歐正海 魏垂敬

村級(jí)事務(wù)“1+5管理法”的沛縣實(shí)踐

歐正海 魏垂敬

村級(jí)事務(wù)“1+5管理法”是江蘇省沛縣農(nóng)村協(xié)商民主制度化的創(chuàng)新與探索，是積極開(kāi)展基層協(xié)商民主的有益嘗試，豐富和發(fā)展了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制。村級(jí)事務(wù)“1+5管理法”運(yùn)作起來(lái)公開(kāi)、透明、公正、民主，對(duì)于全國(guó)其他地區(qū)的農(nóng)村來(lái)說(shuō)，具有普遍性和推廣意義?！幷?/p>

村級(jí)事務(wù)管理是農(nóng)村社會(huì)管理的主要組成部分，也是農(nóng)村社會(huì)管理的關(guān)鍵和基石。村級(jí)事務(wù)是村民的事務(wù)，村民的事務(wù)需要通過(guò)協(xié)商民主下的村民自治來(lái)完成。黨的十八大報(bào)告提出：“要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，必須加強(qiáng)社會(huì)管理的體制機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用?！苯陙?lái)，江蘇省沛縣推行的村級(jí)事務(wù)“1+5管理法”正是創(chuàng)新社會(huì)管理的體制機(jī)制建設(shè)的有益嘗試。村級(jí)事務(wù)“1+5管理法”的“1”是指一個(gè)核心，即村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)；“5”是指由大家協(xié)同參與村級(jí)事務(wù)管理的提議、商議、決議、執(zhí)行、監(jiān)督五個(gè)環(huán)節(jié)。就是在村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下大家通過(guò)提議、商議、決議、執(zhí)行、監(jiān)督五個(gè)環(huán)節(jié)決定村級(jí)重大事項(xiàng)、解決村級(jí)重大問(wèn)題。村級(jí)事務(wù)“1+5管理法”的提出，這一民主制度性的程序設(shè)計(jì)，緣起于沛縣棲山鎮(zhèn)胡樓村農(nóng)民協(xié)商民主建設(shè)新社區(qū)的實(shí)踐。

一、村級(jí)事務(wù)“1+5管理法”的緣起：胡樓村協(xié)商民主建社區(qū)

1. 動(dòng)因：改善生活環(huán)境。日益變差的舊村軟、硬環(huán)境成為農(nóng)民遷居建新社區(qū)的內(nèi)生動(dòng)力。2005年冬季，胡樓村兩委帶領(lǐng)大家多次召開(kāi)黨員和村民代表大會(huì)，最后商定：從2006年開(kāi)始遷移農(nóng)戶到交通方便的龍河路西邊建設(shè)新社區(qū)。

2. 過(guò)程：全民參與，全程協(xié)商。（1）自主選房型。胡樓村民根據(jù)生產(chǎn)生活實(shí)際需求，選建了“1+2新農(nóng)居”的新戶型，農(nóng)戶對(duì)“1+2新農(nóng)居”十分認(rèn)可和歡迎。（2）自主調(diào)地。對(duì)于建設(shè)新社區(qū)的用地，胡樓村民并沒(méi)有出錢(qián)購(gòu)地，村民商議，把建新用地與將來(lái)復(fù)墾的舊村土地進(jìn)行調(diào)節(jié)置換。（3）自主拆建。先拆舊房、后建新房，不但避免了“建新難拆舊”的難題，而且部分舊料還可重復(fù)利用?！?+2新農(nóng)居”一棟樓的16家農(nóng)戶聯(lián)合把新房的建造工作清包給本村的施工隊(duì)，施工隊(duì)按照農(nóng)民的意愿進(jìn)行施工。（4）自主理財(cái)。建房款的使用是農(nóng)戶最為敏感、最為關(guān)心的事情。如何理財(cái)、把錢(qián)花在刀刃上，農(nóng)民充分發(fā)揮其智慧。選人。一棟樓的16戶充分協(xié)商討論，選出其中兩名代表，一名負(fù)責(zé)購(gòu)料，一名負(fù)責(zé)收料和看料。管賬。每戶預(yù)先拿出建房款交到村里群眾最信得過(guò)的兩位老黨員手里，一位管賬，另一位管錢(qián)。購(gòu)料者從兩位老黨員處簽字支取購(gòu)料款。每棟樓的建筑費(fèi)用清單和各戶結(jié)賬清單，復(fù)印后發(fā)放到16家農(nóng)戶手中，農(nóng)戶心如明鏡。2011年，胡樓村民自建的160平方米的“1+2新農(nóng)居”，每戶只占0.16畝宅基地，總造價(jià)6萬(wàn)多元。“1+2新農(nóng)居”在胡樓村收到了造價(jià)低、質(zhì)量高的效果。（5）自主管理。農(nóng)民入住新社區(qū)后，由村兩委提議，村民代表商議、決議，籌建了由農(nóng)民自己組成的綠化管養(yǎng)、衛(wèi)生保潔、文明宣教、民事調(diào)解、治安聯(lián)防五支隊(duì)伍。

二、村級(jí)事務(wù)“1+5管理法”的提煉、形成與推廣

1. 提煉。上述胡樓村新社區(qū)建設(shè)過(guò)程中的幾件主要事務(wù)，幾乎都包含村支部領(lǐng)導(dǎo)下提議、商議、決議、執(zhí)行、監(jiān)督的環(huán)節(jié)，下面作簡(jiǎn)要分析和提煉，用以體現(xiàn)村級(jí)事務(wù)“1+5管理法”的程序。（1）提議是基礎(chǔ)，是協(xié)商民主的敲門(mén)磚。胡樓村在群眾和村支部的一次次提議中，推進(jìn)著新社區(qū)的建設(shè)?！疤嶙h”環(huán)節(jié)給了所有人最基礎(chǔ)的發(fā)言的平臺(tái)，也是集體決策最基礎(chǔ)的思想來(lái)源。（2）商議是重要前提條件，是協(xié)商民主的必然內(nèi)容。事關(guān)百姓切身利益的大事，商議是重要前提條件。盡管商量過(guò)程中費(fèi)盡周折、嘁嘁喳喳亂如麻，但正是通過(guò)“亂”的過(guò)程，終究能夠“亂”出“理”來(lái)、理出個(gè)思路來(lái)。（3）決議是關(guān)鍵，是協(xié)商民主的自然結(jié)果。只有通過(guò)民主決議，才能科學(xué)制定政策、合理解決爭(zhēng)端。決議一旦形成，任何人都不能隨意更改，必須堅(jiān)決貫徹執(zhí)行。（4）執(zhí)行是歸宿，是協(xié)商民主的具體化。“執(zhí)行”環(huán)節(jié)是水到渠成的決策實(shí)施的過(guò)程，是協(xié)商民主的具體化，也是協(xié)商民主的歸宿。（5）監(jiān)督是保障，是協(xié)商民主的得力措施。在提議、商議、決議、執(zhí)行的全過(guò)程中，胡樓村民、村民代表的眼睛都是雪亮的，即，“監(jiān)督”在一切環(huán)節(jié)中進(jìn)行，是全程的、全方位的。（6）村級(jí)黨組織始終起領(lǐng)導(dǎo)作用。俗話說(shuō)，“家有千口，主事一人”，五個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)施都始終有一個(gè)主心骨，這就是村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。所以“1+5管理法”的“1”是核心、是重點(diǎn)。

2. 形成。典型的做法需要總結(jié)、提煉、歸納，需要程序化、制度化，才能便于推廣。沛縣縣委縣政府高度重視，抓住胡樓這個(gè)典型，政策研究部門(mén)、黨建部門(mén)、民政部門(mén)等多家聯(lián)合，對(duì)胡樓實(shí)踐進(jìn)行剖析，形成了協(xié)商民主管理村級(jí)事務(wù)的“1+5管理法”——在村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下大家協(xié)同參與村級(jí)事務(wù)管理的提議、商議、決議、執(zhí)行、監(jiān)督5個(gè)程序（環(huán)節(jié)）。從群眾中來(lái)，到群眾中去。沛縣把民政局作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)，把來(lái)源于群眾的程序化、規(guī)范化的民主制度運(yùn)用到更廣泛的農(nóng)村，要求各鎮(zhèn)村因地制宜運(yùn)用到實(shí)踐中。

3. 推廣。具體推廣措施為：（1）形成規(guī)章，建立機(jī)制。沛縣出臺(tái)了村級(jí)事務(wù)“1+5管理法”《工作意見(jiàn)》和《實(shí)施細(xì)則》，把村級(jí)事務(wù)“1+5管理法”的運(yùn)用納入對(duì)鎮(zhèn)、村年度目標(biāo)考核的范圍。（2）部署動(dòng)員，組織實(shí)施。沛縣召開(kāi)了推行村級(jí)事務(wù)“1+5管理法”部署動(dòng)員會(huì)，對(duì)各鎮(zhèn)組織委員、民政助理及試點(diǎn)村支部書(shū)記和村主任進(jìn)行培訓(xùn)，每鎮(zhèn)至少確定一個(gè)行政村進(jìn)行試點(diǎn)，并逐步推行，以便培樹(shù)典型，示范帶動(dòng)。（3）加強(qiáng)督導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)。一是在“法治沛縣建設(shè)”活動(dòng)中對(duì)各鎮(zhèn)落實(shí)情況進(jìn)行督查；二是組織部門(mén)在調(diào)研村兩委換屆選舉時(shí)進(jìn)行調(diào)度；三是民政部門(mén)對(duì)貫徹落實(shí)情況進(jìn)行指導(dǎo)檢查、常態(tài)化督導(dǎo)，推進(jìn)“1+5管理法”的開(kāi)展。（4）結(jié)合創(chuàng)建，引向深入。在省、市級(jí)“民主法治示范村”創(chuàng)建中，把推行村級(jí)事務(wù)“1+5管理法”作為重要申報(bào)條件之一，以進(jìn)一步提高村級(jí)事務(wù)“1+5管理法”覆蓋的深度和廣度。（5）七簿一冊(cè)，規(guī)范臺(tái)賬。運(yùn)用“七薄一冊(cè)”（七薄為：提議記錄簿、商議記錄簿、決議記錄簿、村委會(huì)會(huì)議記錄簿、民主理財(cái)記錄簿、村務(wù)公開(kāi)記錄簿、村務(wù)公開(kāi)處理意見(jiàn)記錄簿；一冊(cè)為：基層民主政治建設(shè)資料匯編）規(guī)范臺(tái)賬資料，對(duì)議事決策的事項(xiàng)全過(guò)程認(rèn)真登記，做到文字記載規(guī)范，檔案資料齊全。

三、村級(jí)事務(wù)“1+5管理法”的作用與成效

沛縣推行“1+5管理法”以來(lái)，各村根據(jù)自身情況，因地制宜運(yùn)用于村務(wù)管理中，涌現(xiàn)出了一個(gè)個(gè)民主管理生動(dòng)的例子。例如，楊屯鎮(zhèn)西姚橋村通過(guò)協(xié)商民主銷售煤矸石、管理集體資產(chǎn)；河口鎮(zhèn)孟莊村通過(guò)協(xié)商民主大力整治村莊環(huán)境、舊貌換新顏；鹿樓鎮(zhèn)蔡集村通過(guò)協(xié)商民主實(shí)施土地集零歸整；河口鎮(zhèn)張李莊村通過(guò)協(xié)商民主創(chuàng)新了“村統(tǒng)建統(tǒng)調(diào)、戶分包”的土地流轉(zhuǎn)辦法；張莊鎮(zhèn)潘莊通過(guò)協(xié)商民主創(chuàng)新發(fā)展了江蘇省第一家真正意義上的土地股份合作社；胡寨鎮(zhèn)草廟村和沛城鎮(zhèn)的任莊村通過(guò)協(xié)商民主建設(shè)了新社區(qū)、長(zhǎng)茄生產(chǎn)基地、大棚葡萄基地；張寨鎮(zhèn)陳油坊村和張莊鎮(zhèn)的姚樓村通過(guò)協(xié)商民主改造民居、村容村貌各具特色，等等。

“1+5管理法”在沛縣村級(jí)事務(wù)管理中發(fā)揮了重要作用，取得了一系列成效：（1）大大增強(qiáng)了農(nóng)村基層黨組織的執(zhí)政能力。實(shí)施“1+5”程序管理的村干部紛紛反映，很多村務(wù)放手讓群眾去做，村干部工作起來(lái)更順利、更省力，多難的事情只要通過(guò)群眾出點(diǎn)子、想辦法，就變得相對(duì)容易，甚至迎刃而解。（2）推進(jìn)了基層民主建設(shè)，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)各方面的和諧發(fā)展。農(nóng)戶與村兩委和諧共融。實(shí)施“1+5”管理程序的村兩委堅(jiān)持：農(nóng)戶能夠自己做的自己做，能夠聯(lián)合做的聯(lián)合做，村兩委從不包辦，而是放手引導(dǎo)農(nóng)戶民主理財(cái)、自我管理，創(chuàng)造了一系列新農(nóng)村建設(shè)的成績(jī)。村干部給予了農(nóng)民自主，讓一切事務(wù)在公開(kāi)透明環(huán)境中運(yùn)行，實(shí)施了村務(wù)管理過(guò)程中的群眾有效監(jiān)督，消除了干群之間的猜疑抵觸情緒，建立了彼此互信的基礎(chǔ)。農(nóng)戶與農(nóng)戶和諧共融。農(nóng)戶在自我聯(lián)合、自我管理和民主理財(cái)?shù)倪^(guò)程中，不斷商量各種事情，加強(qiáng)了交流和溝通；這種緊密的合作和互幫互助，很大程度上消除了過(guò)去鄰里之間的諸多矛盾和隔閡，大大培養(yǎng)了農(nóng)戶的團(tuán)結(jié)意識(shí)和合作精神，使村集體變成了名副其實(shí)的“村集體”。（3）增強(qiáng)了農(nóng)村社會(huì)信任度，成為構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)信任的重要路徑?！?+5”程序下村級(jí)事務(wù)的管理為村民合作共事、高度信任提供了一個(gè)相互交流、了解、合作的載體和平臺(tái)：為了共同的事務(wù)和利益，村民之間融為一體，找到共同的語(yǔ)言、增進(jìn)了友誼、提高了合作能力，民主成了生活的一部分。（4）“1+5”程序體現(xiàn)的協(xié)商民主成為創(chuàng)新社會(huì)管理、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的妙方。村級(jí)事務(wù)“1+5管理法”，是從最基層的源頭做起，通過(guò)群眾積極主動(dòng)參與村務(wù)的“管”，達(dá)致社會(huì)的條理和順。它充分發(fā)揮協(xié)商功能，基層群眾有了利益訴求和表達(dá)的渠道，諸多矛盾冰消雪融。

（作者單位：江蘇省沛縣民政局、沛縣人民政府督查室）