天津市司法局課題組

新形勢下進一步加強司法所建設的實踐和思考

天津市司法局課題組

隨著我國社會經濟的發(fā)展和政府機構改革的深入，基層司法所的職能作用進一步擴展，基層司法所作為強有力的基層政法機關的重要性日益凸顯，如何破解基層司法所建設中存在的深層次問題、推廣實踐中總結出來的經驗、進一步推動司法所規(guī)范化建設，充分發(fā)揮基層司法所的職能作用，成為擺在司法行政機關面前的一個亟待解決的重要課題。

一、天津市司法所建設凸顯新成效

近年來，天津市委市政府領導高度重視、支持我市司法所建設工作，市委政法委書記散襄軍等領導多次對司法所建設工作給予批示、肯定。在此基礎上，市司法局積極爭取各兄弟單位支持，協(xié)調市建委、市發(fā)改委聯(lián)合轉發(fā)了城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《司法業(yè)務用房建設標準》；與市規(guī)劃局、市建委協(xié)調，將司法所辦公用房納入《天津市居住區(qū)公共服務設施配置標準》；與市發(fā)改委、市財政局、市民政局、市人力資源和社會保障局、市規(guī)劃局、市國土資源和房屋管理局、市城鄉(xiāng)建設和交通委員會、市編辦、市公務員局等十家單位聯(lián)合下發(fā)《進一步加強司法所建設意見》，解決司法所辦公用房問題；與市財政局積極協(xié)調，爭取到市財政累計4800萬元的撥款，保障了全市司法所在崗人員工作經費、業(yè)務經費、獎勵經費。目前，我市司法所各項業(yè)務順利開展并取得了長足的進步。

（一）加強協(xié)調，爭取支持，司法所組織建設取得新突破。天津市司法局黨委牢固樹立固本強基的思想，把基層基礎建設作為一項戰(zhàn)略性、根本性任務來抓，增強責任感和使命感，加大工作力度，采取有效措施，大力推進司法所規(guī)范化建設。由主要領導帶隊，深入全市16個區(qū)縣直接與區(qū)縣主要領導進行交流溝通，大力宣傳司法所在推進基層民主法制建設、維護社會穩(wěn)定、構建和諧社會中不可替代的重要作用，對加強司法所規(guī)范化建設提出具有針對性和可行性的意見和建議，爭取區(qū)縣領導的認同和支持。同時深入區(qū)縣司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道司法所，采取實地考察、座談交流、多方走訪等形式，了解情況，研究司法所規(guī)范化建設中存在的難題，找準問題癥結所在，研究解決問題的方法途徑。經過不懈努力，我市司法所組織機構有了新的發(fā)展。

截至2013年年底，我市16個區(qū)縣共有司法所247個，比2012年增加了5個。247個司法所中街道司法所107個，占司法所總數(shù)的43.32%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所134個，占司法所總數(shù)的54.25%；開發(fā)區(qū)司法所4個，占司法所總數(shù)的1.62%；廠辦街司法所2個，占司法所總數(shù)的0.81%，實現(xiàn)了司法所全覆蓋。我市司法所全部實現(xiàn)了機構獨立，編制單列，由區(qū)縣司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）共同管理，以區(qū)縣司法局為主的管理體制。另外，我市積極探索在社區(qū)村（居）建立司法工作室，將司法行政職能向基層延伸，全市已有351個社區(qū)村（居）建立了司法工作室，有效地維護了基層的穩(wěn)定。

（二）整合資源，凝心聚力，司法所隊伍建設得到進一步加強。我局協(xié)調市編委，將區(qū)縣公證處改制后收回的政法專項編制全部用于充實基層司法所，使司法所人員編制進一步增加。我局與人事、編制等部門出臺《關于加強基層司法所人員編制管理使用的意見》（津編辦〔2013〕96號），確保司法助理員編制專編專用。經過幾次增編，我市司法助理員編制已達到830個，相比2009年715個增加了115個，增長率達到16.08%，平均每個司法所司法助理員編制達到3.36個。同時，我市加大司法助理員招考力度，制定招考計劃，2013年全市公開招錄了一批法學院校本科生、研究生共75人充實到司法所。在用好司法助理員編制的同時，我市各級司法行政機關還積極協(xié)調各級黨委、政府及相關部門，采取招錄輔助工作人員、社會公益崗等行之有效的做法，充實和加強司法所人員力量。截至2013年年底，全市共有司法所工作人員947人，比2012年增加了470人，增長率為98.5%，其中政法專項編制640人，行政編制人員22人，聘用輔助工作人員285人，平均每個司法所工作人員達到了3.83人。目前我市一人所、二人所大幅度減少，只有56個，比去年減少了128個，減少率為69.6%；三人所、四人所88個，比去年增加了31個，增長率為54.4%；五人以上司法所達到103個，占司法所總數(shù)的41.7%。

全市司法所工作人員中具有研究生和大學本科學歷的已達到645人，比去年增加了305人，增長率達到89.7%，特別是濱海新區(qū)泰達司法所三名司法助理員均為研究生學歷。同時，不斷加大對司法所人員教育培訓力度，制定了《天津市司法所工作人員教育培訓綱要》，市局每年投入近百萬元，對全市司法所工作人員開展不同層次、多項技能的專題培訓工作。據(jù)不完全統(tǒng)計，2009年以來僅市司法局組織的司法所工作人員培訓共10余次，累計受訓人員達到2750人次。2013年，為全面提高司法所工作人員開展社區(qū)矯正工作的能力和素質，我市對工作在一線、有執(zhí)法責任的各區(qū)縣司法局局長、分管局長及科室工作人員和司法所工作人員600余人按照軍事化教學管理的模式進行集中教育訓練，使司法所人員作風建設和專業(yè)化業(yè)務水平得到提升。

（三）強化職能，發(fā)揮作用，司法所業(yè)務建設進一步加強。充分發(fā)揮基層司法行政職能作用，既是司法所規(guī)范化建設的重要內容，也是司法所規(guī)范化建設的根本目的。司法所軟硬件設施的不斷完善，也促進了司法所各項職能作用的充分發(fā)揮。幾年來，司法所工作圍繞天津濱海新區(qū)開發(fā)開放、主辦達沃斯論壇以及全國、全市召開“兩會”、村居委會換屆選舉等重要政治、經濟、體育、文化活動，大力開展矛盾糾紛排查調處，切實做好維護穩(wěn)定工作。加強對特殊人群管理，大力開展社區(qū)矯正和安置幫教工作。堅持運用道德、法律、規(guī)范等多種手段對刑釋解教和社區(qū)服刑人員加強教育引導，做好銜接、登記造冊、跟蹤管理、安置幫扶，幫助他們解決實際困難，及時發(fā)現(xiàn)問題掌握重點人動態(tài)，減少社會不安定因素。司法所積極協(xié)助當?shù)攸h委政府解決土地征收征用、城市建設拆遷、環(huán)境治理保護、企業(yè)重組改制中遇到的涉法涉訴問題，大力開展法律服務。247個司法所全部建立法律援助工作站，并通過發(fā)放法律服務聯(lián)系卡、舉辦免費法律咨詢活動，切實發(fā)揮法律服務和法律援助的職能作用，為經濟社會保駕護航。司法所不斷創(chuàng)新法制宣傳形式，提高法制宣傳教育的品位，擴大法制宣傳教育的深度和廣度，營造良好的法制環(huán)境。

（四）突出重點，強基固本，司法所辦公用房建設得到進一步改善。為了徹底扭轉我市司法所辦公用房基礎薄弱的狀態(tài)，市局成立調研組，深入基層進行調研，查找問題癥結所在，制定切實可行方案，大力推動司法所辦公用房建設。同時在全市開展五好司法所創(chuàng)建活動，要求全市司法所辦公用房三年內達到規(guī)定標準。2013年，我市積極協(xié)調發(fā)改委，爭取到2800萬元的專項資金，作為司法所辦公用房增建項目的補貼。各區(qū)縣司法局按照業(yè)務用房建設標準和“五好司法所”創(chuàng)建要求，制定司法所辦公用房建設三年規(guī)劃，積極爭取區(qū)縣、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府領導支持，積極協(xié)調規(guī)劃、建委、財政等有關部門，采取新建、置換、改擴建等方式，大力推進司法所辦公用房建設。經過不懈努力，我市司法所辦公用房建設取得突破性進展，全市現(xiàn)有133個司法所辦公用房達到了市局要求的創(chuàng)建標準，占司法所總數(shù)的53.85%。截至2013年年底，司法所辦公用房總面積為28796平方米，比去年增加13020平方米，增長了82.53%。247個司法所中有獨立辦公用房的司法所達到222個，占司法所總數(shù)的89.88%。為進一步規(guī)范司法所辦公用房，我局下發(fā)《天津市司法所統(tǒng)一標識若干規(guī)定》，并印制了司法所外觀及內設標識圖冊，對全市司法所外觀形象、標牌、標徽，上墻制度等予以規(guī)范。目前，我市司法所外觀標識全部統(tǒng)一，對樹立我市基層司法行政機關良好形象、提升社會認知度、方便群眾辦事、接受群眾監(jiān)督起到了重要的作用。

（五）加大投入，強化管理，司法所經費保障建設進一步提升。堅持抓基層，打基礎，“人往基層走、勁往基層使，物往基層用、錢往基層花”，為司法所充分履行職能提供必要的經費保障。我市制定出臺《天津市關于制定基層司法行政機關公用經費保障標準的意見》，包括有人民調解、安置幫教、社區(qū)矯正等專項業(yè)務經費。為不斷提高區(qū)縣司法局和司法所的業(yè)務裝備水平，制定了《天津市區(qū)縣司法所業(yè)務裝備配備標準》，規(guī)范業(yè)務裝備采購，進一步改善辦公、交通和通訊等條件，使司法所業(yè)務裝備水平顯著提高。我市先后為全市163個司法所配備了警車，用于社區(qū)矯正必接必送、保外就醫(yī)人員到醫(yī)院檢查病情等重要執(zhí)法環(huán)節(jié)使用。2012年至今，先后投入2000余萬元專項資金，為司法所配備電動摩托車485輛、電動自行車130輛、電腦507臺、多功能一體機242臺、執(zhí)法攝錄儀264臺、單警裝備485套，還為司法所配備照相機、攝像機等現(xiàn)代化辦公設備。另外，我市制定了《天津市司法局司法助理員警服配發(fā)標準》，便于司法所工作人員工作開展。

二、天津市司法所建設面臨的困難和問題

相對于經濟社會發(fā)展的新形勢、新任務和新要求，我市司法所建設還存在著一些亟待解決的困難和問題。

（一）司法所人員不足問題亟需解決?；鶎铀痉ㄋ鶕撝M織和開展社區(qū)矯正、安置幫教、人民調解等多項職能，無論是哪一項工作，都與維護社會穩(wěn)定息息相關。而基層司法行政隊伍專職工作人員不足的問題，已成為制約基層司法行政工作的瓶頸。截至2013年年底，我市司法所現(xiàn)有司法助理員編制823個，而實際使用628個，編制使用率僅為76.31%，空編195個，未使用編制率為23.69%。另外，全市現(xiàn)有1人所、2人所共計56個，占司法所總數(shù)的22.67%，作用發(fā)揮受到嚴重影響。

（二）司法所人員素質有待進一步提高。司法行政機關承擔社區(qū)矯正工作以來，司法所負責社區(qū)矯正的工作人員沒有經過專業(yè)機構的系統(tǒng)培訓，缺少專業(yè)知識和管理水平，只是經過簡單的業(yè)務知識培訓就開展工作，致使出現(xiàn)一些司法所及社區(qū)矯正工作人員不懂管理、不敢管理的現(xiàn)象，影響了社區(qū)矯正工作的開展。

（三）經費不足問題普遍存在。目前我市司法所工作人員工資均由區(qū)縣財政保障，人民調解、安置幫教、社區(qū)矯正等也列入基層司法行政業(yè)務的開支范圍，并出臺了我市司法行政機關公用經費保障標準，但有的區(qū)縣沒有完全到位，影響了司法所作用發(fā)揮。

（四）司法行政職能有待進一步延伸。司法所實行歸口直接管理后，與村居委會沒有了直接上下級隸屬關系。而對社區(qū)服刑人員的監(jiān)管、對刑釋解教人員的幫教以及人民調解等工作，都需要有村居委會的協(xié)助參與，村居委會職位設定中無專職人員負責此項工作，影響了司法行政工作職能在村居的有效發(fā)揮。

三、進一步加強司法所建設的對策和建議

當前司法所建設中存在的突出問題，究其原因，既有歷史遺留因素形成，又有新時期賦予司法所新的工作任務所造成，不是司法所自身能夠解決的。我們認為，徹底根治這些“頑疾”，必須從頂層設計入手，從司法所發(fā)展長遠考慮，舉司法行政全系統(tǒng)之力，多方爭取，協(xié)調配合，開拓創(chuàng)新，積極進取，才能使司法所面貌煥然一新，司法所建設取得更大的飛躍。

（一）多措并舉，大力加強司法所隊伍建設。

1、增加編制，進一步擴大司法所隊伍。司法所承擔社區(qū)矯正工作后，人員不足問題尤為突出地顯現(xiàn)出來。例如，截至2013年10月，我市有社區(qū)服刑人員7482人，安置幫教人員21523人，628名司法所人員每人要監(jiān)管12名社區(qū)服刑人員。即使按司法助理員編制823個全部使用來計算，每1名司法所工作人員也要監(jiān)管9名社區(qū)服刑人員、管理26名安置幫教人員。司法所人員與社區(qū)服刑人員比例為1：9，百分比為11%，遠遠低于監(jiān)獄人民警察18%的編制配備標準。我們認為解決司法所人員不足問題的根本，應從解決司法所人員編制入手。司法所職能的強化，工作性質的轉變，迫切需要司法部研究制定合理的司法助理員編制配置標準，滿足社區(qū)矯正及司法所各項工作開展的需要。根據(jù)我市實際情況，我們認為司法所工作人員與社區(qū)服刑人員按15%的標準配置比較合理可行。具體而言，我市每個司法所正式工作人員應達到5-8人，輔助工作人員應達到3-5人。要明確司法助理員執(zhí)法主體地位，授予銜級，參照監(jiān)獄人民警察進行管理，使司法所人員隊伍正規(guī)化。

采取切實有力措施，使現(xiàn)有司法助理員編制落實到位。以我市為例，雖然有司法助理員編制823個，但截至2013年年底，只使用了628個，有195個編制未被使用。而空編原因主要是部分區(qū)縣由于財政緊張（多招錄一名人員就多一份開支）而不將現(xiàn)有編制用滿用足。建議司法部與財政部、中央編委聯(lián)合制定政策，在下達司法助理員編制同時下達相關經費標準，由中央轉移支付解決，將會大大緩解司法所人員緊張的現(xiàn)狀。

2、積極建章立制，建立完善輔助人員隊伍。積極協(xié)調有關部門，通過退休政法系統(tǒng)干部向司法所流動、吸收有能力有水平的志愿者等形式，為司法所配備輔助工作人員，協(xié)助司法所做好人民調解、幫教安置、社區(qū)矯正等各項業(yè)務工作，并為基層提供法律咨詢、法律服務。目前輔助人員流動性比較大，對他們的管理還不夠規(guī)范。今后要進一步嚴格從事社區(qū)矯正工作的社會工作者和志愿者條件，建立健全司法所聘用、管理、考核、獎懲等各項制度，引進競爭激勵機制，規(guī)范人員管理，不斷發(fā)展壯大輔助人員隊伍。

（二）加強培訓，進一步提升司法所人員素質。要加強對司法所人員的初任培訓、任職培訓、崗位培訓和專門業(yè)務培訓，實現(xiàn)培訓工作經常化、制度化。要堅持開展符合基層特點、形式多樣的技能培訓和崗位練兵活動，不斷提高司法所人員的群眾工作能力和實際工作本領。引導司法所人員自覺加強與其承擔職能有關的法律法規(guī)和政策的學習，熟練掌握相關業(yè)務知識和技能，不斷增強解決實際問題的能力和水平，不斷提高服務經濟社會發(fā)展、維護社會穩(wěn)定的本領。同時，通過政府購買服務、吸收志愿者等形式，建立專業(yè)的社區(qū)矯正人員隊伍。要進一步嚴格從事社區(qū)矯正工作的社會工作者和志愿者條件，建立健全司法所聘用、管理、考核、獎懲等各項制度，引進競爭激勵機制，規(guī)范人員管理，不斷發(fā)展壯大社區(qū)矯正社工和志愿者隊伍。

（三）加大政府投入，進一步推進政府購買服務的做法。應將司法所法律服務納入司法所發(fā)展規(guī)劃和各級政府財政預算，讓更多部門重視和研究司法所進行法制宣傳、推廣法律服務的積極作用，從服務民生的高度，通過由政府設立專項資金，以政府購買服務的形式，加大財政扶助，建立完善經費保障制度。此外，建議每年安排一定的資金，作為項目推進、村（居）企業(yè)法律顧問及信訪接待及重大法律疑難問題解惑等公益活動的保障。

（四）加大投入，進一步提升司法所經費保障能力。我市按照司法部與財政部出臺的《關于制定基層司法行政機關公用經費保障標準的意見》，制定我市司法行政機關公用經費保障標準，要求區(qū)縣司法局將財政安排的經費按標準及時、足額安排到基層單位，不得截留。會同區(qū)縣級財政部門認真研究司法所經費支出科目、保障標準和管理措施，推進建立公用經費正常增長機制，保證司法所公用經費隨著經濟社會發(fā)展、司法所工作任務增加和本地區(qū)財政保障能力的提高而適時調整、合理增長。積極推進建立“明確責任、分類負擔、收支脫鉤、全額保障”的經費保障體制，爭取司法所各項業(yè)務經費納入財政預算。加強社區(qū)矯正經費保障體系調研，研究制定社區(qū)矯正業(yè)務經費標準，大力加強經費保障力度，努力提高司法所經費保障水平。

（五）加強硬件建設，著力解決司法所辦公用房問題。目前我市司法所絕大多數(shù)是靠街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調劑，沒有完全獨立的辦公用房，也沒有土地或產權證明。所謂的“新建”，也是借鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處改造之機，在新建的辦事處或政府內調撥辦公用房給司法所使用。目前的模式難以保證司法所辦公用房穩(wěn)定。我市目前確立了2015年在全市范圍內按照司法部辦公用房標準全部達標的目標。市司法局要積極爭取市發(fā)改委、市財政局的支持，各區(qū)縣司法局要積極爭取當?shù)攸h委、政府的支持，確保司法所面積達標、辦公用房獨立，產權明確，堅決避免司法所辦公用房被擠占、收回。

（六）建立司法工作室，進一步健全司法行政組織網絡。在社區(qū)建立司法工作室，將基層法律服務工作者充實到司法所工作力量中，能夠搭建基層司法行政“金字塔式”結構，使司法行政工作在基層第一線有了直接的組織者、實施者和參與者，使基層司法行政工作職能在村（居）得到充分的發(fā)揮。推行“網格化管理、組團式服務”的管理新模式，“編織”司法行政服務的網格化，把司法行政工作融入社區(qū)網格化服務管理體系之中，實現(xiàn)職能工作的全覆蓋。

司法所建設是司法行政工作的基礎，加強司法所建設是司法行政立基固本的關鍵性工作，也是時代發(fā)展的需要。當前，我市司法所建設正進入一個規(guī)范拓展的重要發(fā)展機遇期，只有因勢利導，順勢而為，乘勢而上，抓住機遇，才能把司法所建設提高到新的水平。

（責任編輯 張文靜）