張 靜

從社區(qū)管理到社區(qū)治理有多遠？
——基于體制創(chuàng)新的視角

張 靜

“治理”理念的提出

十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并以“社會治理”替代“社會管理”。由此，標志著“治理”理念正在從學術(shù)層面向公共政策層面轉(zhuǎn)換。在治理語境下，社區(qū)作為社會的基本組織單元和實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的基本依托，如何實現(xiàn)從社區(qū)管理到社區(qū)治理的飛躍？本文擬在回顧分析社區(qū)治理體制的形成、歷史與現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合當前社區(qū)治理體制存在的問題，嘗試提供一條我國社區(qū)治理體制創(chuàng)新的路徑。

相關(guān)概念辨析

在“社區(qū)治理體制”語義場中，核心詞匯有兩個：社區(qū)和治理。在此，依據(jù)官方通用概念1，將“社區(qū)”界定為“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體”。一是社區(qū)治理體制創(chuàng)新研究本身就帶有濃郁的政治實踐意義；二是這個定義結(jié)合了社會學理論知識元素與中國當代現(xiàn)實生活形態(tài)元素?！爸卫怼崩碚撆d起于20世紀末，聯(lián)合國全球治理委員會將“治理”概念界定為“各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”。2治理的核心要素在于它是多主體的互動與合作。

本文將社區(qū)治理體制定義為以聚居的地域為基礎(chǔ)形成的社會生活共同體，包括社區(qū)內(nèi)的各種機構(gòu)、組織，對社區(qū)公共事務(wù)進行管理的過程中，其機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、權(quán)限劃分、功能作用及其運行規(guī)律所形成的體系、制度、方法、形式等。簡言之，即社區(qū)治理的組織體系和運行機制。

社區(qū)治理體制的現(xiàn)狀與問題

建國至今，我國社區(qū)治理體制的形成主要依托于以下幾個載體。在城市，有單位制、街居制、社區(qū)制；在農(nóng)村，有人民公社制、鄉(xiāng)政村治。目前，我國社區(qū)治理體制還正處于改革初創(chuàng)期。理論上不成熟，實踐上缺乏經(jīng)驗，給社區(qū)治理體制帶來了制度創(chuàng)新層面的新問題，許多根源性、深層次矛盾逐漸暴露出來。突出體現(xiàn)為政府職能轉(zhuǎn)變與社區(qū)自治能力生長之間的矛盾。具體來看，現(xiàn)階段我國社區(qū)治理體制主要存在以下問題：

第一，居（村）委會“內(nèi)卷化”成為制約社區(qū)自治能力生長的組織因素。居（村）委會在社區(qū)治理和建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。目前居（村）委會既作為附屬在城鄉(xiāng)基層政權(quán)組織及其派出機構(gòu)之下的準行政組織，又作為基層群眾自治組織的雙重身份，使其在承擔完成政府交辦的大量行政性工作和任務(wù)之余，無暇專注從事與居民自治事務(wù)有關(guān)的工作，從而無法履行“自治”這一應(yīng)然角色?！啊畠?nèi)卷化’（involution）源于拉丁語，原意是‘轉(zhuǎn)或卷起來’。主要含義是內(nèi)卷、內(nèi)纏、糾纏不清的事物，以及退化復舊等意?！?在社會學領(lǐng)域使用時主要用來描述一種不理想的變革、演化形態(tài)，即系統(tǒng)在外部擴張受到嚴格約束的條件下，內(nèi)部不斷精細化和復雜化的過程。回顧近一二十年我國社區(qū)建設(shè)的探索經(jīng)歷，不難發(fā)現(xiàn)“在居委會的組織變革過程中，雖然新的組織形式要素（例如社區(qū)代表大會、居委會委員的直選等）已經(jīng)產(chǎn)生，但居委會組織變革真正要指向的組織性質(zhì)和實際運作機制卻沒有根本轉(zhuǎn)變?！?同樣的情況，也發(fā)生在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部。居（村）委會“內(nèi)卷化”的直接后果就是組織功能的行政化。這顯然與培育社區(qū)自治力量的目標背道而馳。

第二，“鄉(xiāng)土社會”情結(jié)成為阻礙社區(qū)共同體生成的文化因素。共同體的存在是實現(xiàn)社區(qū)治理的基礎(chǔ)。共同體的生成依托于社區(qū)內(nèi)部的共同關(guān)系和社會互動，或者叫做情感歸屬與傳統(tǒng)認同。相對于西方的契約文化，我國基層社會治理的實現(xiàn)一直是源自宗族制度的“鄉(xiāng)土社會”文化。傳統(tǒng)社會里，社區(qū)共同體的形成往往是自發(fā)的。進入到現(xiàn)代社會，家庭結(jié)構(gòu)核心化和家庭規(guī)模小型化似乎正在消解“鄉(xiāng)土社會”的文化影響力，但是就日益原子化的個體而言，這種影響非但沒有消失，反而因為社會流動性的加快，在一些具體行為模式的表現(xiàn)上有所增強。例如：人們寧愿選擇與遠在千萬里之外的親友溝通，或者參加同鄉(xiāng)、同學會組織，也不會想到去主動結(jié)識近在咫尺的鄰居。這一方面說明城鎮(zhèn)化的加速推進，改變了人們舊有的居住方式，人與人的隔離感日漸加深。另一方面也深刻反映出“鄉(xiāng)土社會”情結(jié)反而成為現(xiàn)代居住環(huán)境下阻礙社區(qū)共同體生成的文化因素。

第三，資金投入水平不高成為影響社區(qū)服務(wù)效能的經(jīng)濟因素。社區(qū)服務(wù)是社區(qū)治理體制的“產(chǎn)品輸出”環(huán)節(jié)。產(chǎn)品質(zhì)量高低直接反映了體制設(shè)計是否合理、運行是否健康。社區(qū)服務(wù)的發(fā)展離不開大量資金的支持。綜觀世界各國，社區(qū)服務(wù)資金來源呈現(xiàn)多元化特點。其中既有政府的財政撥款，又有慈善公益組織、公民的個人捐款，也有自治組織的自籌經(jīng)費以及非營利組織適度的服務(wù)收費。我國社區(qū)服務(wù)資金籌集渠道則比較單一，主要依靠中央和地方各級財政資助撥款，而且資金投入總量偏低。如果考慮到東、中、西部和城鄉(xiāng)區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差距，一些貧困地區(qū)的政府對于社區(qū)服務(wù)方面的財政支持更加困難有限。

第四，社區(qū)治理主體權(quán)能配置模糊成為遏制社區(qū)治理模式創(chuàng)新的體制因素?，F(xiàn)代社區(qū)治理模式的根本差異取決于社區(qū)治理主體，即政府、社區(qū)組織、社區(qū)民眾之間權(quán)能的配置方式。經(jīng)過近二十年的實踐摸索，我國社區(qū)治理模式呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢。但是也應(yīng)理性看到，在經(jīng)歷最初運動式的社區(qū)建設(shè)熱潮之后，各地社區(qū)治理模式創(chuàng)新進入了一個“瓶頸期”。說明在這一輪社區(qū)體制改革中，政府職能轉(zhuǎn)變尚不夠徹底。該收縮的權(quán)力沒有收縮，而是變相強化和擴張；該盡到的職責沒有盡到，而是推給社會和市場。關(guān)于社區(qū)治理各主體角色定位的理論認知在學界和社會上已經(jīng)有過很多討論，但是對于它們之間的權(quán)能配置關(guān)系始終沒有給出一個準確定位。這成為社區(qū)治理模式創(chuàng)新向縱深推進的掣肘。

社區(qū)治理體制創(chuàng)新的目標與路徑

社區(qū)治理體制創(chuàng)新涉及的核心問題是如何調(diào)整定位國家和社會的職能，重構(gòu)基層政權(quán)與社區(qū)自治之間的關(guān)系。我們要努力構(gòu)建的社區(qū)治理體制是結(jié)構(gòu)合理、主體多元、運行有效的新型治理模式。在這種模式內(nèi)部，國家與社會均化身為不同的治理主體，來自政府的行政權(quán)威不再被無限放大，而是與其他公共部門、私人部門保持互動合作關(guān)系，共同目標是實現(xiàn)公共利益最大化。為此，圍繞體制改革創(chuàng)新的前提基本條件，應(yīng)從以下幾個方面推進我國的社區(qū)治理體制創(chuàng)新。

一是營造民主政治的社會環(huán)境和氛圍，培育社區(qū)自治文化。西方文化體系中，在國家與家庭之間存在一個民間組織及其活動領(lǐng)域，叫“市民社會”，后來發(fā)展為“公民社會”理論。它是以契約關(guān)系為軸線，以保障公民的基本權(quán)利為宗旨的高度理性化社會。與此相對應(yīng)，中國文化體系孕育發(fā)展出的是基于血緣和地緣的宗族制度和禮治秩序。是“一根根私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)”5基礎(chǔ)上的“差序格局”文化。居（村）委會作為基層群眾自治組織，除了地域共同之外，還缺乏構(gòu)成社會生活共同體的要素：共同關(guān)系和社會互動。因此，創(chuàng)新社區(qū)治理體制的首要任務(wù)，就是為社會生活共同體的產(chǎn)生創(chuàng)造條件。否則居（村）民的自治精神培養(yǎng)也就無從談起。中國當下正在醞釀的民主政治改革將成為社區(qū)自治文化生成的一個契機。有學者提出，“民主政治的基礎(chǔ)是個人權(quán)利的確認和保護。民主是在尊重個人權(quán)利基礎(chǔ)上的多數(shù)決定，或者說是以多數(shù)決定來防止共同體的人格化身的為所欲為，從而保護公民個人權(quán)利的一種機制?！?歸根結(jié)底，個人民主權(quán)力的覺醒能夠催生社區(qū)自治文化。因為只有參與有可能影響政府決策行為的活動，才有可能達到直接維護參與者自身權(quán)益的目的，也才會真正有效提升居（村）民參與社區(qū)自治的意識。實現(xiàn)這一目標主要有賴于我國政治民主化的進程。

二是依托國家行政管理體制改革，收縮社區(qū)行政力量。長期以來，人們把社區(qū)治理視為政府的一項行政職能。這與我國計劃經(jīng)濟體制下一直實行的是全能型政府職能模式不無關(guān)系。收縮社區(qū)行政力量與培育社區(qū)自治文化是一個問題的兩個方面，是此消彼長的關(guān)系。行政力量在社區(qū)無限擴張的結(jié)果，只能是以其他社會力量的萎縮為代價。目前中國改革已進入深水期和攻堅期，以簡政放權(quán)為要義的行政管理體制改革越來越成為核心和重點問題。改革開放30年來，我國行政管理體制改革取得了很大突破和進展。在改革的第一階段我們實現(xiàn)了“政企分開”，發(fā)揮出了市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。在這一關(guān)鍵階段，我們的目標無疑是加快實施“政社分開”。社區(qū)治理體制要創(chuàng)新就必須先解決“政社分開”問題，這是體制改革的必由之路。在社區(qū)治理層面，基層政府及其派出機構(gòu)需要將該縮減、取消的行政權(quán)力交由具備資質(zhì)條件、信譽良好的社會組織、機構(gòu)和企業(yè)等承擔。應(yīng)嚴格界定政府在社區(qū)治理中的職能邊界，限制行政力量的過多過頻介入。只有行政力量收縮了，社會力量才能伸展。

三是探索社區(qū)服務(wù)項目化運作方式，實現(xiàn)社區(qū)治理多元共治。社區(qū)服務(wù)項目化運作方式，主要是從微觀層面探討社區(qū)治理體制創(chuàng)新的路徑。項目化運作是使用一種專業(yè)方法和技術(shù)，實現(xiàn)基層政府、居（村）委會、社會組織、社區(qū)居（村）民協(xié)同服務(wù)社區(qū)的有效載體，是對傳統(tǒng)服務(wù)方式的一種改革和創(chuàng)新。首先，項目化運作是以需求為導向的服務(wù)模式。項目開始之初，往往要先對社區(qū)服務(wù)需求進行充分的調(diào)查研究，避免服務(wù)供需之間的脫節(jié)，可以使有限的項目資金效益最大化。這與政府主導下的某些“形象工程”、“參觀工程”服務(wù)有了本質(zhì)區(qū)別。其次，項目化運作為社會組織的能力建設(shè)提供了平臺。通過實施服務(wù)項目，社會組織獲得一定的權(quán)力、資源和空間，其發(fā)展壯大對于社區(qū)治理的多元共治格局形成具有重要意義。最后，項目化運作可以使得政府在社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域更多地借助社會力量，通過購買服務(wù)關(guān)系，切實轉(zhuǎn)變職能。

（作者單位：民政部政策研究中心）

1 民政部. 民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見 [Z]. 2000-11-03.

2 俞可平. 治理與善治 [M]. 北京∶ 社會科學文獻出版社. 2000∶ 4.

3 計亞萍.“內(nèi)卷化”理論研究綜述 [J]. 長春工業(yè)大學學報 (社會科學版) , 2010 (5)∶ 48.

4 丁茂戰(zhàn). 我國城市社區(qū)管理體制改革研究 [M].北京∶ 中國經(jīng)濟出版社, 2009∶ 32.

5 費孝通. 鄉(xiāng)土中國 [M]. 上?！?上海人民出版社, 2006∶ 20-25.

6 于建嶸. 村民自治∶ 價值和困境——兼論《中華人民共和國村民委員會組織法》的修改[J].學習與探索, 2010 (4)∶ 74.