李 琴 黃黎若蓮

為什么中國(guó)城市低保存在目標(biāo)瞄準(zhǔn)問題？
—— 基于廣州市的田野調(diào)查

李 琴 黃黎若蓮

一項(xiàng)政策，無(wú)論制定的多么完美，如果沒有好的政策執(zhí)行，其政策目標(biāo)也不會(huì)實(shí)現(xiàn)。

自上個(gè)世紀(jì)90年代城市居民最低生活保障制度實(shí)施以來，城市貧困問題在一定程度上得到了緩解。據(jù)官方報(bào)告，中國(guó)城市低保已基本實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)——“應(yīng)保盡保”。與此同時(shí)，也有學(xué)者研究認(rèn)為，低保政策的實(shí)施還存在“應(yīng)保未保，不應(yīng)保而被?！钡哪繕?biāo)瞄準(zhǔn)失效現(xiàn)象。本文基于廣州市的田野調(diào)查，旨在從低保政策執(zhí)行過程及執(zhí)行者決策過程的角度揭示其原因。

問題的提出

近年來，我國(guó)享受最低生活保障的居民人數(shù)、低保發(fā)放金額以及保障標(biāo)準(zhǔn)都逐年提高。從民政部公布的數(shù)據(jù)來看，截至2013年8月，全國(guó)城市低保救助人數(shù)為2085.9萬(wàn)，月人均支出為238.7元。隨著中央和地方財(cái)政的共同支持，低保制度逐步成為全國(guó)性的社會(huì)安全網(wǎng)，保障面占城鎮(zhèn)人口的5.4%左右。然而，有研究發(fā)現(xiàn)，在低保政策的目標(biāo)瞄準(zhǔn)過程中，存在一定程度的“應(yīng)保未保，不應(yīng)保而被?！钡氖КF(xiàn)象，其目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制存在明顯的漏洞。

總體來說，學(xué)者在研究政策執(zhí)行時(shí)有兩種不同的視角。一種是以Pressman和 Wildavsky的研究為代表“自上而下”的路徑，這些研究大多數(shù)關(guān)注政策的制定過程，似乎設(shè)計(jì)完美的政策就會(huì)自動(dòng)得到執(zhí)行。另一種是以Lipsky為代表的強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行重要性的“自下而上”路徑。依照“自下而上”的政策執(zhí)行研究途徑，無(wú)論一項(xiàng)政策制定的多么完美，如果沒有好的政策執(zhí)行，其政策目標(biāo)也不會(huì)實(shí)現(xiàn)。因此，我們認(rèn)為應(yīng)該從低保政策執(zhí)行過程以及影響執(zhí)行者做決定的角度出發(fā)，來探析導(dǎo)致中國(guó)城市低保政策“應(yīng)保未保，不應(yīng)保而被?！爆F(xiàn)象產(chǎn)生的原因。與此同時(shí)，政策制定時(shí)所處的政策環(huán)境，以及所制定的政策指引的清晰度等也會(huì)影響政策結(jié)果。因此，本研究采取“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的路徑進(jìn)行分析。

廣州田野調(diào)查情況

事實(shí)上，低?！皯?yīng)保未保，不應(yīng)保而被?！钡氖КF(xiàn)象在許多城市都存在。本文選取廣州市作為個(gè)案。廣州市作為最早建立城市低保制度的城市之一，經(jīng)過近20年的發(fā)展，政策已逐步趨于完善。近年來，在建設(shè)“幸福廣州”的大背景下，其政策非常值得關(guān)注和研究。與此同時(shí)，2012年廣州市在崗職工月平均工資5313元，最低工資為1550元，而2013年城市低保標(biāo)準(zhǔn)僅為540元。我們選擇了十五個(gè)來自越秀區(qū)和海珠區(qū)的社區(qū)進(jìn)行田野調(diào)查。這是兩個(gè)老城區(qū)，是貧困人口的聚集區(qū)，但低保覆蓋率（低保人口與戶籍總?cè)丝诘谋嚷剩┚陀?%。其中，7個(gè)社區(qū)來自越秀區(qū)JS街道，8個(gè)社區(qū)來自海珠區(qū)CG街道。調(diào)查中，采訪了三位政府工作人員，17位處于政策執(zhí)行一線的低保工作人員，24戶低保戶。

調(diào)查顯示，幾乎所有的低保工作人員都是女性。其中，三十至四十歲的低保工作人員占54%，四十歲以上占33%。同時(shí)，大約67%的低保工作人員是大專畢業(yè)生，僅2名是大學(xué)本科畢業(yè)生。此外，約一半的人員參與低保工作不足3年。大約88%受訪的低保戶年齡在四十到五十歲之間，有四分之三的低保戶家庭至少有一個(gè)有勞動(dòng)能力的家庭成員，但是由于他們受教育水平非常低，在勞動(dòng)力市場(chǎng)很難找到理想工作。此外，大約70%的低保戶領(lǐng)取低保超過了5年，有兩戶超過了十年?？梢?，長(zhǎng)期依賴情況嚴(yán)重，低保的退出機(jī)制值得引起注意。

基于田野調(diào)查的研究發(fā)現(xiàn)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，調(diào)研所在區(qū)的低保在目標(biāo)瞄準(zhǔn)環(huán)節(jié)確實(shí)存在失效現(xiàn)象。更重要的是，我們發(fā)現(xiàn)基層政策執(zhí)行以及一線工作人員在執(zhí)行中的決策是解釋低保政策目標(biāo)瞄準(zhǔn)失效的關(guān)鍵。本部分將從影響低保工作人員做出決定的內(nèi)部因素和外部因素兩個(gè)方面來展開討論。

內(nèi)部因素

根據(jù)低保條例以及《廣東省城鄉(xiāng)居（村）民最低生活保障制度實(shí)施辦法》，基層街道辦事處和居委委員會(huì)是低保的具體審批實(shí)施和日常管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。具體來說，是由民政部門在街道辦和社區(qū)居委會(huì)設(shè)立的民政科工作人員來兼管低保工作，在此，我們統(tǒng)一稱作低保工作人員。我們認(rèn)為，處于政策執(zhí)行一線的居委會(huì)低保工作人員是影響城市低保政策效果的決定性因素。

第一，低保工作人員的知識(shí)儲(chǔ)備與專業(yè)技能的不足是其目標(biāo)瞄準(zhǔn)過程中產(chǎn)生問題的關(guān)鍵。調(diào)查顯示，幾乎所有的低保工作人員是平均年齡處于三十五歲到四十歲之間的女性，大部分是大專學(xué)歷，且專業(yè)背景與社會(huì)工作和社區(qū)服務(wù)幾乎不相關(guān)。大約三分之一的被訪低保工作人員表示對(duì)低保標(biāo)準(zhǔn)的制定與調(diào)整不明白，同樣對(duì)低保戶的低保金額如何計(jì)算也不太清楚。而且，大約一半以上的被訪者參與低保管理不足3年，工作經(jīng)驗(yàn)相當(dāng)欠缺。目前還沒有看到對(duì)低保工作人員進(jìn)行社會(huì)工作方面專業(yè)技能的培訓(xùn)，而專業(yè)技能培訓(xùn)的不足會(huì)阻礙低保工作人員單獨(dú)地接觸與激勵(lì)低保戶。

第二，調(diào)查表明，低保工作人員繁重的工作量使得低保工作人員只留有很少的精力在低保的目標(biāo)瞄準(zhǔn)上，從而很難做出正確、有效的目標(biāo)定位。幾乎所有的被訪低保工作人員都表示他們的工作量太大。低保實(shí)行的是動(dòng)態(tài)化管理，低保工作人員不僅負(fù)責(zé)新申請(qǐng)者的家計(jì)調(diào)查和身份識(shí)別、已保戶的定期上門走訪，組織公益勞動(dòng)以及實(shí)物救助的發(fā)放等，還要做大量的臺(tái)帳、資料、報(bào)表，填寫每戶檔案表格等，任務(wù)極其繁重。調(diào)研顯示，低保管理只占低保工作人員所有工作的五分之一左右，有時(shí)甚至是十分之一。更重要的是，以本次采訪的兩個(gè)街道為例，每個(gè)社區(qū)居委會(huì)只有一個(gè)民政專員或低保工作人員。城市在擴(kuò)大，人口在增加，惠民福利政策在拓展，民政系統(tǒng)及居委人員數(shù)量卻沒有增加，因而，人員不足、任務(wù)繁重導(dǎo)致低保工作人員在目標(biāo)瞄準(zhǔn)時(shí)隨意性增強(qiáng)。

第三，影響目標(biāo)瞄準(zhǔn)結(jié)果的重要要素是低保工作人員所擁有的相當(dāng)大的行政自由裁量權(quán)。能突出體現(xiàn)低保工作人員自由裁量權(quán)的就是普遍存在的“分戶”現(xiàn)象。本文中，“分戶”現(xiàn)象是指，申請(qǐng)者如果按所有家庭成員的總收入平均來算是不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的，但是，低保工作人員有自由裁量權(quán)，他們往往將其中收入低的或者無(wú)收入的成員單獨(dú)成戶就符合低保標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定了。根據(jù)訪談結(jié)果，超過一半的被訪者談到自己曾經(jīng)給有特殊困難的申請(qǐng)者分過戶。也就是說，低保工作人員的這一自由裁量權(quán)使得一些本來不符合規(guī)定的人領(lǐng)到了低保救助。雖然部分被訪者認(rèn)為分戶的目的是為了幫助一些處于貧困中的居民，但是造成了一定程度的“不應(yīng)保而?！?。可見街頭官僚在低保政策的實(shí)施過程中擁有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，而這些自由裁量權(quán)也是帶來目標(biāo)瞄準(zhǔn)問題的關(guān)鍵之一。

此外，即使一個(gè)低保工作人員擁有很好的教育背景及專業(yè)技能，工作量也適中，也很合理的使用自由裁量權(quán)，如果他對(duì)低保政策本身及政策目標(biāo)的認(rèn)可程度很低的話，同樣會(huì)影響其在目標(biāo)瞄準(zhǔn)時(shí)的有效決策。在面對(duì)日益增長(zhǎng)的低保金以及日益完備的配套救助及福利時(shí)，部分低保工作人員會(huì)滋生心理上的不平衡，進(jìn)而影響其做出正確的目標(biāo)瞄準(zhǔn)判斷。有低保戶認(rèn)為低保工作人員在看待低保問題上有偏差，好像是他們給低保戶的施舍。因此，部分低保工作人員對(duì)低保政策以及標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的低認(rèn)可程度，以及他們社會(huì)權(quán)利意識(shí)的不足都對(duì)低保的目標(biāo)瞄準(zhǔn)過程造成負(fù)面的影響。

外部因素

有時(shí)候，即使處于一線的低保工作人員擁有足以令其做出正確決定的上述內(nèi)部因素，外部環(huán)境還是很可能對(duì)政策執(zhí)行效果帶來負(fù)面的影響。

首先，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于關(guān)于如何執(zhí)行目標(biāo)瞄準(zhǔn)的政策指引不清晰，使得目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制被低保工作人員有選擇性的理解與執(zhí)行。超過87%的被訪問低保工作人員抱怨對(duì)家計(jì)調(diào)查和收入認(rèn)定方面政策指引的缺失，給他們工作帶來很大的不便。與此同時(shí)，由于政策指引的不清晰，也給這些低保工作人員帶來更大的自由裁量權(quán)。

其次，即使政策指引是清晰的，如果有一個(gè)不利于政策執(zhí)行的外部環(huán)境，政策目標(biāo)同樣無(wú)法實(shí)現(xiàn)。廣州案例證實(shí)了一個(gè)假設(shè)——社會(huì)福利或救助項(xiàng)目除了簡(jiǎn)單的將現(xiàn)金和物資轉(zhuǎn)移給貧困居民之外，一定還有其他目標(biāo)，而這些“其他目標(biāo)”往往會(huì)將預(yù)期的政策結(jié)果均衡掉(Coady， Grosh and Hoddinott，2004a)。在政治環(huán)境層面，在某種程度上來說，作為社會(huì)最后一道安全網(wǎng)的低保政策被政府視為“構(gòu)建和諧社會(huì)”和“維持社會(huì)穩(wěn)定”的有效工具之一。低保工作人員有時(shí)會(huì)接到上級(jí)政府的通知，將不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的、但經(jīng)常去政府部門鬧事的人納入低保戶范圍，因而造成“不應(yīng)保而?！钡那闆r。也即，在面對(duì)高的行政成本及經(jīng)濟(jì)上的財(cái)政約束的情況下，地方政府往往會(huì)允許一定程度目標(biāo)瞄準(zhǔn)失效的存在。在社會(huì)環(huán)境層面，人口流動(dòng)給低保工作人員帶來管理上的不便，不便于定期對(duì)低保戶進(jìn)行情況調(diào)查，進(jìn)而導(dǎo)致比較寬松的目標(biāo)定位決策。

第三，低保政策實(shí)施過程中的監(jiān)督機(jī)制以及配套措施的缺失也對(duì)低保管理及政策執(zhí)行的結(jié)果帶來了負(fù)面影響。制度缺失使得低保工作人員在政策執(zhí)行過程中既扮演“運(yùn)動(dòng)員”又扮演“裁判員”，進(jìn)而使低保工作人員擁有更大的自由裁量權(quán)。

此外，基于廣州調(diào)查發(fā)現(xiàn)，作為政策對(duì)象的低保戶對(duì)低保政策的了解程度很低。大部分低保戶不知道低保標(biāo)準(zhǔn)怎么計(jì)算，也不知道自己低保金經(jīng)常變化的原因。同時(shí)，處于社會(huì)底層的低保戶的社會(huì)權(quán)利意識(shí)非常低，大約80%被訪者都認(rèn)為能領(lǐng)到低保 “非常感謝國(guó)家，感謝政府的幫助”。只有不到20%的人認(rèn)為得到救助是自己的社會(huì)權(quán)利，是作為一個(gè)公民應(yīng)該得到的社會(huì)保障。

結(jié)語(yǔ)

基層政策執(zhí)行以及一線工作人員在執(zhí)行中的決策是解釋低保政策目標(biāo)瞄準(zhǔn)失效的關(guān)鍵。然而，包括政策指引的清晰度、政策環(huán)境、實(shí)施過程中的監(jiān)督機(jī)制以及配套措施、作為政策對(duì)象的低保戶對(duì)低保政策的了解程度以及低保戶的社會(huì)權(quán)利意識(shí)等因素也是解釋中國(guó)城市低保面臨目標(biāo)瞄準(zhǔn)失效的關(guān)鍵。

（作者單位：李琴，暨南大學(xué)人文學(xué)院；黃黎若蓮，香港城市大學(xué)公共政策學(xué)系）