李 利（北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授）

高 鵬（北京師范大學(xué)中國社會管理研究院）

關(guān)于新時期創(chuàng)新吸毒人員管理工作的思考

李 利（北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授）

高 鵬（北京師范大學(xué)中國社會管理研究院）

吸毒人員管理不僅是司法行政工作的難點，也是社會管理的一大難題。作為一個特殊的社會群體，吸毒人員既是違法者，又是毒品的受害者、病人，在對其違法行為懲戒的同時不能忽視了對其救助。而戒除毒癮是一個極其漫長的過程，強制隔離戒毒人員出所之后，往往面臨復(fù)吸的風險。據(jù)統(tǒng)計，吸食海洛因的吸毒人員在解除強制戒毒后，其在一個月內(nèi)和一年內(nèi)的復(fù)吸率分別高達54.8%和88.2%①孟建柱：《國務(wù)院關(guān)于禁毒法實施和禁毒工作情況的報告——2012年6月26日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議上》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2012-07/11/content_1729565.htm。；為了籌集毒資，他們很容易再次走上違法犯罪道路，威脅社會和諧與穩(wěn)定。為了加快我國禁毒事業(yè)的發(fā)展，鞏固禁毒成果，著力解決好吸毒人員的社會管理問題，國家先后頒布實施了《中華人民共和國禁毒法》（2008年）和《戒毒條例》（2011年），提出了社區(qū)戒毒的新理念。在2014年國際禁毒日到來之際，習近平總書記提出：禁毒工作要標本兼治、多管齊下，堅持源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理，統(tǒng)籌運用法律、行政、經(jīng)濟、教育、文化等手段，最大限度減少毒品的社會危害②《堅決遏制毒品問題蔓延勢頭》，載《新華每日電訊》2014年6月26日第1版。。2014年7月，中共中央和國務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于加強禁毒工作的意見》，之后，司法部專門召開了全國司法行政戒毒工作會議。推動新時期吸毒人員管理工作的開展，需要從整體上把握其特點，并采取切實有效的措施。

一、吸毒人員管理的新特點

（一）管理模式的變化

在《禁毒法》頒布之前，我國主要采取強制戒毒和勞動教養(yǎng)戒毒相結(jié)合的吸毒人員管理模式。1990年12月28日全國人大常委會頒布的《關(guān)于禁毒的決定》規(guī)定：“吸食、注射毒品的，由公安機關(guān)處十五日以下拘留，可以單處或者并處二千元以下罰款，并沒收毒品和吸食、注射器具”、“吸食、注射毒品成癮的，除依照前款規(guī)定處罰外，予以強制戒除，進行治療、教育。強制戒除后又吸食、注射毒品的，可以實行勞動教養(yǎng)，并在勞動教養(yǎng)中強制戒除”。根據(jù)這一規(guī)定，吸毒成癮人員不僅要接受拘留、罰款、沒收違法器具等行政處罰，還必須接受強制戒毒；強制戒毒結(jié)束之后，如果有復(fù)吸行為發(fā)生，必須接受勞動教養(yǎng)。強制戒毒由公安機關(guān)強制戒毒所實施，勞教戒毒由勞教機關(guān)（歸屬司法行政機關(guān)）負責?！督痉ā泛汀督涠緱l例》頒布實施之后，我國吸毒人員管理制度發(fā)生了巨大變化，強制戒毒與勞動教養(yǎng)戒毒相結(jié)合的戒毒模式被自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強制隔離戒毒與社區(qū)康復(fù)相結(jié)合的新型戒毒模式所取代。根據(jù)《禁毒法》的規(guī)定，吸毒未成癮人員可以自行到具有戒毒治療資質(zhì)的醫(yī)療機構(gòu)接受戒毒治療，可免于治安管理處罰；對成癮人員，公安機關(guān)可以責令其接受社區(qū)戒毒，社區(qū)戒毒期限為三年，由城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責社區(qū)戒毒工作；對于拒絕接受社區(qū)戒毒的、在社區(qū)戒毒期間吸食、注射毒品的、嚴重違反社區(qū)戒毒協(xié)議的人員，或者通過社區(qū)戒毒難以戒除毒癮的人員，以及自愿接受強制隔離戒毒的人員，實行強制隔離戒毒；對于被解除強制隔離戒毒的人員，強制隔離戒毒的決定機關(guān)可以責令其接受不超過三年的社區(qū)康復(fù)。

（二）管理理念的變化

國務(wù)院于1995年制定的《強制戒毒辦法》提出要“教育和幫助吸食、注射毒品成癮人員戒毒”，這在一定程度上表明我國對吸毒人員的認識已經(jīng)發(fā)生變化，即其不僅是違法者，還是受害者。2003年司法部頒布的《勞動教養(yǎng)戒毒工作規(guī)定》不僅繼承了這一思想，而且提出要對吸毒人員進行分階段管理和治療（包括急性脫毒期、康復(fù)期和鞏固期三個階段），為配合管理和治療，可在勞動教養(yǎng)場所內(nèi)設(shè)置醫(yī)療戒護、康復(fù)教育、矯治管理等功能區(qū)域；而且，該規(guī)定還將吸毒人員治療專門作為一章，體現(xiàn)了立法者對吸毒人員康復(fù)工作的重視。國家頒布的《禁毒法》、《戒毒條例》都不同程度地提出：“國家采取各種措施幫助吸毒人員戒除毒癮，教育和挽救吸毒人員”、“戒毒工作堅持以人為本、科學(xué)戒毒、綜合矯治、關(guān)懷救助的原則”。這些均表明：我國關(guān)于吸毒人員管理的思想已經(jīng)發(fā)生了重大變化，已經(jīng)不再將吸毒人員僅僅視為違法人員，而是將其看作毒品的受害者和患者；已經(jīng)不再單純強調(diào)對其違法行為的懲戒，而是懲戒、治療、教育、感化并重，這更多地體現(xiàn)出一種以人為本的理念。

（三）工作格局的變化

根據(jù)中共中央和國務(wù)院2014年印發(fā)的《關(guān)于加強禁毒工作的意見》，我國要將禁毒工作納入國家安全戰(zhàn)略和平安中國、法治中國建設(shè)的重要內(nèi)容；要大力加強自愿戒毒工作，全面推進社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)工作，規(guī)范強制隔離戒毒工作，研究完善戒毒康復(fù)場所管理體制，擴大戒毒藥物維持治療覆蓋面，提高戒毒實效；加強戒毒康復(fù)人員就業(yè)幫扶和社會保障工作?！兑庖姟诽岢?，到2020年，新吸毒人員滋生速度要明顯減緩；戒毒康復(fù)體系更加科學(xué)完善，戒治挽救吸毒人員能力明顯增強；禁毒工作責任全面落實，黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、禁毒委員會組織協(xié)調(diào)、有關(guān)部門齊抓共管、全社會共同參與的禁毒工作社會化格局真正形成③《中共中央、國務(wù)院印發(fā)〈關(guān)于加強禁毒工作的意見〉》，載公安部官網(wǎng)，http://www.mps.gov.cn/n16/n1237/n1342/n803715/4073390. html。。這為吸毒人員管理的改革完善指明了方向。

二、吸毒人員管理的地方創(chuàng)新

云南省和貴州省由于獨特的地理位置，聚集了大量的吸毒人員。在《禁毒法》頒布前后，兩省分別就吸毒人員管理工作進行了探索和創(chuàng)新。通過分析兩省吸毒人員管理創(chuàng)新的成功經(jīng)驗和其存在的問題，可以為司法行政戒毒工作的完善提供借鑒。在云南省開遠市，當?shù)匦藿藢ｉT供戒毒康復(fù)人員居住的雨露社區(qū)，并參照街道社區(qū)居委會管理體制，建立了以公安機關(guān)管理為輔，以戒毒康復(fù)人員自我管理為主的管理模式。社區(qū)內(nèi)建有住宿區(qū)、康復(fù)生產(chǎn)區(qū)、醫(yī)療區(qū)、運動區(qū)等功能區(qū)，能夠有效滿足戒毒康復(fù)人員生產(chǎn)、生活、心理矯治、醫(yī)療救助等方面的需求。借鑒雨露社區(qū)經(jīng)驗，云南在全省范圍內(nèi)推行了戒毒康復(fù)人員社區(qū)管理模式④高鵬、伍瓊：《戒毒人員的社區(qū)管理模式——以開遠市雨露社區(qū)為例》，載《云南警官學(xué)院學(xué)報》2012年第5期。。2010年，云南省出臺了《云南省強制隔離戒毒職能移交實施方案》，決定將強制隔離戒毒職能全部移交司法行政部門。經(jīng)過調(diào)整，公安部門主要負責吸毒人員康復(fù)社區(qū)的建設(shè)，引導(dǎo)吸毒人員的自主管理；司法行政部門則具體負責強制隔離戒毒工作的開展，幫助吸毒人員戒除毒癮，恢復(fù)身心健康。而且，司法行政部門在工作中還形成了“三期九項一延伸”的工作模式，即生理脫毒期開展“醫(yī)療關(guān)懷、生活關(guān)懷、身心關(guān)懷”，突出關(guān)懷救治；康復(fù)治療期開展“身心康復(fù)、認知矯正、技能培訓(xùn)”，激發(fā)戒毒意愿；回歸鞏固期開展“拒毒能力、適應(yīng)社會能力、修復(fù)家庭關(guān)系能力”，重建社會功能；延伸管理期建好“信息共享平臺、持續(xù)幫扶平臺、回訪調(diào)查平臺”，提高戒毒鞏固率⑤《云南強制隔離戒毒全面推廣“391”模式》，載甘肅禁毒網(wǎng)，http://www.legaldaily.com.cn/gsjdw/content/2014-04/23/ content_5472970.htm?node=8300。。但是，調(diào)整后司法行政部門也面臨許多問題，包括：強制隔離戒毒人員移交之后，司法行政部門工作壓力增大；強制隔離戒毒場所無法滿足需求，工作人員和經(jīng)費不足等。

為了破解吸毒人員戒毒成果鞏固難、就業(yè)困難等問題，貴州省結(jié)合社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)工作，于2011年在全省推行了陽光工程——以“吸毒人員就業(yè)安置”為核心，以“陽光企業(yè)”為載體，集“生理脫毒、身心康復(fù)、就業(yè)安置、融入社會”功能于一體的吸毒人員社區(qū)戒毒康復(fù)模式。在吸毒人員集中的地區(qū)，由政府和熱心社會公益的“陽光企業(yè)”合作、引進適合戒毒人員素質(zhì)技能的生產(chǎn)項目，對其集中安置就業(yè)；在不具備集中安置條件的地區(qū)，由政府部門對其進行職業(yè)技能培訓(xùn)，之后推薦到企事業(yè)單位就業(yè)；對于有創(chuàng)業(yè)意愿的人員，政府通過提供市場信息、小額擔保貸款等方式，鼓勵其自主創(chuàng)業(yè)；對于就業(yè)能力較差的吸毒人員，政府為其設(shè)置公益性崗位；對于喪失勞動能力而無法就業(yè)，或者生活困難的戒毒康復(fù)人員，由政府將其納入城鄉(xiāng)最低生活保障，并提供臨時社會救助。在解決就業(yè)問題的同時，政府還將企業(yè)與家庭、社區(qū)、強制隔離戒毒場所相銜接，通過整合社區(qū)禁毒專干、醫(yī)護人員、康復(fù)人員親屬、志愿者等社會資源，并免費提供美沙酮治療，積極做好戒毒康復(fù)人員的戒毒鞏固工作。截至2013年12月31日，該省已建成各類安置基地218個，累計安置吸毒人員近五萬人。然而，在開展吸毒人員社區(qū)戒毒康復(fù)工作過程中，貴州省也面臨一些問題，主要是：企業(yè)生存壓力較大、部分地區(qū)吸毒人員就業(yè)安置工作效果不明顯、強制隔離戒毒和社區(qū)戒毒康復(fù)工作兩者之間缺乏有效的銜接以及社區(qū)戒毒康復(fù)工作人員不足、待遇偏低等問題⑥尹欒玉、高鵬：《中國社區(qū)戒毒管理模式的經(jīng)驗、問題及對策分析——以云南、貴州兩省為例》，載龔維斌主編：《社會體制藍皮書（2014）》，社會科學(xué)文獻出版社2014年版。。

三、加強吸毒人員管理工作的建議

（一）轉(zhuǎn)變工作理念，創(chuàng)新工作方式

戒毒是一個世界性的難題，難就難在戒除毒癮難、戒毒成果鞏固難、戒毒人員社會融入難。在新形勢下開展戒毒工作，要充分認識到吸毒人員既是違法者，又是受害者和患者的特殊性。一是要切實轉(zhuǎn)變對吸毒人員的認知，保障其各項合法權(quán)益。要樹立以人為本的工作理念，善于與其交往，關(guān)心其需求，靈活采取結(jié)對幫教、談心、及時督促等工作方式。云南省和貴州省在實際工作中就提出了“關(guān)愛是雨露，真情是陽光”、“醫(yī)療關(guān)懷、生活關(guān)懷、身心關(guān)懷”、“愛心除隔閡、關(guān)心促溝通、細心建真情、熱心搞服務(wù)、耐心換回歸”等工作理念，值得其它地區(qū)學(xué)習。二是要采取科學(xué)的戒除方式，將生理脫毒、身心脫毒、融入社會三者相結(jié)合。要為吸毒人員提供必要的醫(yī)療、心理咨詢及體能恢復(fù)、文化娛樂等設(shè)施，積極組織開展職業(yè)技能培訓(xùn)，為其回歸社會打下基礎(chǔ)。三是要加強信息化建設(shè)，及時掌握并更新吸毒人員信息，出所之后做好回訪工作，加強動態(tài)管理。

（二）加強制度建設(shè)，完善制度保障

隨著吸毒人員管理體制的改革，司法行政戒毒工作的重點已經(jīng)轉(zhuǎn)移到強制隔離戒毒及指導(dǎo)社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)工作上來。雖然《禁毒法》和《戒毒條例》對社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)等事項做了詳細的規(guī)定，但是，關(guān)于社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)的場地、人員管理等問題，還缺乏明確的規(guī)定。在實踐過程中，貴州和云南兩省已經(jīng)通過修改戒毒規(guī)定、出臺就業(yè)促進政策等方式，完善了與社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)工作相關(guān)的制度。借鑒其經(jīng)驗，有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺全國性的社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)工作指導(dǎo)意見，以解決社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)場所不足、人員不足、工作人員的待遇以及戒毒人員和社區(qū)康復(fù)人員的醫(yī)療、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)保障、社會救助等問題。

（三）加強部門間交流與合作

當前，強制隔離戒毒實行的是公安部門與司法行政部門管理相結(jié)合的工作模式。司法行政部門要加強與公安部門的交流與合作，及時交換信息，了解吸毒人員的戒毒情況，為吸毒人員移交之后戒毒工作的有序有效開展創(chuàng)造條件。對于社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)工作，司法行政部門要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等具體負責部門的工作指導(dǎo)和協(xié)助，要與各級禁毒委員會密切配合。對于吸毒人員管理工作涉及到的醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等問題，要加強與衛(wèi)生、社保、民政等部門間的協(xié)調(diào)；要按照中央《關(guān)于加強禁毒工作的意見》提出的要求，自覺將各項工作統(tǒng)一到黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，最終形成黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與的工作格局。

（四）鼓勵社會力量參與

社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)工作的特殊之處在于希望吸毒人員能從社區(qū)和家庭中獲得關(guān)愛，重新樹立人生的自信，最終融入社會。而國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、社會治理創(chuàng)新中的“治理”所強調(diào)的也是社會多元力量的參與。因此，司法行政部門在開展戒毒工作的過程中，要積極鼓勵社會力量的參與，要善于運用社會的力量破解吸毒人員管理難題。一方面，要加強司法行政戒毒工作的公開度和透明度，自覺接受社會的監(jiān)督；要變封閉式戒毒為開放式戒毒，加強與社會公益組織的合作，鼓勵家庭參與。另一方面，要為社會力量參與創(chuàng)造條件，可通過設(shè)立各類禁毒基金會并提供稅收減免優(yōu)惠，激發(fā)公眾捐贈熱情；通過設(shè)立開放日等方式，加深公眾對于戒毒場所和吸毒人員管理工作的了解和支持；對于公眾自發(fā)成立的各類禁毒志愿組織，要鼓勵其開展活動，可通過政府購買公共服務(wù)等方式，為其提供一定的財力支持。

（責任編輯 張文靜）