曹傳柳 粘凌燕

怎樣才能實現(xiàn)真正意義上的“村改居”？

曹傳柳 粘凌燕

“村改居”是指按照一定的法律程序，撤銷符合一定條件的村委會，設(shè)立社區(qū)居民委員會，并按照《居委會組織法》開展相關(guān)工作的過程。從這個意義上說，“村改居”應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民變市民的過程。但是，現(xiàn)實中的一些村改居，并沒有達到這樣的目的。一些村改居并不是為了讓農(nóng)民變市民，讓農(nóng)民享受到一切附著于城鎮(zhèn)戶籍制度上的公共服務(wù)和社會福利，只是為了避免村委會的換屆選舉而改居，其實質(zhì)只是將村委會的牌子換成了居委會的牌子，并沒有實現(xiàn)真正意義上的“村改居”。筆者認為，只有對“村改居”工作進行嚴格系統(tǒng)的規(guī)范，才能實現(xiàn)真正意義上的“村改居”。為此，首先要做到條件、改制、程序、管理四規(guī)范。

一、規(guī)范“村改居”條件，確保不合條件的村不改居

“村改居”要符合一定的條件，只有達到有關(guān)要求的村才能改居。2012年7月30日，山東省“兩辦”出臺的《關(guān)于加強和改進城市社區(qū)居民委員會工作的意見》（魯辦發(fā)〔2012〕22號）中明確規(guī)定，村改居的基本條件是：第一，擬撤銷的村民委員會所轄區(qū)域位于土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模邊界內(nèi)；第二，集體所有耕地已無法滿足村民生產(chǎn)生活基本需要；第三，所轄區(qū)域內(nèi)三分之二以上勞動力已轉(zhuǎn)移至非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；第四，集體資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)得到妥善處置，完成資產(chǎn)改制，產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確。因此，村改居的條件應(yīng)從改居村是否處于城市建設(shè)總體規(guī)劃的范圍、農(nóng)業(yè)人口或非農(nóng)人口占總?cè)丝诘谋壤?人均占有耕地面積、村民從事農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的比重等多方面因素來考慮。

二、規(guī)范改制工作，確保改制工作不留尾巴和遺憾

農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點的指導(dǎo)意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2007〕22號）規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)進行股份制或者股份合作制改革時，原則上可設(shè)置集體股、個人股。集體股是按照集體資產(chǎn)凈額的一定比例折股量化，由全體成員共同所有的資產(chǎn)，集體股所占總股本的比例由村集體經(jīng)濟組織成員大會討論決定，也可以根據(jù)實際情況不設(shè)立集體股。個人股按集體資產(chǎn)凈額的總值或一定比例折股量化，無償或部分有償?shù)赜煞蠗l件的集體經(jīng)濟組織成員按份享有。既然集體股屬于全體成員共有的資產(chǎn)，那么就有股權(quán)怎么行使、怎么監(jiān)管、怎么保值增殖的問題，如果處理不好這個問題，就會留下隱患。筆者認可采取不設(shè)集體股的做法。從個人股的定義看，個人股可以分為無償股和有償股兩種?？紤]到股權(quán)分配的科學(xué)性與合理性，筆者認為可以將無償股分為人口股和農(nóng)齡股兩種，人口股由戶口在本村的村集體經(jīng)濟組織成員平均享有。農(nóng)齡股按村集體經(jīng)濟組織成員，戶口在村里的時間計算（最高不超過60年）。有償股或稱為風(fēng)險股（職務(wù)股），由公司領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照股權(quán)價格出資購買，以增強其風(fēng)險意識，確保公司資產(chǎn)和股民的利益不受到損失。各股所占總股本的比例既要科學(xué)又要合理，既要保證村集體經(jīng)濟組織成員能夠享受到合理的股權(quán)分配，又要保證公司領(lǐng)導(dǎo)班子成員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任風(fēng)險，特別是村集體資產(chǎn)量化要徹底，做到不留尾巴和遺憾。改制后，要轉(zhuǎn)變村民的戶口性質(zhì)，讓農(nóng)村戶口變成城市戶口，使其真正享受到只有城市戶口才能享受到的公共服務(wù)和社會福利，只有這樣，才能實現(xiàn)真正意義上的村改居。

三、規(guī)范改居程序，確保改居工作符合法律要求

“村改居”必須符合民主、公開、合法的程序，一要依照《村委會組織法》撤銷擬改居的村委會。按照《村委會組織法》的規(guī)定，村委會的撤銷由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的人民政府在廣泛征求群眾意見和民主協(xié)商的基礎(chǔ)上提出方案，經(jīng)村民會議討論同意后，報縣級人民政府批準，由當(dāng)?shù)厝嗣裾M織實施。二要依照《居委會組織法》設(shè)立社區(qū)居委會。按照《居委會組織法》的規(guī)定，居委會的設(shè)立，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定。在改居過程中，必須把握好以下幾個環(huán)節(jié)：一是要從實際出發(fā)，因地制宜，在認真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)合理、符合實際的改居方案，不能搞“一刀切”；二是要充分尊重群眾的意愿，按照法定程序進行操作，大多數(shù)群眾不同意的不能強行實施。在改居前，要召開村民會議或村民代表會議，做耐心細致的思想工作，把政策講清楚，讓村民吃下定心丸，主動配合做好改居工作；三是實現(xiàn)干部的平穩(wěn)過渡和工作的平穩(wěn)交接。村委會改為居委會后，原村黨支部和村委會相應(yīng)撤銷，要按照便于服務(wù)管理、便于開發(fā)社區(qū)資源、便于社區(qū)居民自治的原則，并考慮地域性、認同感等社區(qū)構(gòu)成要素，科學(xué)合理地劃分社區(qū)，并按照擴大民主的原則，依法建立健全社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會。新的居委會產(chǎn)生后，街道辦事處要指導(dǎo)新老居委會做好工作交接工作，確保新的社區(qū)居委會產(chǎn)生后，能夠有效地開展社區(qū)工作。

四、規(guī)范“村改居”管理，嚴格按城市社區(qū)管理

農(nóng)村村委會的管理對象主要是戶籍人口，其辦公服務(wù)用房、工作經(jīng)費、人員報酬由村集體負擔(dān)。村改居后，要嚴格按照城市社區(qū)進行管理。一是將社區(qū)辦公服務(wù)用房、工作經(jīng)費、人員報酬等納入財政預(yù)算，確保每百戶居民擁有的社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施面積不低于20平方米標準，確保社區(qū)居委會工作經(jīng)費在2006年每千戶每年1萬元的基礎(chǔ)上，有所增加，使之與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，保證居委會日常辦公需要；確保社區(qū)居委會成員和社區(qū)專職工作人員報酬不低于上年度當(dāng)?shù)仄骄べY水平，并按國家規(guī)定為其繳納“五險一金”。二要把外來務(wù)工人員和流動人口納入管理服務(wù)范疇，實行全員額、無縫隙的管理與服務(wù)。三要完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，形成社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)居委會主導(dǎo)，社區(qū)公共服務(wù)機構(gòu)、社區(qū)社會組織、業(yè)主組織、駐區(qū)單位和社區(qū)居民多元參與、共同治理的格局。推動“社區(qū)、社團、社工”三社聯(lián)動，建立以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、專業(yè)社會工作人才隊伍為支撐的運行機制。四要圍繞社區(qū)網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)，建立面向社區(qū)全體居民和流動人口的社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺，探索實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺與企業(yè)或社會組織創(chuàng)辦的便民利民服務(wù)信息平臺、志愿互助服務(wù)信息平臺有機融合的方式和辦法。加強多種網(wǎng)絡(luò)接入手段間的結(jié)合和轉(zhuǎn)換，大力發(fā)展各類信息服務(wù)載體和信息服務(wù)終端，為社區(qū)居民提供“一網(wǎng)式”、“一線式”的綜合服務(wù)。完善社區(qū)服務(wù)信息推送機制，主動及時地為社區(qū)居民提供各類公共服務(wù)信息和生活服務(wù)信息，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平，切實提升居民群眾的使用率和滿意度。

（作者單位：山東省煙臺市民政局 煙臺市委學(xué)校）