狄邦建（江蘇省如皋市司法局局長）

農(nóng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)踐與思考

狄邦建（江蘇省如皋市司法局局長）

公共法律服務(wù)是政府公共服務(wù)的重要組成部分。由于自然歷史原因和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約，與城市相比，農(nóng)村公共法律服務(wù)始終處于薄弱狀態(tài)，農(nóng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)滯后、法律服務(wù)資源短缺、公益性法律服務(wù)提供不足等矛盾日益凸顯。司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以群眾滿意為導(dǎo)向，從群眾需求出發(fā)，整合各類職能資源，積極推進(jìn)農(nóng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)，讓公共法律服務(wù)更多更好地惠及人民群眾。

一、 農(nóng)村公共法律服務(wù)的內(nèi)涵與需求

農(nóng)村公共法律服務(wù)，以政府購買服務(wù)的方式，由律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者等主體，為農(nóng)民提供非營利性、便捷化的基礎(chǔ)性法律服務(wù)，其目的是惠及農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)的均等化，即不管城市農(nóng)村、不管男女老幼以及貧富貴賤，都能平等地享有公共法律服務(wù)。近年來，通過“律師進(jìn)社居”、“村居法律援助工作站”、“司法行政服務(wù)站”的全面推進(jìn)，農(nóng)村公共法律服務(wù)建設(shè)取得了一定的進(jìn)展，但在保障基層群眾、困難人群的法律服務(wù)需求上還有差距，主要表現(xiàn)在：

資源供給不充足，公共法律服務(wù)缺少競爭性。伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的各類人民內(nèi)部矛盾糾紛和社會(huì)利益群體的多元化，對(duì)構(gòu)建滿足不同人群、不同層次需求的農(nóng)村法律服務(wù)體系建設(shè)提出了新要求。傳統(tǒng)的法律服務(wù)體系和法律服務(wù)方式、格局已明顯滯后，呈現(xiàn)出不適應(yīng)和不協(xié)調(diào)的局面。以江蘇省如皋市為例，作為擁有145萬常住人口的縣級(jí)市，如皋現(xiàn)有律師80名、實(shí)習(xí)律師9名、公證員4名、基層法律服務(wù)工作者103名、司法鑒定人員6名，每萬人口專業(yè)法律服務(wù)人員擁有數(shù)為1.39名，法律服務(wù)力量雖然逐年有所增長，但是與爆發(fā)式增長的法律服務(wù)需求相比，法律服務(wù)供給總量還是呈現(xiàn)嚴(yán)重匱乏的局面。法律服務(wù)人員習(xí)慣于坐在辦公室等業(yè)務(wù)上門，未能有效形成充分競爭的局面。

資源分布不均衡，公共法律服務(wù)缺少均等性。截至目前，如皋共有律師事務(wù)所11家，律師80名，全部都集中在如城市區(qū)，農(nóng)村法律服務(wù)主要靠基層法律服務(wù)所支撐。全市14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般僅有1家法律服務(wù)所、2至3名基層法律服務(wù)工作者，服務(wù)項(xiàng)目以低端、小額、訴訟為主。無論是從機(jī)構(gòu)人員的分布情況，還是從萬人擁有的法律服務(wù)資源比例來看，農(nóng)村跟城區(qū)的差距大，農(nóng)村地區(qū)的法律服務(wù)保障缺少重視和規(guī)劃，農(nóng)村法律服務(wù)資源相對(duì)匱乏，農(nóng)民群眾遇有法律問題就近獲得有效法律服務(wù)較為困難，難以享受優(yōu)質(zhì)便捷高效的法律服務(wù)。

經(jīng)費(fèi)保障不到位，公共法律服務(wù)缺少積極性。農(nóng)村公共法律服務(wù)的“公共性”和“公益性”兩大特征決定政府是公共法律服務(wù)供給主體，由政府主導(dǎo)、推動(dòng)和實(shí)施。目前大部分地區(qū)的公共法律服務(wù)體系建設(shè)都是以司法行政部門“單打獨(dú)斗”為主，而律師、基層法律服務(wù)工作者畢竟是市場化的法律服務(wù)主體，其提供的法律服務(wù)具有有償性。目前開展的法律服務(wù)進(jìn)村居更多體現(xiàn)的是公益法律服務(wù)的義務(wù)，而農(nóng)村地區(qū)大多交通不便，部分法律服務(wù)人員不愿到農(nóng)村為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民服務(wù)，對(duì)村居法律顧問工作不熱心、服務(wù)不盡心。經(jīng)費(fèi)保障不到位，已經(jīng)成為制約農(nóng)村公共法律服務(wù)事業(yè)發(fā)展的瓶頸。

群眾參與不主動(dòng)，公共法律服務(wù)缺少互動(dòng)性。在農(nóng)村，小到婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛，大到“兩委”換屆選舉、土地承包經(jīng)營，土地征用補(bǔ)償安置、農(nóng)產(chǎn)品種植加工銷售合同方面的農(nóng)村法律服務(wù)需求，迫切需要得到法律指導(dǎo)和幫助，從而維護(hù)農(nóng)民與基層組織的合法權(quán)益。而現(xiàn)有的公共法律服務(wù)還停留在較低水平，有的只是定期派出律師、法律工作者到社區(qū)值班接受法律咨詢，對(duì)活動(dòng)缺乏整體考慮，與社區(qū)沒有形成良好的互動(dòng)，工作沒有延續(xù)性，在社區(qū)影響力不足?；鶎咏M織和群眾往往是沒有官司糾紛不找法律服務(wù)，不出問題不找法律服務(wù)，在處理涉法農(nóng)村工作中想不到主動(dòng)請(qǐng)法律顧問把關(guān)、拿意見。

二、 江蘇省如皋市農(nóng)村公共法律服務(wù)的工作實(shí)踐

如皋地處江蘇中部，總面積1477平方公里，轄14個(gè)鎮(zhèn)（區(qū)、街道），現(xiàn)有人口145萬，2013年末農(nóng)村人口69.42萬人，曾是歷史上的農(nóng)業(yè)大縣。近年來，隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，群眾對(duì)于日常生活中涉及的土地征用、承包、房屋征收、勞動(dòng)合同、經(jīng)濟(jì)往來等在內(nèi)的農(nóng)村法律服務(wù)的需求更加強(qiáng)烈。如皋市著力構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、以公共財(cái)政為支撐、以“三農(nóng)”為服務(wù)重點(diǎn)的公共法律服務(wù)全覆蓋體系，提高公共法律服務(wù)的普惠性，在農(nóng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)這一課題上作出了積極的探索。

搭建平臺(tái)，推動(dòng)法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)向基層延伸。切實(shí)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，搭建司法行政聯(lián)系點(diǎn)、公共法律服務(wù)中心、法律援助工作站、個(gè)人調(diào)解室等公共法律服務(wù)平臺(tái)，組織動(dòng)員社會(huì)力量積極參與農(nóng)村公共法律服務(wù)。推進(jìn)公共法律服務(wù)中心建設(shè)。早在2011年，如皋就在全市村居推廣建立司法行政群眾工作聯(lián)系點(diǎn)，由市財(cái)政保障補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和表彰獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)。至2013年底，全市已建立聯(lián)系點(diǎn)375個(gè)，累計(jì)發(fā)放補(bǔ)助資金38.6萬元。今年以來，如皋著力對(duì)村居聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行升級(jí)改造，由政府主導(dǎo)設(shè)立市、鎮(zhèn)兩級(jí)公共法律服務(wù)中心，整合人民調(diào)解、法制宣傳、法律服務(wù)等力量，為群眾提供一站式的法律服務(wù)，全市村（居）公共法律服務(wù)站點(diǎn)覆蓋率達(dá)85%。打造法援惠民品牌。2008年起，如皋市委、市政府將法律援助納入為民辦實(shí)事工程，每年市財(cái)政拔付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)50萬元以上。近年來，如皋著力構(gòu)建維權(quán)網(wǎng)絡(luò)，打造法律援助12348惠民品牌，啟動(dòng)“法律援助鎮(zhèn)村行”活動(dòng)，在村居建立法律援助聯(lián)系點(diǎn)348家，7年來累計(jì)辦案8731件，援助老、弱、病、殘、窮等社會(huì)困難群體5萬余人，被授予全國法律援助工作先進(jìn)集體。拓展多元支持參與。啟動(dòng)“法律援助星火計(jì)劃”，在全市招募1200名法律援助志愿者，以大學(xué)生村官、如皋高等師范學(xué)校學(xué)生為骨干力量，經(jīng)教育、培訓(xùn)后，深入社區(qū)、村居、企業(yè)開展基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)調(diào)研、法制宣傳、幫助符合援助條件的困難群眾申請(qǐng)法律援助。成立老舅媽調(diào)解隊(duì)、夕陽紅陪調(diào)團(tuán)等群眾性志愿組織，鼓勵(lì)和引導(dǎo)老干部、老黨員、老政法干警和熱心公益人士成立47個(gè)個(gè)人調(diào)解室，每個(gè)調(diào)解室輻射方圓十里，為群眾提供就近、便捷的服務(wù)。

完善機(jī)制，推動(dòng)法律服務(wù)舉措向便民發(fā)展。堅(jiān)持以完善對(duì)接機(jī)制為保障，針對(duì)基層群眾的現(xiàn)實(shí)需要，推進(jìn)法律服務(wù)便民舉措。堅(jiān)持需求對(duì)接。依托“普法郵路通萬家”工程，全市152名郵遞員將普法郵品隨同報(bào)刊投送，實(shí)現(xiàn)法進(jìn)千企萬家。每期普法郵品都設(shè)置法治需求征求欄和矛盾糾紛排查表，在點(diǎn)對(duì)點(diǎn)宣傳法律的基礎(chǔ)上，開通一對(duì)一的民情匯集渠道并實(shí)行免費(fèi)回郵，在不增加群眾負(fù)擔(dān)的前提下，既傳輸法律知識(shí)又傳遞法治需求?！捌辗ㄠ]路通萬家”工程實(shí)施三年多來，共推出36期普法郵品，發(fā)放法制宣傳資料27萬余份，征集法治需求1189條，辦結(jié)群眾涉法訴求495件。堅(jiān)持服務(wù)對(duì)接。深入開展法律服務(wù)“五大行動(dòng)”，以“律師進(jìn)社區(qū)”、“法律服務(wù)進(jìn)村居”、“公證服務(wù)鎮(zhèn)村行”為載體，為農(nóng)民群眾提供個(gè)性化的定制服務(wù)。以基層法律工作者為主體，為全市348個(gè)村居配備“一對(duì)一”的法律顧問，實(shí)現(xiàn)基層公共法律服務(wù)的常態(tài)化、專業(yè)化。堅(jiān)持評(píng)價(jià)對(duì)接。把群眾滿意作為評(píng)價(jià)和檢驗(yàn)工作好壞的根本標(biāo)尺，注重法律服務(wù)惠民實(shí)效。提請(qǐng)市政府專項(xiàng)撥款50萬元，在全市14個(gè)鎮(zhèn)（區(qū)）司法所（調(diào)處中心）、348個(gè)村（居）安裝法律服務(wù)“一鍵通”，“一鍵通”具有調(diào)解求助、法律咨詢、互動(dòng)交流功能，公示司法行政干警照片和手機(jī)號(hào)碼，群眾打不通電話或?qū)Ψ?wù)不滿意，可按紅鍵投訴，做到實(shí)時(shí)監(jiān)督，確保服務(wù)效果。

創(chuàng)新載體，推動(dòng)法律服務(wù)方式向高效拓展。推進(jìn)12348公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。如皋作為江蘇省首批試點(diǎn)單位之一，今年市政府追加投入120萬元，用于“12348”公共法律協(xié)調(diào)指揮中心建設(shè)，通過信息化對(duì)法律服務(wù)、人民調(diào)解、法律援助等業(yè)務(wù)工作進(jìn)行整合，健全和拓展公眾參與的實(shí)戰(zhàn)平臺(tái)，目前已經(jīng)進(jìn)入試運(yùn)行階段。建立網(wǎng)上“法律服務(wù)中心”，接受在線法律服務(wù)和預(yù)約辦理公證、法律援助等業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)“一站式”便民服務(wù)。打造三微服務(wù)群眾平臺(tái)。發(fā)揮微博、微信、微電影等新媒體優(yōu)勢，向群眾宣傳公共法律服務(wù)的地點(diǎn)、時(shí)間、內(nèi)容、人員以及相關(guān)案例，實(shí)現(xiàn)服務(wù)群眾從實(shí)體社會(huì)到虛擬空間的全覆蓋。“雉水壽司”官方微博吸引粉絲40余萬人，推出“元芳你怎么看”等專題，在線為群眾提供法律咨詢服務(wù)；微信公眾帳戶設(shè)置開放式界面，群眾通過微信菜單進(jìn)入相關(guān)服務(wù)頁面進(jìn)行互動(dòng)，吸引社會(huì)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體和公眾訂閱用戶1000多個(gè)；推出《法律援助幫您忙》公益微電影，在電視臺(tái)黃金時(shí)間每天滾動(dòng)播出，在全市12個(gè)戶外LED屏同步推出。推出目錄化法律服務(wù)產(chǎn)品。以需求為導(dǎo)向，以優(yōu)化法律服務(wù)、法律援助、人民調(diào)解、法制宣傳等直接滿足社會(huì)需求的職能為重點(diǎn)，打造公共法律服務(wù)體系的核心業(yè)務(wù)。根據(jù)服務(wù)對(duì)象的不同制定5大類36項(xiàng)法律服務(wù)產(chǎn)品目錄：政府決策服務(wù)類、村居自治服務(wù)類、企業(yè)訂制服務(wù)類、群眾普法服務(wù)類、專項(xiàng)領(lǐng)域服務(wù)類，特別是面向農(nóng)村基層群眾的法律文書代擬、法律條文解析等服務(wù)，受到群眾普遍歡迎。

三、 加強(qiáng)農(nóng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)的幾點(diǎn)建議

農(nóng)村公共法律服務(wù)是公共法律服務(wù)體系的重中之重，在服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)、化解社會(huì)矛盾糾紛、促進(jìn)民生改善等方面發(fā)揮著重要作用。立足當(dāng)前農(nóng)村公共法律服務(wù)數(shù)量偏少、水平偏低的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、運(yùn)行高效、惠及全民的原則，全面提升農(nóng)村基層公共法律服務(wù)能力，從以下四個(gè)方面下功夫。

構(gòu)建政府主導(dǎo)、服務(wù)多元的協(xié)調(diào)機(jī)制。政府是農(nóng)村公共法律服務(wù)的主導(dǎo)者，但并不是所有的農(nóng)村法律服務(wù)的公共需求都需要由政府或者公共權(quán)力機(jī)關(guān)和組織者來提供。在現(xiàn)階段，政府的職責(zé)是向群眾提供以維護(hù)農(nóng)村社會(huì)公共利益為宗旨、以農(nóng)民為服務(wù)對(duì)象的基本公共法律服務(wù)。當(dāng)前，部分省市制定了公共法律服務(wù)產(chǎn)品目錄，明確服務(wù)種類、范圍和方式，今后還要在調(diào)查研究和實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明晰“農(nóng)村基本法律服務(wù)”和“農(nóng)村非基本法律服務(wù)”的范圍，制定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。要在政府的協(xié)調(diào)下，引導(dǎo)和支持社會(huì)力量參與農(nóng)村公共法律服務(wù)，通過稅收、表彰、獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)等手段，充分挖掘社會(huì)專業(yè)資源，注重發(fā)揮法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織的作用，整合普法志愿者、法律援助志愿者、大學(xué)生村官等群體的力量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共法律服務(wù)體系組織形式的多樣化和服務(wù)主體的多元化。

構(gòu)建全面覆蓋、布局合理的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。立足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法律服務(wù)業(yè)現(xiàn)狀，在內(nèi)涵和外延上拓展和延伸法律服務(wù)，依托司法所建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共法律服務(wù)中心，依托村（社區(qū)）便民服務(wù)中心建設(shè)司法行政服務(wù)站，完善鎮(zhèn)、村法律服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)布局，形成縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)服務(wù)網(wǎng)格。大力實(shí)施公共法律服務(wù)進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、進(jìn)村（社區(qū)）行動(dòng)，縱向上整合人民調(diào)解、律師、公證、法律援助、法制宣傳等司法行政職能，形成強(qiáng)有力的服務(wù)力量，橫向上積極促成信訪、工青婦、勞動(dòng)保障、殘聯(lián)等組織以及其他政府部門的聯(lián)動(dòng)與配合，形成“縱向到底、橫向到邊、要素集成、部門聯(lián)動(dòng)”的農(nóng)村基本公共法律服務(wù)網(wǎng)格體系。

構(gòu)建功能完善、快捷高效的運(yùn)行機(jī)制。推動(dòng)農(nóng)村法律服務(wù)向規(guī)范化、制度化發(fā)展，建立健全律師、基層法律工作者進(jìn)村服務(wù)長效管理機(jī)制，強(qiáng)化法律服務(wù)職責(zé)，探索推行工作日志、工作對(duì)象滿意度評(píng)價(jià)制度，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)實(shí)效。適應(yīng)群眾對(duì)法律服務(wù)需求的新要求，要加快公共法律服務(wù)信息化建設(shè)，法律服務(wù)形式要從“傳統(tǒng)型”向“科學(xué)型、高效型、便民型”轉(zhuǎn)變。全面整合司法行政面向群眾服務(wù)的各項(xiàng)職能，拓展“12348”公共法律服務(wù)平臺(tái)的功能，建立視頻指揮中心、網(wǎng)上公共法律服務(wù)中心，加強(qiáng)信息收集、分析、研判，實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)范的運(yùn)作與管理，形成實(shí)體服務(wù)與虛擬服務(wù)互為補(bǔ)充、良性互動(dòng)的快速響應(yīng)機(jī)制，使群眾享受到及時(shí)便利、專業(yè)優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。

構(gòu)建運(yùn)作規(guī)范、支持有力的保障機(jī)制。農(nóng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)，需要政府提供有力的資金支持，以及持續(xù)穩(wěn)定的政策保障。從西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，在養(yǎng)老、慈善、教育、醫(yī)療等涉及民生的服務(wù)領(lǐng)域，政府向社會(huì)組織購買服務(wù)是一種成熟可行的方式，無償?shù)姆煞?wù)難以調(diào)動(dòng)法律服務(wù)人員的積極性，也難以保證服務(wù)質(zhì)量。由政府買單的公共法律服務(wù)符合市場經(jīng)濟(jì)的需求，體現(xiàn)了對(duì)法律服務(wù)的尊重，可以實(shí)現(xiàn)多方共贏，必須加快公共法律服務(wù)產(chǎn)品的政府購買機(jī)制、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)公益服務(wù)的補(bǔ)購機(jī)制建設(shè)。建立一支穩(wěn)定的農(nóng)村公共法律服務(wù)隊(duì)伍，積極引導(dǎo)律師、公證員、基層法律工作者等法律服務(wù)人員主動(dòng)參與公共法律服務(wù)，對(duì)于積極參與公共法律服務(wù)體系建設(shè)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人給予表彰，充分調(diào)動(dòng)其積極性。同時(shí)，探索建立會(huì)員制的法律服務(wù)志愿者協(xié)會(huì)，會(huì)員向社會(huì)公開招募，主要對(duì)象包括大學(xué)生村官及其他熱心公益服務(wù)事業(yè)、有法律服務(wù)能力的志愿者，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)主體的多元化。

（責(zé)任編輯 張文靜）