吳宗憲（北京師范大學刑事法律科學研究院教授）

社區(qū)矯正立法中的警察問題探討*

吳宗憲（北京師范大學刑事法律科學研究院教授）

在制定中國社區(qū)矯正法的過程中，如何解決社區(qū)矯正中的警察問題，是社區(qū)矯正實務工作者和理論研究者都很關心的重要問題，也是涉及到今后社區(qū)矯正工作能否順利進行的重大問題，需要認真研究和恰當解決。本文探討這方面的問題，提出在社區(qū)矯正法中如何規(guī)定這方面內容的具體建議，期望能夠對社區(qū)矯正法制定中合理解決這個問題提供一些參考。

一、概述

目前，在我國的社區(qū)矯正工作中，已經建立了一支以司法行政部門工作人員為主，社會工作者協(xié)助、社會志愿者配合的社區(qū)矯正工作隊伍①參見司法部法制司、社區(qū)矯正管理局：《社區(qū)矯正實施辦法解讀》，法律出版社2012年版，第9頁。。其中有正式編制的司法行政部門工作人員②從我國的實際情況來看，“司法行政部門工作人員”實際上包括兩類人員：一類人員是在司法行政機關從事社區(qū)矯正工作的人員，這類人員從事的主要是管理性質的工作；另一類是在司法所等機構中從事社區(qū)矯正工作的人員，這類人員從事的主要是實務性質的工作。，是社區(qū)矯正的執(zhí)法者，其他人員是社區(qū)矯正的輔助者；社區(qū)矯正執(zhí)法者應當具有公務員身份。對于這種觀點，已經形成了普遍的共識，而這種共識對于合理解決社區(qū)矯正法制定中的警察問題，具有重要的指導意義。

同時，在實行社區(qū)矯正的背景下，需要給司法行政部門的工作人員確立一個合適的名稱。這是因為，在司法行政機關中從事社區(qū)矯正工作的人員還沒有一個正式的名稱；而在司法所內有正式編制的工作人員的正式名稱是“司法助理員”，這個名稱存在一些問題③參見吳宗憲主編：《社區(qū)矯正導論》，中國人民大學出版社2011年版，第109～111頁；趙秉志主編：《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年版，第20～22頁。，已經不大適合他們承擔的社區(qū)矯正工作。為此，一些研究者提出了“社區(qū)矯正官”的名稱④陳和華：《關于建立我國社區(qū)矯正官制度的思考》，《河南司法警官職業(yè)學院學報》，2011年第1期，第22頁；吳宗憲：《論社區(qū)矯正官》，《中國司法》，2011年第11期。。從多方面來看，“社區(qū)矯正官”一類的名稱較好地顯示了司法行政部門社區(qū)矯正工作人員的工作性質和法律身份，是一個較為恰當?shù)拿Q⑤吳宗憲主編：《社區(qū)矯正導論》，中國人民大學出版社2011年版，第111頁；趙秉志主編：《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年版，第22頁。。

不過，對于社區(qū)矯正官是否應當屬于警察（或者具有警察身份）的問題，有一些爭議，需要在認真探討的基礎上找出解決之道。

二、關于社區(qū)矯正官是否為警察的主要爭議

大體而言，對于作為社區(qū)矯正執(zhí)法者的社區(qū)矯正官是否具有警察身份的問題，理論研究不很充分。通過查閱文獻發(fā)現(xiàn)，雖然已經發(fā)表若干探討這方面問題的文章⑥司紹寒：《社區(qū)矯正警察隊伍建設問題研究》，《中國司法》，2012年第4期；農彥昌：《以建立社區(qū)矯正警察隊伍為突破口 全面提升隊伍整體素質》，《欽州日報》，2010 年6月24日第6 版；董純樸：《建立中國社區(qū)矯正警察制度的構想》，《公安研究》，2013 年第2 期；劉武?。骸渡鐓^(qū)矯正執(zhí)法人員應有警察身份》，《法制晚報》，2013年2月5日；陳威儀：《淺析社區(qū)矯正執(zhí)法人員是否應具有警察身份》，《青年與社會》，2013年第5期。，也有個別學位論文涉及這方面的內容⑦陳禎：《警察在我國社區(qū)矯正中的角色定位》，中國政法大學2007年碩士學位論文。，但是，總體而言，有深度的理論研究比較缺乏。這方面的更多信息乃至不同看法，主要通過會議研討、工作交流等形式體現(xiàn)出來。從已經獲得的信息來看，可以將人們對于這個問題的看法，歸納為贊同說和反對說二種情況。

（一）贊同說

一些人持“贊同說”，認為社區(qū)矯正官應當是警察。特別是基層一線工作的社區(qū)矯正執(zhí)法者，普遍認為社區(qū)矯正官應當具有警察身份。部分研究人員也贊同這樣的觀點，認為社區(qū)矯正執(zhí)法者應當具有警察身份⑧莊春英：《關于社區(qū)矯正隊伍建設的調研報告》，http://www.legalinfo.gov.cn/moj/yjs/content/2012-10/18/content_2787355. htm?node=30053[2014-10-7];劉武俊：《社區(qū)矯正執(zhí)法人員應有警察身份》，《法制晚報》，2013年2月5日。。

歸納起來看，贊同說的主要理由包括下列方面：

1、警察身份符合社區(qū)矯正工作的性質。社區(qū)矯正是非監(jiān)禁刑執(zhí)行工作，社區(qū)服刑人員是罪犯，警察執(zhí)行刑罰、管理罪犯是順理成章、自然而然的事情，既符合社區(qū)矯正工作的執(zhí)法性質，也符合警察的身份和職責。一些研究者強調這一點，提出了類似的看法。例如，有的研究者指出，“社區(qū)矯正是限制人身自由的刑罰執(zhí)行方式，涉及到刑罰權的實現(xiàn)、社會秩序和公共安全的穩(wěn)定，也會對社區(qū)服刑人員的人身、財產和隱私權利產生極大影響。因此社區(qū)矯正工作應由警察實施。⑨司紹寒：《社區(qū)矯正警察隊伍建設問題研究》，《中國司法》，2012年第4期?！边€有研究者指出，“從社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行屬性角度看，賦予社區(qū)矯正執(zhí)法人員警察身份，更為符合刑罰執(zhí)行的執(zhí)法屬性，有利于社區(qū)矯正工作的順利開展，可以更好地維護社區(qū)安全，減少不服管教的情況發(fā)生。⑩劉武?。骸渡鐓^(qū)矯正執(zhí)法人員應有警察身份》，《法制晚報》，2013年2月5日?！庇械难芯空哒J為，“社區(qū)矯正在本質上是限制人身自由的刑罰執(zhí)行方式，這種屬性要求執(zhí)法人員具備人民警察的身份。?陳國慶、陳惜珍：《社區(qū)矯正執(zhí)法人員隊伍建設探討》，《中國司法》，2013年第10期?！?/p>

2、警察身份有利于開展社區(qū)矯正工作。警察身份必然會通過警察服飾、警用器械等外部標識體現(xiàn)出來，而這類外部標識有利于將社區(qū)矯正官與社區(qū)服刑人員區(qū)分開來；而且，警察標識本身具有巨大的威懾力，可以解決罪犯服刑意識淡薄等問題，從而在管束作為罪犯的社區(qū)服刑人員中發(fā)揮顯而易見的作用，在社區(qū)矯正管理等工作中可以產生事半功倍的效果。

3、警察在社區(qū)矯正試點工作中發(fā)揮了積極的作用。在開展社區(qū)矯正試點工作的過程中，為了幫助缺乏管理和教育罪犯經驗的基層司法行政部門工作人員開展社區(qū)矯正工作，北京、上海等地都從監(jiān)獄、勞教所中抽調一部分警察幫助司法所開展社區(qū)矯正工作，這些抽調來的警察至今仍然幫助基層司法所開展社區(qū)矯正工作。社區(qū)矯正試點工作的經驗表明，這些抽調來的警察不僅在幫助基層司法所的工作人員開展社區(qū)矯正工作方面，發(fā)揮了積極的作用，而且在直接管理和教育矯正社區(qū)服刑人員方面，發(fā)揮了不可替代的作用。一些對于基層司法所的工作人員而言難管、甚至難纏的社區(qū)服刑人員，如果由警察接觸和管教他們，情況就會變得容易起來，特別是那些有過在監(jiān)獄服刑經歷的社區(qū)服刑人員，更容易接受警察的管理和服從警察的教育。一些作者也指出了這一點，“從我國社區(qū)矯正的試點情況來看，由警察擔任社區(qū)矯正執(zhí)法人員有利于增強社區(qū)矯正工作的嚴肅性和權威性，有利于增強或提高社會各界對社區(qū)矯正工作的理解、支持和參與，有利于增強社區(qū)矯正執(zhí)法人員的使命感和責任感。?同上?！?/p>

4、警察管理罪犯符合法律規(guī)定。2012年修改之前的《中華人民共和國警察法》（以下簡稱《警察法》）第6條第11項規(guī)定，警察的職責之一就是“對被判處管制、拘役、剝奪政治權利的罪犯和監(jiān)外執(zhí)行的罪犯執(zhí)行刑罰，對被宣告緩刑、假釋的罪犯實行監(jiān)督、考察”?2012年修改之后，該項修改為“對被判處拘役、剝奪政治權利的罪犯執(zhí)行刑罰”。。既然社區(qū)矯正的對象由公安機關管理時，由公安警察對他們執(zhí)行刑罰和進行監(jiān)督、考察，那么，當其中的大部分轉由司法行政機關管理時，同樣也應當由警察對他們執(zhí)行刑罰和進行監(jiān)督、考察，因此，社區(qū)矯正官應當具有警察身份。

（二）反對說

另一些人持“反對說”，認為社區(qū)矯正官不應當是警察。持反對說的人員中，也包括了一些研究人員?陳威儀：《淺析社區(qū)矯正執(zhí)法人員是否應具有警察身份》，《青年與社會》，2013年第5期。。

持反對說的主要理由包括下列方面：

1、警察身份會改變社區(qū)矯正工作的風格。警察是“負責維持治安和執(zhí)行法律（包括偵查和防止犯罪）的公職人員機構。?《不列顛百科全書（國際中文版）》，第13卷，中國大百科全書出版社1999年版，第377頁?！本焓恰熬哂形溲b性質的國家治安行政人員”?中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典》（第6版），商務印書館2012年版，第688頁。。在警察的職責中，與犯罪和刑罰有關的主要職責是預防、制止和偵查違法犯罪活動；維護社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為等（《警察法》第6條第1、2項）。他們履行這些職責的重要特征，是以國家強制力為后盾履行職責，履行職責的行為帶有明顯的命令性、強制性、強迫性；不管工作對象是否心理上想得通，也不管是否解決了工作對象存在的問題，都要求工作對象服從警察的指揮和管理。如果社區(qū)矯正官具有了警察的身份，就必然會把這種工作作風帶到社區(qū)矯正工作中，簡單甚至粗暴地對社區(qū)服刑人員進行命令、強制、強迫，而忽視對社區(qū)服刑人員進行耐心細致的工作，忽視對社區(qū)服刑人員存在的問題的解決。這種工作作風會給社區(qū)矯正工作帶來極大的風險：在命令、強制和強迫下表面服從的社區(qū)服刑人員，在內心想不通、問題未解決的情況下，有可能利用所享有的行動自由，再次進行違法犯罪行為。這種工作作風的改變，對社區(qū)矯正工作來講，是極其危險的。

2、警察身份會妨礙社區(qū)矯正工作的進行。在社區(qū)矯正中，社區(qū)矯正執(zhí)法者需要經常性地接觸社區(qū)服刑人員及其家人等，包括進入社區(qū)、家庭等地點對社區(qū)服刑人員開展工作。但是，目前在社會上，人們對于警察的接觸十分敏感，如果警察身著警服接觸某人或者進入某個家庭，就會在社區(qū)中、在該人及其家庭周圍的其他人中產生較大的反響，使人們對警察接觸的對象產生消極的聯(lián)想、印象等。例如，被接觸的對象及其家人是否干了壞事？是否犯了罪？等等。這會干擾社區(qū)服刑人員及其家庭的正常生活與工作，加重社區(qū)服刑人員的心理負擔，不利于社區(qū)服刑人員順利回歸社會。

3、警察職責可以通過與公安機關的協(xié)作行使。實務部門的社區(qū)矯正執(zhí)法者之所以要求具有警察身份，重要的理由之一就是在社區(qū)矯正工作中，有可能進行諸如制止社區(qū)服刑人員的違法犯罪行為以及追捕社區(qū)服刑人員等活動，而這些工作在傳統(tǒng)上屬于警察的職責，因此，他們感到在進行這些活動時如果沒有警察身份，就難以有效地開展這方面的工作。盡管在社區(qū)矯正工作中確實存在這樣的問題，但是，從另一方面來看，對于這些嚴重違法行為的處理，可以通過社區(qū)矯正官與公安警察的協(xié)作來進行：當社區(qū)服刑人員進行或者可能進行這類行為時，社區(qū)矯正官可以通知公安警察進行協(xié)助，通過公安警察從事這些方面的工作。

同時，也應當看到，雖然自2003年開展社區(qū)矯正試點工作以來，社區(qū)矯正工作的主要部分已經轉移到司法行政機關，但是，這并不意味著司法行政機關要包辦所有的社區(qū)矯正工作；司法行政機關僅僅是國家刑事司法機關的一個部分，根據(jù)刑事司法機關的職責分工，它們的主要職責是執(zhí)行刑罰，而在刑罰執(zhí)行中涉及到嚴重違法犯罪等問題時，則需要由專門處理這類事務的公安機關來處理。

4、警察身份會影響社區(qū)矯正官素質的提高。從中國和一些國家的情況來看，警察的任職資格是較低的。例如，根據(jù)《警察法》的規(guī)定，警察的任職資格包括6項：“(一)年滿十八歲的公民；(二)擁護中華人民共和國憲法； (三)有良好的政治、業(yè)務素質和良好的品行；（四)身體健康； (五)具有高中畢業(yè)以上文化程度； (六)自愿從事人民警察工作。”（《警察法》第26條第1款）在其他一些國家也類似。從一些國家的情況來看，社區(qū)矯正官的素質普遍較高，例如，在一些國家中，普遍要求緩刑官、假釋官具有大學以上學歷，美國絕大部分州、羅馬尼亞、加拿大、以色列、匈牙利、菲律賓、瑞典、澳大利亞的一些州等，都要求緩刑官和假釋官至少要具有大學學歷?參見吳宗憲：《社區(qū)矯正比較研究》（上），中國人民大學出版社2011年版，第276～280頁。。在我國社區(qū)矯正工作的未來發(fā)展中，必須要逐步提高社區(qū)矯正官的素質，否則，他們無法勝任社區(qū)矯正工作；如果按照警察的任職條件要求他們，十分不利于提高他們的整體素質。

5、增加警察種類或者數(shù)量不利于改善國家的形象。隨著人類社會的文明進步，人們越來越多地認識到，警察應當是為公民服務的普通公職人員，他們與其他公職人員的區(qū)別僅僅在于職責的不同；如果一個國家的警察行使種種超越法律的權力，那么，這樣的國家絕不是一個法治國家；如果一個國家中警察數(shù)量過多，就有可能使一個國家變成“警察國家”，而這是專制社會、“極權國家”中才有的現(xiàn)象，是與人類社會的文明進步大勢背道而馳的。

6、由警察管理社區(qū)服刑人員不符合聯(lián)合國倡導的原則。聯(lián)合國作為國家間的政府組織，也倡導不由警察監(jiān)管社區(qū)服刑人員。例如，《聯(lián)合國囚犯待遇最低限度標準規(guī)則》第60條第2款規(guī)定：“刑期完畢以前，宜采取必要步驟確使囚犯逐漸納入社會生活。按個別情形，可以在同一監(jiān)所或另一適當機構內制定出獄前的辦法，亦可在某種監(jiān)督下實行假釋，來達到此項目的；但監(jiān)督不可委之于警察，而應該結合有效的社會援助?！边@表明，聯(lián)合國不贊同由警察監(jiān)管假釋犯等社區(qū)服刑人員。

從上文來看，持贊同說的人和持反對說的人，都有一些具體的理由，而且，其中的一些理由都有一定的說服力。應該說，贊同說和反對說都有一定的道理。

三、社區(qū)矯正機構中警察問題的解決之道

在充分考慮有關社區(qū)矯正中警察問題的爭議理由，特別是在認真思考中國社區(qū)矯正工作的實際情況和其中存在的相關問題后，可以提出這樣的觀點，即應當在社區(qū)矯正機構中配備一定數(shù)量的警察，協(xié)助社區(qū)矯正官開展相關的工作。這就是筆者所認為的社區(qū)矯正機構中警察問題的解決之道。

（一）把社區(qū)矯正官都變成警察不恰當

如果從開展社區(qū)矯正工作的實際需要出發(fā)，主張把社區(qū)矯正官都變成警察，建立一支專門的社區(qū)矯正警察隊伍來從事社區(qū)矯正工作，完全由社區(qū)矯正警察主導社區(qū)矯正工作，可能是不恰當?shù)?。在這方面，上述持反對說的理由中，那些認為警察身份會對妨礙社區(qū)矯正工作的進行、警察身份會改變社區(qū)矯正工作的風格、警察身份會影響社區(qū)矯正官素質的提高、增加警察種類或者數(shù)量不利于改善國家的形象等理由，都是有道理的，應當肯定這些理由的合理性。

（二）在社區(qū)矯正中需要一定數(shù)量警察

雖然不能把社區(qū)矯正官都變成警察，但是，另一方面，在社區(qū)矯正執(zhí)法者中配備一定數(shù)量的警察，是有利于開展社區(qū)矯正工作的。

在這方面，上述持贊同說的理由，應當肯定其中合理的成分。此外，還可以從下列方面考慮在社區(qū)矯正機構中配備一定數(shù)量警察的合理性。

1、恰當看待警察身份在社區(qū)矯正工作中的作用。警察身份固然有利于開展社區(qū)矯正工作，但是，這種“有利”是有范圍的。在社區(qū)矯正工作中，警察身份可能對開展某些社區(qū)矯正工作有利，不過，并非對開展所有的社區(qū)矯正工作都有利。實際上，筆者在一些地區(qū)進行的調查中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)矯正執(zhí)法者對于警察身份在社區(qū)矯正工作中的利弊，具有矛盾的心理和態(tài)度。一方面，基層司法行政機關的人員很希望他們具有警察身份，認為具有這樣的身份對于開展社區(qū)矯正工作有很多的好處，甚至對于提高社區(qū)矯正執(zhí)法者的地位乃至福利等都有好處。但是在另一方面，他們對于警察身份在開展社區(qū)矯正工作中帶來的不便也有切身的體會。例如，多個地方的司法行政機關人員談到，以往，當他們開著具有“警察”標識的車輛去社區(qū)服刑人員家里或者工作單位時，社區(qū)服刑人員往往對此十分敏感，極不贊同他們的這種做法，懇求他們以后不要再這樣做，認為這樣會給他們的正常生活與工作帶來很大的困擾。如果開著警車甚至身著警服去社區(qū)中進行審前社會調查的話，弊端可能更大。

由此可見，在開展社區(qū)矯正工作的過程中，雖然應當看到警察身份在社區(qū)矯正工作中可能具有的積極作用，但是，也必須認識到這種“積極作用”的特定范圍和有限性，從而對于社區(qū)矯正機構中配備警察采取理性的態(tài)度。在社區(qū)矯正機構中配備一定數(shù)量的警察，可以使這些警察在社區(qū)矯正中發(fā)揮恰如其分的作用。

2、通過與公安機關的協(xié)作行使警察職責存在很多問題。盡管從理論上講，在社區(qū)矯正工作中遇到需要公安警察處理的事務（事項或者事件等）時，可以通過與公安機關的協(xié)作處理，即社區(qū)矯正機構及時與公安機關聯(lián)系，由公安機關派公安警察協(xié)助，雙方共同處理社區(qū)矯正中遇到的相關事務，但是在實踐中，這樣的協(xié)作存在很大的問題。

筆者在調查中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)矯正機構與公安機關的協(xié)作，普遍存在一些問題，特別是存在下列三方面的問題。

（1）協(xié)作的情況取決于人際關系。本來，《警察法》第6條明確規(guī)定了公安機關人民警察的職責；最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部（以下簡稱“兩院兩部”）2003年7月10日聯(lián)合發(fā)布的《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》以及此后兩院兩部在2009年9月2日聯(lián)合發(fā)布的《關于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》、2012年1月10日聯(lián)合發(fā)布的《社區(qū)矯正實施辦法》中，都明確規(guī)定了司法行政機關和公安機關各自在社區(qū)矯正工作中的職責。但是，在實際調查中發(fā)現(xiàn)，司法行政機關與公安機關在社區(qū)矯正工作中協(xié)作的狀況，往往取決于司法行政機關負責人與公安機關負責人之間的人際關系的情況：如果兩個機關負責人之間的人際關系較好，那么，兩個機關之間的協(xié)作情況就好一些，公安機關接到司法行政機關要求提供協(xié)助的信息之后，能夠派員前去協(xié)作；如果兩個機關負責人之間的人際關系較差，那么，兩個機關之間的協(xié)作情況就差一些，公安機關接到司法行政機關要求提供協(xié)助的信息之后，不一定派員前去協(xié)作，或者盡管也會派員前去協(xié)作，但是往往拖延時間，敷衍了事，等等。司法行政機關和公安機關在社區(qū)矯正中的這種協(xié)作情況，絕不是個別地區(qū)才有的不正?，F(xiàn)象。在筆者到一些地方進行調查時發(fā)現(xiàn)，這種情況具有普遍性。

（2）協(xié)作中普遍存在時間差問題。在社區(qū)矯正中，需要公安機關派員協(xié)助處理的事務，往往具有緊迫性的特點，這就要求公安機關在接到司法行政機關派員協(xié)助的信息時，應當立即派員前往事發(fā)地點，幫助處理相關事務。但是，從目前的情況來看，即使在公安機關愿意積極協(xié)助的前提下，從司法行政機關發(fā)出協(xié)作信息到公安機關派員到達事發(fā)地點，也往往有較長的時間間隔，因為在這個過程中，需要經過多個程序、辦理多項手續(xù)，之中的各種關系協(xié)調甚至繁文縟節(jié)等，都會耽擱很多時間，從而使得公安機關的警察人員不能及時到達事發(fā)地點。這個過程中存在的時間差，往往會耽誤處理緊急事務的最佳時機，導致不能及時、有效地處置所遇到的緊急事務。例如，在筆者進行調查的過程中，多個地方的司法行政機關人員都講到了這樣的情況：司法行政部門工作人員在巡查的過程中，在某一地點發(fā)現(xiàn)了長時間脫離監(jiān)管的社區(qū)服刑人員，考慮到這類社區(qū)服刑人員的人身危險性往往較大，司法行政部門工作人員由于缺乏進行抓捕活動的起碼的工具、條件以及自衛(wèi)手段等，不能貿然地直接抓捕，只能一邊給公安機關打電話要求協(xié)助，一邊監(jiān)視該社區(qū)服刑人員。但是，公安警察往往長時間不能到達現(xiàn)場，等公安警察在長時間之后到達現(xiàn)場時，該社區(qū)服刑人員已經離開該地，使得司法行政部門工作人員在已經發(fā)現(xiàn)脫管的社區(qū)服刑人員的情況下，也難以將其抓獲。在處理其他特殊的緊急事務而需要公安機關派員協(xié)助的情況下，也往往存在時間差的問題，這種時間差往往延誤時機，導致相關問題難以得到及時、恰當?shù)慕鉀Q。

（3）協(xié)作中普遍存在所派人員不理想的問題。我國的公安機關承擔著極其繁重的維護社會秩序等方面的任務，工作職責繁多，普遍存在著任務繁重而警力不足的現(xiàn)象。這意味著，在公安機關中，不可能有富裕的警力處在待命狀態(tài)，隨時等待著處置社區(qū)矯正工作中可能發(fā)生的緊急事項。同時，在公安機關中，更不可能有一支受過專門訓練、擅長處置社區(qū)矯正工作中遇到的緊急事務的警察隊伍。因此，當公安機關接到司法行政機關要求協(xié)助的信息時，只能臨時抽調人員協(xié)助從事這方面的工作。由于公安機關派出協(xié)作的警察，往往不是理想的處理社區(qū)矯正事務的人員，因而導致在社區(qū)矯正中協(xié)作效果普遍不佳等問題。

相反，如果在社區(qū)矯正機構中配備一定數(shù)量的警察，并且對他們進行如何開展社區(qū)矯正工作、如何處置社區(qū)矯正中遇到的緊急事務等方面的針對性訓練，就可以有效地解決上述三方面的問題，就能夠保證社區(qū)矯正工作的順利進行。

3、準確看待聯(lián)合國規(guī)則的內容。如果仔細研究聯(lián)合國通過的相關規(guī)則的內容，就會發(fā)現(xiàn)聯(lián)合國的相關規(guī)則并不必然地排斥在社區(qū)矯正中配備一定數(shù)量的警察。

首先，要準確理解《聯(lián)合國囚犯待遇最低限度標準規(guī)則》的內容。盡管1955年通過的《聯(lián)合國囚犯待遇最低限度標準規(guī)則》第60條第2款中提到，對于假釋犯的監(jiān)督，不能單純委托警察進行。對這一款內容的準確理解應當是，不能把對于假釋犯的監(jiān)督單純地或者完全地交給警察負責，而“應該結合有效的社會援助”。這意味著，第一，警察不能排他地單獨行使對于假釋犯的監(jiān)督，也就是說，警察不能壟斷性地行使對于假釋犯的監(jiān)督工作。第二，警察應當結合有效的社會援助開展對假釋犯的監(jiān)督，換言之，警察應當與社會力量結合起來對假釋犯進行監(jiān)督。因此，聯(lián)合國的這款規(guī)定并沒有完全排斥警察在監(jiān)督假釋犯中的作用。而且，還應當看到，《聯(lián)合國囚犯待遇最低限度標準規(guī)則》是有關被監(jiān)禁罪犯的基本規(guī)則，而不是非監(jiān)禁刑執(zhí)行或者社區(qū)矯正的基本規(guī)則，其中的相關內容并不必然適用于所有的非監(jiān)禁刑執(zhí)行或者社區(qū)矯正工作。

其次，聯(lián)合國的有關基本規(guī)則沒有排斥在社區(qū)矯正中發(fā)揮警察作用的內容。聯(lián)合國有關非監(jiān)禁刑執(zhí)行及社區(qū)矯正方面的基本規(guī)則，是1990年通過的《聯(lián)合國非拘禁措施最低限度標準規(guī)則》。在這項規(guī)則中，全面闡述了在非拘禁措施的適用和執(zhí)行中應當遵循的原則和應當采用的制度等內容。在其中對“判決后階段”、“非拘禁措施的執(zhí)行”、“工作人員”等的規(guī)定中，均未提到警察。這起碼意味著，聯(lián)合國有關非監(jiān)禁刑的基本規(guī)則沒有明確排斥警察參與社區(qū)矯正工作的做法。

再次，要區(qū)分聯(lián)合國文件中的“硬法”和“軟法”。在聯(lián)合國通過的一系列文件中，可以區(qū)分出“硬法”和“軟法”，對于它們應當區(qū)別對待。所謂“硬法”（hardlaw）是指具有強制性約束力的規(guī)范性文件，主要是指一國協(xié)商簽訂之后必須遵守的條約（treaty）、公約（convention）、協(xié)定（agreement）、規(guī)約（statute）等。所謂“軟法”（soft law）是指號召有關國家和地區(qū)遵守但是不具有強制性約束力的規(guī)則（rules）、準則（norms）、原則（principles）、宣言（declaration）、指南（guidelines）等?參見Don Stolworthy, International Standards that Relate to Detentions, Corrections, and Prisons (INPROL Consolidated Response, 10-002) (International Network to Promote the Rule of Law, January 2010), pp.3-8.?！堵?lián)合國囚犯待遇最低限度標準規(guī)則》、《聯(lián)合國非拘禁措施最低限度標準規(guī)則》等都屬于這種類型的軟法。這類軟法是人類文明發(fā)展進步的結晶，是人類智慧和經驗的總結，體現(xiàn)了人類社會普遍一致的看法，貫徹和落實其中的原則和制度，應當有助于合理、科學地開展相關工作，但是，成員國并不必然地要遵循其中的每個原則和每項制度。因此，如果中國的國情決定了在社區(qū)矯正中必須實行與聯(lián)合國的一些規(guī)則不同的規(guī)則時，可以按照中國的國情決定和實行有關的制度與做法。

由此可見，在社區(qū)矯正機構中配備一定數(shù)量的警察，一方面符合中國社區(qū)矯正工作的實際情況，另一方面也沒有違反聯(lián)合國的規(guī)則。

4、參照其他相關機關配備警察的做法。我國的刑事司法機關包括公安機關、檢察機關、審判機關和司法行政機關（刑罰執(zhí)行機關），在與犯罪作斗爭的過程中，這些機關的工作具有很多的共同性和密切的關聯(lián)性，如果社區(qū)矯正機構（社區(qū)矯正機構是司法行政機關的必要組成部分）在遇到相關事務時由公安機關派警察協(xié)助處理、社區(qū)矯正機構自身不必設立專門的警察力量的話，那么，檢察機關、審判機關在處理相關事務時，也可以由公安機關派警察協(xié)助處理，檢察機關、審判機關自身也不必設立專門的警察力量。但是，現(xiàn)實的情況是，檢察機關、審判機關都已經設立了自己的司法警察。根據(jù)《中華人民共和國人民法院組織法》第41條第3款的規(guī)定，“各級人民法院設司法警察若干人。”根據(jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》第27條第3款的規(guī)定，“各級人民檢察院根據(jù)需要可以設司法警察?！备鶕?jù)上述規(guī)定，檢察機關和審判機關都設立了各自的司法警察隊伍，協(xié)助檢察官和法官開展相關的工作。檢察機關和審判機關設立獨立的司法警察隊伍的情況表明，依靠與公安機關的協(xié)作處理相關事務，是很不現(xiàn)實的，是難以運作的。既然檢察機關和審判機關可以設立獨立的司法警察，社區(qū)矯正機構為什么不能設立獨立的警察隊伍呢？

實際上，在開展社區(qū)矯正工作的過程中，社區(qū)矯正警察需要配合社區(qū)矯正官開展大量的專業(yè)性工作（具體內容另文探討）。為了保證社區(qū)矯正警察有效地開展這些工作，社區(qū)矯正警察應當具備專門的知識和技能等，為此，必須對他們進行系統(tǒng)的、專門化的訓練。只有在社區(qū)矯正機構中設立了單獨的社區(qū)矯正警察，才有可能對他們進行這樣的訓練。

從很多方面來看，在社區(qū)矯正機構中配備的警察，類似于檢察機關和審判機構的司法警察，而社區(qū)矯正機構中從事執(zhí)法工作的社區(qū)矯正官，則類似于檢察官和法官。因此，在社區(qū)矯正機構中執(zhí)法人員類型的劃分、職責的確定、人員的配備等，可以很好地借鑒檢察機關和審判機構的做法。

綜上所述，在社區(qū)矯正機構中配備一定數(shù)量的警察，是極為必要的。

四、對社區(qū)矯正立法的建議

根據(jù)上述探討，可以看出，在社區(qū)矯正機構中配備一定數(shù)量的警察協(xié)助社區(qū)矯正官開展相關工作，是很有必要的。因此，建議在制定社區(qū)矯正法時，能夠考慮并恰當規(guī)定這方面的內容。

如何在社區(qū)矯正法中規(guī)定社區(qū)矯正機構中的警察問題？筆者已經提出了相關建議。例如，在筆者參與撰寫的《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》中，專門規(guī)定了一條“社區(qū)矯正機構中的警察”（第0206條）：“根據(jù)社區(qū)矯正工作的實際需要，可以在社區(qū)矯正機構中配備一定數(shù)量的警察，協(xié)助社區(qū)矯正官開展工作?趙秉志主編：《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年版，第35頁。?！?/p>

通過上述分析和實際調查，筆者認為上述建議仍然是可行的、合理的，建議國家立法機關在起草社區(qū)矯正法時，能夠考慮這方面的內容和文字表述建議，對社區(qū)矯正機構中的警察問題，作出科學、合理的規(guī)定，從而促進社區(qū)矯正工作的順利進行。

（責任編輯 張文靜）

*本文系筆者主持的國家社科基金項目“中國社區(qū)矯正規(guī)范化研究”（項目批準號12BFX040）的階段性成果。