王冠豪 周 星 滕定定（江蘇省蘇州市司法局）

蘇州市規(guī)范法制監(jiān)督、發(fā)展司法行政的創(chuàng)新實(shí)踐

王冠豪 周 星 滕定定（江蘇省蘇州市司法局）

黨的十八大報(bào)告首次提出要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。這意味著“運(yùn)用法治思維和法治方式”的要求已由一般性的法制觀念和依法辦事，向“深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定”方向轉(zhuǎn)變，其實(shí)質(zhì)就是要著力提升四種能力：運(yùn)用法治思維和法治方式推動改革的能力，運(yùn)用法治思維和法治方式推動發(fā)展的能力，運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾和處理問題的能力，運(yùn)用法治思維和法治方式維護(hù)穩(wěn)定的能力。運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，這是對法制工作提出的新要求，它要求法制與改革、發(fā)展、穩(wěn)定融合成一體，為司法行政法制建設(shè)指明了方向。

近年來，蘇州市司法局自覺實(shí)踐法治思維和法治方式的新要求，積極創(chuàng)新，通過“規(guī)范執(zhí)法行為，強(qiáng)化執(zhí)法問責(zé)”，“以完善制度來規(guī)范司法行政權(quán)力運(yùn)行”等舉措，深化執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法評議工作，在全省率先出臺《蘇州市司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考評實(shí)施細(xì)則》，全省最早開展系統(tǒng)執(zhí)法質(zhì)量考評，蘇州司法行政法制監(jiān)督工作取得明顯成效。

一、蘇州市創(chuàng)新發(fā)展司法行政法制監(jiān)督工作的背景條件

近年來，蘇州市司法行政系統(tǒng)廣泛開展社會主義法治理念教育、普法教育等活動，廣大黨員干部和法律服務(wù)從業(yè)人員執(zhí)政為民意識、依法行政意識、公正文明執(zhí)法意識明顯增強(qiáng)，但蘇州市司法行政法制監(jiān)督工作仍遇到了一些難點(diǎn)和問題。一是思想認(rèn)識不到位。一部分人包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部，對法制工作在司法行政體系中的基礎(chǔ)性、全局性和保障性的作用認(rèn)識不足，重人治輕法治思想根深蒂固，任意縮小了法制工作的內(nèi)涵和外延，人為地把一些法定的法制監(jiān)督職能排除在外。工作機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備不到位。從蘇州來看，基層司法行政法制工作大多沒有設(shè)置法制科，多為有關(guān)人員兼職負(fù)責(zé)。行政執(zhí)法的權(quán)力有限、缺乏剛性手段，主動執(zhí)法意識不強(qiáng)，存在執(zhí)法惰性，執(zhí)法監(jiān)督職能弱化。二是業(yè)務(wù)素質(zhì)不高。隨著改革開放的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，司法行政的地位和作用的重要性日益顯現(xiàn)，主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域不斷拓展，基層司法行政機(jī)關(guān)及工作人員對《律師法》、《公證法》、《人民調(diào)解法》、《法律援助條例》等涉及的有關(guān)執(zhí)法工作，業(yè)務(wù)尚不熟悉，缺少經(jīng)驗(yàn)，缺乏工作積極性。三是執(zhí)法監(jiān)督形式化。經(jīng)過多年的工作實(shí)踐，基層司法行政機(jī)關(guān)對法制工作仍存在制度不落實(shí)，監(jiān)督不力，懲處不嚴(yán)的現(xiàn)象。監(jiān)督工作尚未做到經(jīng)?；⒅贫然?、具體化，缺乏嚴(yán)格的執(zhí)法責(zé)任制。

當(dāng)今中國市場經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的深化改革，必然需要配套的法制監(jiān)督體系來保駕護(hù)航。而法治思維，是實(shí)施法制監(jiān)督的前提和條件，是規(guī)范、約束和監(jiān)督公權(quán)力運(yùn)行的核心，它包含了四個(gè)方面的內(nèi)容：一是合法性思維。要依法保障改革、發(fā)展和社會穩(wěn)定。二是維權(quán)思維。我們要切實(shí)發(fā)揮法律服務(wù)的功能，依法維護(hù)公民、市場主體和其他組織的合法權(quán)益。三是公平正義思維。一要保障市場主體公平的競爭秩序；二要讓政策和決策的制定程序，向社會公開，讓各利益群體參與，民主決策，保障公權(quán)力普惠均等化；三要保障利益群體尤其是新城市市民在就業(yè)、維權(quán)、社會分配、社會保障及教育、就醫(yī)等方面機(jī)會均等、主體平等、利益公平。四是廉政為民思維。做到為民、維民、暖民、興民、福民、樂民。而蘇州市司法行政機(jī)關(guān)要服務(wù)于這一高度法制化的時(shí)代和社會，服務(wù)于廣大市場主體、公民及其他合法組織，就要提供更好的公共法律服務(wù)產(chǎn)品，全面發(fā)展司法行政事業(yè)，更要在規(guī)范法制監(jiān)督上形成成熟有效的科學(xué)體系。

二、規(guī)范法制監(jiān)督、發(fā)展司法行政，重在建立法制監(jiān)督責(zé)任機(jī)制

（一）建立領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)體系。蘇州市司法局成立了局行政執(zhí)法考評領(lǐng)導(dǎo)小組和工作指導(dǎo)辦公室，堅(jiān)持將執(zhí)法考評工作納入司法行政總體工作計(jì)劃，同部署、同考核，納入年度工作總結(jié)和領(lǐng)導(dǎo)的述職內(nèi)容。堅(jiān)持常抓不懈，做到“五有”，即：黨組有專題研究、有領(lǐng)導(dǎo)深入基層調(diào)研、年初有部署、半年有分析、年底有集中考評核查。從市局到各縣市區(qū)司法局都成立了由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的執(zhí)法責(zé)任制領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓的工作格局和領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)體系。局黨組把執(zhí)法責(zé)任制作為加強(qiáng)司法行政執(zhí)法工作的重中之重，提出了強(qiáng)化法制從政，建設(shè)“陽光法務(wù)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，形成了全局上下都重視狠抓執(zhí)法質(zhì)量的格局。

（二）落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。根據(jù)政府機(jī)構(gòu)改革三定方案確立的執(zhí)法處室職能、行政執(zhí)法主體的責(zé)任內(nèi)容，迅速調(diào)整分工，定崗定位定職責(zé)，組織進(jìn)行執(zhí)法人員資格確認(rèn)和責(zé)任定位，修訂工作流程和行政指導(dǎo)的內(nèi)容程序。同時(shí)還堅(jiān)持實(shí)行機(jī)關(guān)法制處對行政案件的審核制度，將辦案、審核、審批職權(quán)分離，明確各自的職責(zé)，互相配合，互相監(jiān)督，有效地提高了辦案質(zhì)量。

（三）保障行政決策準(zhǔn)確運(yùn)行。結(jié)合近年來的法制監(jiān)督實(shí)踐，圍繞推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府這個(gè)主線，以有關(guān)法律法規(guī)及政府規(guī)章為依據(jù)，修訂了《蘇州市司法局重大行政決策程序規(guī)定》，落實(shí)分解相關(guān)責(zé)任，堅(jiān)持重大行政決策落實(shí)情況報(bào)告、執(zhí)行情況監(jiān)督檢查與決策效果評估等制度，使決策事項(xiàng)更規(guī)范、科學(xué)。同時(shí)還建立了“執(zhí)法情況公示、聽證制度執(zhí)行、行政處罰執(zhí)行情況跟蹤、行政處罰備案報(bào)告、信訪投訴提前介入”等工作運(yùn)行機(jī)制。

三、規(guī)范法制監(jiān)督、發(fā)展司法行政，必須規(guī)范執(zhí)法行為

（一）健全考評機(jī)制。建立和完善行政執(zhí)法評議考核機(jī)制是促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化的關(guān)鍵。為了規(guī)范行政執(zhí)法行為，推動建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，提高行政執(zhí)法水平，優(yōu)化行政執(zhí)法環(huán)境，依據(jù)《江蘇省司法行政系統(tǒng)執(zhí)法質(zhì)量考評辦法》，在全省率先制定了《蘇州市司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考評實(shí)施細(xì)則》，明確了執(zhí)法工作的責(zé)任部門和考核部門執(zhí)法考評的具體內(nèi)容。對全市司法行政系統(tǒng)執(zhí)法工作，堅(jiān)持每半年一巡查、每年一考評。

（二）規(guī)范行政執(zhí)法程序。規(guī)范行政執(zhí)法行為，嚴(yán)格執(zhí)法程序，是依法行政基礎(chǔ)性工作和關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。隨著社會法治化進(jìn)程的加速、人們民主法治意識的增強(qiáng)，原有的執(zhí)法程序、流程需要進(jìn)一步修訂完善。依據(jù)國家、司法部、省司法廳有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范性文件，結(jié)合工作實(shí)際組織編寫的執(zhí)法工作用書——《蘇州市司法行政系統(tǒng)執(zhí)法工作指南》印發(fā)全市司法行政系統(tǒng)，對開展執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)定、各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序和工作流程、文書格式和填寫說明都進(jìn)行了全面梳理，建立執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化管理制度，有效地促進(jìn)了司法行政系統(tǒng)各領(lǐng)域執(zhí)法工作的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化。同時(shí)，注重對現(xiàn)有執(zhí)法程序公正性、廉潔性及流程科學(xué)性的梳理評估，修訂完善執(zhí)法的相關(guān)規(guī)范。一是完善行政執(zhí)法程序建設(shè)，保證程序公正。如：公證行業(yè)的《蘇州市直屬公證機(jī)構(gòu)重大事項(xiàng)報(bào)告制度》，律師行業(yè)的《蘇州市律師事務(wù)所、律師投訴查處工作規(guī)程（試行）》，司法鑒定行業(yè)的《蘇州市司法鑒定人助理管理暫行辦法》。二是積極探索推行全程說理式執(zhí)法、執(zhí)法事項(xiàng)提示、輕微問題告誡、重大案件回訪以及行政執(zhí)法相對人權(quán)益告知等做法。三是建立行政指導(dǎo)制度。在梳理規(guī)范了各執(zhí)法職能處室的工作內(nèi)容、程序后，對各項(xiàng)業(yè)務(wù)的執(zhí)法工作制定統(tǒng)一的要目，進(jìn)行分類指導(dǎo)，達(dá)到“五個(gè)清楚”：建好檔案，執(zhí)法對象情況清楚；堅(jiān)持學(xué)習(xí)，執(zhí)法法律依據(jù)清楚；調(diào)查研究，執(zhí)法程序流程清楚；經(jīng)常檢查，卷宗質(zhì)量要求清楚；落實(shí)計(jì)劃，年度重點(diǎn)工作清楚。制定印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范縣級市（區(qū)）司法行政機(jī)關(guān)法制工作的指導(dǎo)意見》，對司法行政機(jī)關(guān)法制工作原則、基本職責(zé)、運(yùn)行的長效機(jī)制和機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面進(jìn)行了具體的規(guī)范。

（三）建立執(zhí)法公示和糾錯(cuò)機(jī)制。一是開展崗位風(fēng)險(xiǎn)排查。從一般科員到領(lǐng)導(dǎo)干部逐一梳理排查崗位風(fēng)險(xiǎn)，制定相應(yīng)的防控措施，并公示監(jiān)督執(zhí)行。二是落實(shí)執(zhí)法公示制度。在蘇州司法局網(wǎng)（外網(wǎng)）和蘇州市司法行政工作協(xié)作平臺（內(nèi)網(wǎng)）分別建立“政務(wù)公開”欄，公示權(quán)力目錄、辦事流程、首問負(fù)責(zé)制和對社會的承諾等。在蘇州法治文化網(wǎng)、蘇州律師網(wǎng)、蘇州國家司法考試網(wǎng)等公示各種執(zhí)法流程、咨詢投訴方法。積極發(fā)揮行政權(quán)力網(wǎng)上公開運(yùn)行平臺的實(shí)時(shí)監(jiān)督作用。三是建立糾錯(cuò)機(jī)制。按照《蘇州市司法局行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究暫行辦法》，依法界定執(zhí)法職責(zé)、科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位、嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法程序，進(jìn)一步完善了行政執(zhí)法責(zé)任制體系和問責(zé)機(jī)制，有效促進(jìn)了執(zhí)法行為的規(guī)范化。四是落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。加強(qiáng)對行政執(zhí)法人員持證上崗、亮證執(zhí)法、錯(cuò)案責(zé)任追究的檢查力度，不斷規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為。認(rèn)真受理群眾投訴、舉報(bào)，及時(shí)糾正行政違法行為。以方便群眾辦事為出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)真執(zhí)行服務(wù)承諾制、首問負(fù)責(zé)制和限時(shí)辦結(jié)制，不斷提高群眾辦事滿意率。

（四）完善監(jiān)督制約機(jī)制。一是健全法制工作機(jī)構(gòu)。配齊配強(qiáng)法制工作人員，提高司法行政法制工作的組織保障能力，確保機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)“三落實(shí)”。二是健全執(zhí)法巡檢和互查制度，完善整體監(jiān)督。堅(jiān)持每季度一分析、每半年一巡查、每年一評查的執(zhí)法檢查制度。同時(shí)通過定期或不定期召開片會，及時(shí)掌握各執(zhí)法單位動態(tài)，研究和探索執(zhí)法中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，組織各司法局間的互學(xué)、互查、互評，促進(jìn)了執(zhí)法水平整體發(fā)展。三是引進(jìn)第三方監(jiān)督。發(fā)揮特邀監(jiān)督員的作用，開門納諫，組織行風(fēng)評議，自覺主動地接受服務(wù)對象監(jiān)督，增強(qiáng)執(zhí)法的透明度。健全舉報(bào)、投訴、回訪制度和行政復(fù)議制度，完善個(gè)案監(jiān)督。加強(qiáng)與法院、信訪、監(jiān)察等有關(guān)部門和單位的溝通、交流，積極做好預(yù)防和化解行政爭議工作。

（五）強(qiáng)化對法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)監(jiān)督。按照執(zhí)業(yè)許可、行業(yè)自律、行政處罰、制度建設(shè)等內(nèi)容，搭建了履行職能有責(zé)任、處理業(yè)務(wù)有規(guī)則、行使權(quán)力有制約、行為方式有規(guī)范、獎(jiǎng)懲分明有依據(jù)的監(jiān)督制約框架，發(fā)揮管理部門的職能作用，加強(qiáng)對公證、律師、基層法律服務(wù)和司法鑒定等服務(wù)領(lǐng)域的專項(xiàng)檢查，有效地規(guī)范了工作程序，加強(qiáng)了內(nèi)部管理，提高了服務(wù)質(zhì)量。一是針對新法規(guī)、新業(yè)務(wù)，及時(shí)邀請專家進(jìn)行培訓(xùn)指導(dǎo)，提高各法律援助中心的業(yè)務(wù)能力。二是加大了對律師隊(duì)伍的管理與培養(yǎng)，制定了《蘇州市律師事務(wù)所、律師投訴查處工作規(guī)程（試行）》、《蘇州市律師事務(wù)所年度檢查考核、律師執(zhí)業(yè)年度考核工作流程》，市委市政府辦公室向全市印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)律師工作的意見》，制定了《蘇州市選拔和培養(yǎng)高層次律師人才三年行動計(jì)劃》，提升律師辦理高端業(yè)務(wù)的能力水平。三是推行公證行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理，對業(yè)務(wù)受理、服務(wù)流程、公證質(zhì)量、廉潔承諾等重要環(huán)節(jié)，制定具體標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)業(yè)行為。目前，《蘇州公證標(biāo)準(zhǔn)化體系》得到國家質(zhì)檢總局的認(rèn)定，推廣為全國公證標(biāo)準(zhǔn)化體系。四是成立了司法鑒定協(xié)會，規(guī)范了司法鑒定行業(yè)管理，組織召開業(yè)務(wù)研討會，開展規(guī)范化服務(wù)年和專項(xiàng)業(yè)務(wù)大檢查活動。五是國家司法考試工作探索實(shí)踐了“一站式服務(wù)”、全考場監(jiān)控和監(jiān)督流程化體系的新路子，實(shí)現(xiàn)了零差錯(cuò)、零投訴的目標(biāo)。六是社區(qū)矯正工作著力加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，提升執(zhí)法的社會效應(yīng)。

通過法制監(jiān)督制度的不斷規(guī)范和完善，蘇州司法行政法制監(jiān)督工作有了新的提升。一是法制監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。全市所轄10個(gè)縣級市（區(qū)）司法行政機(jī)關(guān)，目前正結(jié)合新一輪的機(jī)構(gòu)改革，積極協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)鼐庌k，在現(xiàn)有兩個(gè)縣級市（區(qū)）有獨(dú)立法制科的基礎(chǔ)上，明確了分管領(lǐng)導(dǎo)和專職法制員。各執(zhí)法處室、各司法所均設(shè)一名法制聯(lián)絡(luò)員。二是依法行政的觀念得到了增強(qiáng)。通過一系列法制監(jiān)督制度的建設(shè)和宣傳，以及開展經(jīng)常性的教育培訓(xùn)，全市各級司法行政機(jī)關(guān)，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政、依法辦事的觀念得到顯著增強(qiáng)，自覺運(yùn)用法治思維和法治方式解決各種矛盾和問題的能力明顯提高。三是依法科學(xué)民主決策能力得到提升。全市各級司法行政機(jī)關(guān)均相繼出臺了重大行政決策的監(jiān)督制度，將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、廉潔性評估和集體討論決定作為重大行政決策的必經(jīng)程序。法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人列席局長辦公會議制度和法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行重大行政決策的合法性審查制度已得到落實(shí)。四是執(zhí)法行為得到了有效規(guī)范。隨著法制監(jiān)督制度的不斷完善，特別是通過推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制，梳理并公布“權(quán)力清單”，推行定崗定責(zé)制度，有力地推動了司法行政系統(tǒng)執(zhí)法工作法制化、執(zhí)法主體合法化、執(zhí)法行為規(guī)范化、執(zhí)法責(zé)任具體化，“權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力”的行政執(zhí)法機(jī)制初步形成，行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法的理念進(jìn)一步提升。

在時(shí)代的機(jī)遇和挑戰(zhàn)面前，蘇州司法行政系統(tǒng)在法治思維和法治方式理念的引領(lǐng)下，勇于創(chuàng)新，依法規(guī)范，不斷加強(qiáng)法制監(jiān)督工作，保障了蘇州市司法行政各項(xiàng)業(yè)務(wù)更加規(guī)范有序、高效科學(xué)的大發(fā)展。2013年蘇州市被評為全國“六五”普法中期考核先進(jìn)市；蘇州市法律服務(wù)業(yè)不斷做大做強(qiáng)，政府法律顧問提出各類有效法律意見、建議360余件，有153名律師入選首批“3212”工程人才名單；蘇州在全省率先推行法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)審核與最低工資標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)掛鉤機(jī)制，每年受理法律援助案件8000多件；局機(jī)關(guān)連續(xù)三年被蘇州市政府評為依法行政工作先進(jìn)集體；執(zhí)法質(zhì)量考評名列全省第一。在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，蘇州走上了規(guī)范法制監(jiān)督、發(fā)展司法行政的共贏共進(jìn)之路。

（責(zé)任編輯 張文靜）