nèi)部自我約束機(jī)制的建設(shè)，另一方面也要自覺服從道德、社會(huì)習(xí)俗等他律機(jī)制的約束。此外，為減少對(duì)政府的依賴，非政府組織應(yīng)先從資金籌集方面著手，采取多渠道融資方式，增強(qiáng)自身財(cái)力，擺脫依靠政府財(cái)政撥款的卑微地位?？傊覈钦M織只有使自身更加強(qiáng)大，才能更好地與政府開展各項(xiàng)工作，構(gòu)建二者的和諧關(guān)系。

3.社會(huì)以第三方的面目，依法監(jiān)督。“當(dāng)政府與NPO 的互動(dòng)越來越頻繁時(shí)，彼此發(fā)生問題、沖突、失衡的現(xiàn)象也將越來越多，需要建立一個(gè)中介機(jī)制來擔(dān)任‘緩沖區(qū)’的角色”。而社會(huì)就是這個(gè)“緩沖區(qū)”的最佳選擇。一方面，社會(huì)必須對(duì)非政府組織的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，防止非政府組織的失靈，另一方面，社會(huì)必須對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，使其職能轉(zhuǎn)變邁開實(shí)質(zhì)性步伐，從而給非政府組織的發(fā)展提供空間。這個(gè)舉措對(duì)于我國政府與非政府組織的關(guān)系邁向正軌、朝著和諧關(guān)系方面構(gòu)建是必不可少的。

[1]王樂夫，蔡立輝.公共管理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2008：32.

[2]高丙中.社會(huì)團(tuán)體的合法性問題[J].中國社會(huì)科學(xué),2000，（2）：2-9.

[3]黃暉.我國政府與非政府組織關(guān)系研究[D].南昌：南昌大學(xué)，2006.5.

[4]李珍剛.當(dāng)代中國政府與非政府組織互動(dòng)關(guān)系研究[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004.38.

[5]王名，賈西津.中國NGO 的發(fā)展分析[J].管理世界，2002(8).19.

[6]DOWNS A.Inside Bureaucracy.A Rand Corporation Research Study[M].Boston：Little，Brown，and Company，1967.