向 征

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)：好鋼如何用到刀刃上

向 征

2013年9月，國務(wù)院常務(wù)會議專門討論了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展問題，并出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》的文件。養(yǎng)老服務(wù)因其互動性與人文性，是老年人經(jīng)濟供養(yǎng)、照料服務(wù)與精神慰藉三位一體保障需要的落腳點與依托。在老齡事業(yè)日益成為一項重要社會事業(yè)的當(dāng)下，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)具有“牛鼻子”的意義，抓好這個牛鼻子，老齡事業(yè)將得以更有序的發(fā)展。而正因為養(yǎng)老服務(wù)的人文導(dǎo)向，其涉及的相關(guān)問題也更較社會保險復(fù)雜。其中如何有效整合各種社會資源高效投入養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，使好鋼用在刀刃上是關(guān)鍵。對此首先需要回答好以下幾個基本問題：

誰來投入？——養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的“社會力量”辨析

本次國務(wù)院常務(wù)會議再次強調(diào)要大力鼓勵 “社會力量”參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，推動“社會力量”成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的“主角”。而對什么是“社會力量”的準(zhǔn)確把握，尤為重要。對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的“社會力量”，簡單來講，包括市場主體，即以市場盈利為導(dǎo)向的企業(yè)組織和社會主體，即非盈利性的社會公益或志愿組織，我國主要是社會團(tuán)體與民辦非企業(yè)單位。當(dāng)前，從各省市地方出臺的引導(dǎo)與鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策文件來看，對于“社會力量”的認(rèn)識多傾向于盈利性企業(yè)，操作方法也多為“招商引資”的傳統(tǒng)手法，對各類社會組織扶持積極性相對不高。事實上，我國各類提供社會服務(wù)的社會組織近些年來發(fā)展迅速，在民政部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，社會服務(wù)類的社會組織占據(jù)了較大比重。非盈利社會組織的快速發(fā)展是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的重要成果，也是我國各項社會事業(yè)發(fā)展的重要資源，應(yīng)當(dāng)充分予以培育并開發(fā)利用。

以社會經(jīng)濟發(fā)展市場化為導(dǎo)向的美國，在社會福利領(lǐng)域，政府通過向非盈利組織外包社會服務(wù)，財政補貼等方式支持非盈利組織的發(fā)展，建立與非盈利組織間的“合作伙伴關(guān)系”，形成一半以上的社會福利服務(wù)由非盈利社會組織提供的格局。從這個意義上來講，美國的社會服務(wù)是真正的社會服務(wù)“社會化”。非盈利組織運作所蘊含的志愿精神、互助文化與老年服務(wù)的人文性需要非常貼近與適宜。而且非盈利組織參與社會養(yǎng)老服務(wù)體系，除了能夠提供充分的養(yǎng)老服務(wù)資源，還有較強的正外部效應(yīng)，能夠引導(dǎo)與發(fā)掘社會志愿資源，培育全社會志愿精神與和諧互助的氛圍。

當(dāng)前，國家層面正探索放松社會組織登記管理，以及逐步探索在加強科學(xué)監(jiān)管的基礎(chǔ)上向社會組織轉(zhuǎn)移社會職能，鼓勵社會組織的發(fā)展。在養(yǎng)老服務(wù)體系中，規(guī)劃與政策也強調(diào)以民辦公助，公辦民營的方式資助非盈利性社會組織參與社會養(yǎng)老服務(wù)。非盈利的養(yǎng)老服務(wù)組織是寶貴的養(yǎng)老服務(wù)資源，但自身“不掙錢”，不能成為財稅之源，反而需要政府的資助與投入。政府尤其是各級地方政府應(yīng)當(dāng)耐得住不掙錢的“寂寞”，舍得起真金白銀的投入，發(fā)揮財政與政策的杠桿作用，有效地撬動社會組織這一巨大的社會“正能量”參與到養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中來。

投入什么？——養(yǎng)老服務(wù)床位建設(shè)探析

從當(dāng)前社會養(yǎng)老體系發(fā)展來看，更易量化衡量的人均床位數(shù)成為社會養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展一個核心指標(biāo)。這一點從中央到地方的各項關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的政策文件中均得到體現(xiàn)。國家《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》中明確指出，到2015年，使我國每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到30張，全國各省市的“十二五”規(guī)劃則基本使用此標(biāo)準(zhǔn)作為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要指標(biāo)。民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國每千名老人擁有床位數(shù)為21.5張。有數(shù)據(jù)比較來看，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家50～70張的水平，也低于發(fā)展中國家20～30張的平均水平。這樣的規(guī)劃目標(biāo)與比較，是基于對我國養(yǎng)老服務(wù)基層設(shè)施建設(shè)還相對薄弱的認(rèn)識，但我們的認(rèn)識不能僅停留在這個層面。

床位不僅僅是一個數(shù)量的問題，還有背后的結(jié)構(gòu)問題。從民政部統(tǒng)計的養(yǎng)老床位數(shù)來看，以居住性服務(wù)床位為主，社區(qū)留宿和日間照料床位比例極度偏低，不到5%（19.8萬/416.5萬）。從國際普遍經(jīng)驗來看，居住性床位與社區(qū)、托老所提供的非居住性托管、臨時護(hù)理等養(yǎng)老服務(wù)的“護(hù)理床位”相對均衡發(fā)展。從我國“以居家為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，以機構(gòu)為支撐”，以及部分省市（如北京、上海）推出的“9073”、“9064”（90%的老人在家接受養(yǎng)老服務(wù)，6%～7%老人在社區(qū)托養(yǎng)機構(gòu)接受養(yǎng)老服務(wù)，3%～4%老年人在住宿性機構(gòu)獲得養(yǎng)老服務(wù)）的養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃來看，我國絕大部分的老年應(yīng)該在家庭，或者社區(qū)獲得照料或者托養(yǎng)服務(wù)，而不是在住宿性機構(gòu)獲得服務(wù)。讓老年人主要在家庭和社區(qū)獲得養(yǎng)老服務(wù)，是基于我國家庭文化與社會人文心理所做出的合理規(guī)劃。由此，在床位建設(shè)上應(yīng)當(dāng)注意科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，在服務(wù)供給上應(yīng)注重引導(dǎo)社會資源向上門服務(wù)、社區(qū)托管服務(wù)方向發(fā)展，避免盲目的指標(biāo)導(dǎo)向，大干快上，低效重復(fù)投入，事倍功半達(dá)不到應(yīng)有的效果，造成資源浪費。

怎么投入？——參與主體的定位與投入方式

明確了投入主體與所需投入，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探討怎么投入的問題，這里有兩個問題值得注意：

一是各主體的定位問題。當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)床位緊張的現(xiàn)狀背后存在著結(jié)構(gòu)性問題。公立養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)因為享受政府優(yōu)待，又有較高聲譽，倍受青睞，床位供給緊張，排隊等號現(xiàn)象大量存在，而相當(dāng)部分的民營或非盈利養(yǎng)老機構(gòu)則因為行業(yè)進(jìn)入門檻較高，受到扶持較少，且普遍尚處于成長發(fā)展階段，聲譽不高不具市場吸引力，運營艱難。這種一邊排隊等號一邊資源空置的結(jié)構(gòu)性失調(diào)的現(xiàn)象，則是由養(yǎng)老服務(wù)供給主體定位不明確造成的。

本次國務(wù)院常務(wù)會議再次明確了政府的“托底”責(zé)任，以及“社會力量”的“主角”地位。在這里政府的托底責(zé)任，主要指“公辦養(yǎng)老機構(gòu)重點做好為無收入、無勞動能力、無贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人、失能半失能等生活困難老年人提供無償或低收費服務(wù)”，即對老年人群中相對弱勢的群體，履行政府提供基本服務(wù)的保障職責(zé)。而作為“主角”的社會力量則為更廣大的老年群體提供基于不同需求的多層次養(yǎng)老服務(wù)。在一般情況下，公立機構(gòu)不與社會機構(gòu)進(jìn)行競爭。

而政府除了兜底責(zé)任，對于社會力量還有引導(dǎo)與扶持的職責(zé)，尤其對于在成長中的非盈利機構(gòu)。在具有社會自治傳統(tǒng)的德國，德國政府通過正式的福利法案授予非盈利的社會服務(wù)組織以資助。以各種方式如服務(wù)外包、稅收減免、人員培訓(xùn)等形式實現(xiàn)的資助占非盈利服務(wù)機構(gòu)的全部收入的40%以上。這使非盈利組織成為社會服務(wù)市場中的重要力量。非盈利組織作為由不受政府主導(dǎo)，以志愿精神為導(dǎo)向的自治組織，受到政府的扶助，并充分挖掘和利用社會慈善與志愿資源。但在市場競爭中并不享有特權(quán)，而是在統(tǒng)一的社會服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)下，以提供面向多數(shù)老年人群體的基本養(yǎng)老服務(wù)平等參與市場競爭。非盈利機構(gòu)作為重要的社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)的提供，一方面，對于充實社會養(yǎng)老服務(wù)資源，并培養(yǎng)良好的社會志愿精神與互助氛圍有積極作用；另一方面，對形成多主體有序競爭，服務(wù)價格與質(zhì)量相對平衡、有序的養(yǎng)老服務(wù)市場具有結(jié)構(gòu)性的意義。而更高層次的養(yǎng)老服務(wù)需求則可以由市場盈利主體間的競爭來實現(xiàn)供給。這樣，各主體合理定位基于一個良性競爭的老年服務(wù)“市場機制”。而這個“市場”的特殊性在于，并不是所有的市場主體都是以市場盈利為導(dǎo)向，這些非盈利組織的參與為老年服務(wù)市場奠定了良好的人文精神底蘊。

二是以什么方式投入——機構(gòu)大規(guī)?；瘑栴}。當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，存在機構(gòu)大規(guī)模化發(fā)展的傾向，動輒聽聞某地規(guī)劃建設(shè)上千甚至上萬張床位的“老年城”，大型老年社區(qū)等等。這種現(xiàn)象背后，難免有政府招商引資，大干快上的沖動，也有作為市場盈利者的開發(fā)商跑馬圈地的沖動，唯獨缺乏對老年人切身需求與老年服務(wù)本身應(yīng)具有的人文特性的考慮。老年服務(wù)機構(gòu)及其服務(wù)供給不應(yīng)是規(guī)模化與機械的生產(chǎn)鏈化的。對此，西方的養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)走過彎路。西方國家自上世紀(jì)70年代以來，隨著人們對于權(quán)利需求的增加，居住在大規(guī)模養(yǎng)老機構(gòu)接受養(yǎng)老服務(wù)，逐漸被認(rèn)為是一種令人感到不快甚至感到羞辱的方式，普遍的人情冷漠，無助感，且缺乏個人自主和隱私權(quán)利使它不能滿足本來比較脆弱的老年人的社會需求。西方的養(yǎng)老服務(wù)由此出現(xiàn)了普遍的“降機構(gòu)化”與“回歸社區(qū)”的趨勢。我國的傳統(tǒng)文化向來崇尚世代同堂，睦鄰親友，這最符合老年人的心理需求，由此小型化、社區(qū)化、面向最廣大民眾的托養(yǎng)式的養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為主流養(yǎng)老服務(wù)主流。對此，與我國有相似養(yǎng)老文化的日本推廣的“小規(guī)模多機能的社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老”經(jīng)驗值得借鑒。在小規(guī)模多技能的社區(qū)養(yǎng)老院中，床位在20～30張左右，包括24小時的入住照顧服務(wù)、白天的日托服務(wù)和居家上門服務(wù)。

對于養(yǎng)老機構(gòu)大規(guī)?；澈蟮倪壿嫞瑧?yīng)當(dāng)指出，在全社會層面，政府不應(yīng)當(dāng)將老年產(chǎn)業(yè)只當(dāng)成財政增收的又一“支柱產(chǎn)業(yè)”，也不應(yīng)引導(dǎo) “社會力量”簡單的將老年服務(wù)事業(yè)當(dāng)成發(fā)掘財富的新金礦，家庭更不能將老人直接推向消費性市場。養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，是一個以政府為主導(dǎo)，家庭為基礎(chǔ)，全社會各主體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)共同完成的一項社會事業(yè)。產(chǎn)業(yè)化、市場化機制只是在其中扮演一個工具性的作用，引導(dǎo)消費與創(chuàng)造財富只是副產(chǎn)品；老年人安度晚年，家庭溫馨和睦，社會和諧有序才是養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的真正目標(biāo)。

（作者系中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心博士研究生）