策劃執(zhí)行/本刊編輯部

社會(huì)救助制度如何實(shí)現(xiàn)法治化？
——專家學(xué)者就《社會(huì)救助暫行辦法（草案）》提出建議

策劃執(zhí)行/本刊編輯部

導(dǎo)語(yǔ)

近年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)救助事業(yè)蓬勃發(fā)展，社會(huì)救助制度體系基本建立，社會(huì)救助制度法治化在探索中前行。

2013年12月25日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院第34次常務(wù)會(huì)議，會(huì)議審議了《社會(huì)救助暫行辦法（草案）》，決定向社會(huì)公開征求意見。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，社會(huì)救助是向特定困難群眾提供及時(shí)、必要救助的托底性保障制度，是“?；尽敝械幕局贫?。要下決心進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和部門職責(zé)整合，把目前分散的低保、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助及醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等方面的救助措施統(tǒng)籌起來(lái)，加快構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障制度相銜接、逐步完善的社會(huì)救助體系，使救助工作科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。毫無(wú)疑問(wèn)，在中國(guó)社會(huì)救助制度建設(shè)進(jìn)程中，這是具有里程碑意義的一項(xiàng)重大決策。

為增強(qiáng)政府立法工作的透明度，提高立法質(zhì)量，根據(jù)國(guó)務(wù)院第34次常務(wù)會(huì)議決定，2014年1月2日，國(guó)務(wù)院法制辦就社會(huì)救助暫行辦法向社會(huì)各界公開征求意見。

本刊特別邀請(qǐng)社會(huì)救助研究領(lǐng)域卓有成效的專家學(xué)者，從不同角度就健全社會(huì)救助法律法規(guī)建言獻(xiàn)策。

建言

應(yīng)加快制定有質(zhì)量的社會(huì)救助法規(guī)

全國(guó)人大常委 中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成

社會(huì)救助關(guān)乎城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的起碼生活保障，提供的是能夠免除公民生存危機(jī)的安全預(yù)期，體現(xiàn)的是政府的責(zé)任，維護(hù)的是社會(huì)底線公正，具有很強(qiáng)的政策性，迫切需要運(yùn)行在法制化的軌道上。在各項(xiàng)社會(huì)救助制度還需要進(jìn)一步深化改革才能逐漸走向成熟、定型，而國(guó)家立法機(jī)關(guān)又無(wú)法在短期內(nèi)制定一部專門的社會(huì)救助法律的背景下，由國(guó)務(wù)院先行制定一部有質(zhì)量的綜合型社會(huì)救助行政法規(guī)就顯得特別具有必要性與緊迫性。新的社會(huì)救助行政立法，既要以現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策為基礎(chǔ)，又要對(duì)現(xiàn)實(shí)有所超越，在遵循這一制度內(nèi)在發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，牢固把握這一制度走向成熟、定型的合理取向，妥善解決立法中的一些關(guān)鍵性問(wèn)題。

一、社會(huì)救助立法需要充分體現(xiàn)兩個(gè)基本取向

基于社會(huì)救助實(shí)踐中的部門分割、制度疊加與普遍代辦及其導(dǎo)致的一系列問(wèn)題，我國(guó)社會(huì)救助立法需要充分體現(xiàn)兩個(gè)基本取向：一是從單一制度走向綜合型的社會(huì)救助制度。即將基于分散立法與部門或系統(tǒng)分割的最低生活保障、災(zāi)害救助及其他基于居民生活困難所必需的醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等項(xiàng)目，納入統(tǒng)一的社會(huì)救助法規(guī)中進(jìn)行規(guī)范，真正形成綜合型的社會(huì)救助制度，切實(shí)守住保障民生的底線。二是社會(huì)救助對(duì)象需要從低保對(duì)象向低收入群體擴(kuò)展。即受助群體不能等同于低保對(duì)象，而應(yīng)當(dāng)是低收入群體中需要救助才能維持起碼生活保障的城鄉(xiāng)居民，低保對(duì)象只是低收入群體中最困難的群體，它只是低保制度的對(duì)象，而一部分收入雖然超過(guò)低保線的低收入家庭當(dāng)遭遇到特定的困難事件時(shí)也會(huì)陷入生活危機(jī)之中，從而需要相應(yīng)的救助制度給予援助?，F(xiàn)行制度實(shí)踐中及國(guó)務(wù)院公布的《社會(huì)救助暫時(shí)辦法》（草案）征求意見稿均將社會(huì)救助的受助對(duì)象限定為低保對(duì)象和特困供養(yǎng)人員，將專項(xiàng)救助簡(jiǎn)單地疊加在低保制度之上，不僅不利于保障低收入群體的起碼生活，而且導(dǎo)致低保對(duì)象與靠近低保線的低收入群體的不公，它事實(shí)上是社會(huì)救助制度的扭曲，并極易形成貧困陷阱。因此，應(yīng)將社會(huì)救助對(duì)象明確擴(kuò)大至“低收入家庭”（收入超過(guò)低保線一定額度的家庭），其中低保制度適用于低保線，而醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、臨時(shí)救助等項(xiàng)目宜與低保資格脫鉤，將其受益對(duì)象擴(kuò)大至“低收入家庭”，且各救助項(xiàng)目的資格條件應(yīng)有所不同。唯有如此，才能真正守住社會(huì)保障的底線，并避免形成貧困陷阱而讓低保對(duì)象無(wú)法自拔。

二、社會(huì)救助立法必須解決好三大關(guān)鍵性問(wèn)題

財(cái)政撥款是社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)的唯一來(lái)源，這使得這一制度最能夠體現(xiàn)政府的責(zé)任與公民的社會(huì)權(quán)益，因此，立法中特別需要解決好三大關(guān)鍵性問(wèn)題：

1. 消除群體分割與身份差異，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助權(quán)的平等。一是不再劃分城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民，而是按照城鄉(xiāng)一體化原則賦予城鄉(xiāng)居民平等的社會(huì)救助權(quán)，并在制度實(shí)踐中從城鄉(xiāng)分割走向真正意義上的一體化。二是取消農(nóng)村五保制度或者特困人員救助，在各項(xiàng)社會(huì)保障制度已經(jīng)得到全面發(fā)展的條件下，現(xiàn)行五保對(duì)象可以根據(jù)其生活需要分別納入生活救助、醫(yī)療救助、教育救助和急難救助等項(xiàng)目之中，并可以在待遇標(biāo)準(zhǔn)上有所優(yōu)惠，但確實(shí)不宜繼續(xù)將某一群體單獨(dú)拿出來(lái)進(jìn)行綜合保障了，因?yàn)槔^續(xù)保留原有做法會(huì)導(dǎo)致制度紊亂與實(shí)踐中的不公，這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留的保障方式已經(jīng)不合時(shí)宜，應(yīng)當(dāng)摒棄。三是消除受災(zāi)人員救助的身份差異性，代之以緊急、公平、適度的災(zāi)害救助專項(xiàng)制度，即受助對(duì)象不再局限于自然災(zāi)害，也應(yīng)當(dāng)包括人為災(zāi)害事故中受災(zāi)后難以自我克服困難者，并將政府責(zé)任明確界定在緊急救助環(huán)節(jié)，提供的也應(yīng)當(dāng)是公平、適度的救助，需要將災(zāi)后重建交由市場(chǎng)與社會(huì)來(lái)解決。

2. 厘清各級(jí)政府的社會(huì)救助財(cái)政責(zé)任，并在中央與地方之間合理劃分責(zé)任分擔(dān)比例，做到各級(jí)財(cái)政優(yōu)先保障。一方面，立法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定社會(huì)救助資金和社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)由各級(jí)政府列入財(cái)政預(yù)算，并實(shí)行專項(xiàng)管理，分賬核算，?？顚Ｓ?，任何單位或者個(gè)人不得擠占挪用，對(duì)社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)還應(yīng)限定支出范圍和用途，這是財(cái)政預(yù)算必須給予優(yōu)先保障的供款。另一方面，我國(guó)地域遼闊、人口眾多，地區(qū)發(fā)展又不平衡，還不可能由中央財(cái)政大包大攬，必須實(shí)行中央與地方分組負(fù)責(zé)制，為此，宜明確規(guī)定與地方政府的財(cái)政供款分擔(dān)比例（如6∶4或4∶6或5∶5），在現(xiàn)階段考慮到地區(qū)發(fā)展不平衡，中央可以多承擔(dān)一點(diǎn)責(zé)任，但以后宜逐步加大地方政府的責(zé)任，真正形成“以地方財(cái)政為主，中央適當(dāng)補(bǔ)助”的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，但中央與省級(jí)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付，以確保社會(huì)救助在地區(qū)之間的差距逐步縮小。

3. 明確救助對(duì)象的權(quán)利與義務(wù)，將社會(huì)救助與扶持受助對(duì)象自立緊密結(jié)合。在這方面，現(xiàn)實(shí)中做得并不好，特別需要強(qiáng)化。例如，社會(huì)救助雖然是無(wú)償救助，法律、法規(guī)應(yīng)當(dāng)確保低收入困難群體的社會(huì)救助權(quán)得到落實(shí)，但受助者必須承擔(dān)如實(shí)申報(bào)并接受家計(jì)調(diào)查等義務(wù)，同時(shí)努力尋求就業(yè)機(jī)會(huì)或者接受就業(yè)部門提供的就業(yè)機(jī)會(huì)。此外，社會(huì)救助還宜與扶貧等公共政策有機(jī)結(jié)合。最好的救助政策是在解決受助者現(xiàn)實(shí)困難的同時(shí)還能夠扶持其自立，立法中應(yīng)當(dāng)具有明確的導(dǎo)向及激勵(lì)機(jī)制。

三、社會(huì)救助立法應(yīng)當(dāng)妥善處理好四對(duì)關(guān)系

社會(huì)救助雖然集中表現(xiàn)為政府責(zé)任，但依然需要妥善處理好如下四對(duì)關(guān)系：

1. 專業(yè)經(jīng)辦與普遍代辦的關(guān)系。社會(huì)救助屬于基本公共服務(wù)，且事務(wù)繁雜，服務(wù)對(duì)象眾多，當(dāng)前的普遍代辦方式不僅造成了制度運(yùn)行規(guī)范難以得到保證，而且導(dǎo)致了公眾的信任危機(jī)，因此，應(yīng)根據(jù)“管辦分離”原則，成立專門的社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)經(jīng)辦，配備專業(yè)工作人員。立法中宜有專章專門規(guī)定社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能、運(yùn)行及問(wèn)責(zé)方式?？梢栽诳h級(jí)設(shè)置專門的社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一登記、審核、待遇發(fā)放等工作，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置經(jīng)辦服務(wù)點(diǎn)（可以納入綜合型社會(huì)保障辦事處或者綜合性公共服務(wù)平臺(tái)），申請(qǐng)人不再向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處，而是向經(jīng)辦機(jī)構(gòu)直接提出申請(qǐng)，但基層社區(qū)仍然可以做相應(yīng)的配合工作，如協(xié)助家計(jì)調(diào)查、社會(huì)監(jiān)督等?？偟娜∠驊?yīng)當(dāng)是由專業(yè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，基層組織協(xié)助，以確保這一制度良性運(yùn)行。

2. 懲治違法與維護(hù)尊嚴(yán)的關(guān)系。一方面，基于現(xiàn)實(shí)中“人情保”、“關(guān)系保”等現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化法律責(zé)任的規(guī)范，包括：對(duì)救助機(jī)構(gòu)工作失職或者與申請(qǐng)人合謀騙取救助待遇者，應(yīng)當(dāng)有明確的懲罰機(jī)制；對(duì)騙取社會(huì)救助款物的申請(qǐng)人，應(yīng)當(dāng)加大懲治力度，對(duì)于屢次違法或者長(zhǎng)期（如12個(gè)月）違法者可明確以詐騙罪論處，不能只作為治安管理處罰。另一方面，應(yīng)當(dāng)考慮維護(hù)受助者的人格尊嚴(yán)，最好的方式不是公示，而是家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查，因?yàn)楣疽馕吨鴮⑷说纳矸荨皹?biāo)簽化”，是對(duì)公民人格權(quán)的損害。在家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查不完善、不健全的情形下，為防止社會(huì)救助的不當(dāng)利用，犧牲受助者的部分隱私即對(duì)受助者進(jìn)行公示的做法在現(xiàn)階段仍然有必要，但這種“公示”的使用范圍應(yīng)有適當(dāng)限制，一些項(xiàng)目不應(yīng)當(dāng)使用，如教育救助中就應(yīng)當(dāng)徹底取消“公示”環(huán)節(jié)，因?yàn)椤肮尽睂?yán)重傷害到受教育者、尤其是兒童和青少年的人格，也與現(xiàn)有法律相沖突。在懲治違法行為和維護(hù)受助者尊嚴(yán)中尋求平衡應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)救助立法中加以考慮的重要節(jié)點(diǎn)。

3. 政府舉辦與社會(huì)參與的關(guān)系。嚴(yán)格地說(shuō)，社會(huì)救助是政府不容推卸的責(zé)任，不能接受社會(huì)捐贈(zèng)，社會(huì)救助立法也不應(yīng)當(dāng)將社會(huì)捐贈(zèng)納入。但這并不意味著完全排斥社會(huì)力量參與，因?yàn)閷?dǎo)致貧困與不幸的原因有許多，政府并非萬(wàn)能，沒有社會(huì)力量的參與，可能難以完成社會(huì)救助任務(wù)。例如，教育救助就不只是現(xiàn)金給付的方式，它需要各種各樣的教育與培訓(xùn)服務(wù)，從而需要社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的事務(wù)；災(zāi)害救助中不僅需要保障災(zāi)民的基本生活，而且需要相應(yīng)的公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)，還需要心理輔導(dǎo)，沒有社會(huì)力量的介入，很難完成；還有對(duì)低保家庭的就業(yè)援助，也需要社會(huì)提供相應(yīng)的工作崗位，等等。因此，社會(huì)救助確實(shí)需要社會(huì)力量參與，但這種介入宜由社會(huì)組織自主進(jìn)行，并宜突出強(qiáng)調(diào)幫扶，政府則可以利用公共資源購(gòu)買服務(wù)等方式來(lái)調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與，而不宜采取政治動(dòng)員或強(qiáng)制募捐等方式來(lái)用民間資源替代政府責(zé)任。

4. 新舊法規(guī)有效銜接的關(guān)系。在社會(huì)救助領(lǐng)域，現(xiàn)有的一些法律法規(guī)已有一些明確規(guī)定，有的還是采取規(guī)范的行政法規(guī)即條例的形式頒布，甚至還有一些法律涉及社會(huì)救助。例如，在法律層面上涉及社會(huì)救助工作的有《精神衛(wèi)生法》《職業(yè)病防治法》《傳染病防治法》《義務(wù)教育法》等；國(guó)務(wù)院頒布的社會(huì)救助行政法規(guī)有《城市居民最低生活保障條例》《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》《自然災(zāi)害救助條例》《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》等。除此之外，主管部門還頒布過(guò)相當(dāng)多的社會(huì)救助方面的規(guī)章，還有一些地方性的社會(huì)救助法規(guī)或規(guī)章。因此，新的立法必須妥善處理好與這些法律、法規(guī)及規(guī)章的關(guān)系，有必要認(rèn)真梳理現(xiàn)有法律、法規(guī)中涉及社會(huì)救助的內(nèi)容，避免相沖突的條款。同時(shí)，宜以條例形式頒布新的社會(huì)救助法規(guī)。

社會(huì)救助亟待高層次的立法

中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心秘書長(zhǎng) 研究員

唐鈞

據(jù)民政部《2013年第4季度社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)季報(bào)》披露：2013年1～12月社會(huì)救助支出為1918.5億元。其中，城鎮(zhèn)最低生活保障支出724.5億元，農(nóng)村最低生活保障支出841.9億元，城市醫(yī)療救助支出57.1億元，農(nóng)村醫(yī)療救助支出120.7億元，農(nóng)村五保集中供養(yǎng)支出73.9億元，農(nóng)村五保分散供養(yǎng)支出100.4億元。（《2013年第4季度社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)季報(bào)》，民政部網(wǎng)站）

自從2009年，中國(guó)政府的社會(huì)救助支出第一次超過(guò)了1000億元（1038.9億元）以來(lái)，僅僅5年，社會(huì)救助的支出差不多就翻了一番。于是，近年來(lái)，不斷有人大代表或政協(xié)委員在相關(guān)的會(huì)議上提出：“這么大的財(cái)政投入，沒有立法，問(wèn)題很大。”（《全國(guó)人大常委會(huì)委員：希望盡快制定社會(huì)救助法》，人民網(wǎng)）

然而，雖然《社會(huì)救助法》從2005年就開始起草，但是歷經(jīng)9年，屢次提交國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議均未通過(guò)。究其原委，是有關(guān)方面都想把與扶貧幫困沾點(diǎn)邊的現(xiàn)行政策都塞進(jìn)社會(huì)救助法，使得這項(xiàng)法律變成了一個(gè)體態(tài)臃腫的大胖子，難入國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法眼。2013年年中，《社會(huì)救助法》又改出了新的一稿，但是這次減肥瘦身又減得過(guò)分了，把與最低生活保障制度配套的醫(yī)療、教育、住房等“專項(xiàng)救助”都刪去了，最終還是在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)上仍然沒有獲得通過(guò)。

就國(guó)際慣例而言，社會(huì)救助法本應(yīng)是所有社會(huì)保障法律制度中最為簡(jiǎn)單明了、最少爭(zhēng)論歧義的一部法律。但是，在中國(guó)，對(duì)“社會(huì)救助”的理解上卻有著很多的分歧，這在世界各國(guó)的社會(huì)救助立法中十分罕見。

首先，“社會(huì)救助”是一個(gè)專有名詞，不能理解為“社會(huì)的救助”。社會(huì)救助的對(duì)象一定是政府對(duì)收入低于貧困標(biāo)準(zhǔn)因而生活發(fā)生困難的人群施行的現(xiàn)金或者實(shí)物的救助。在這里強(qiáng)調(diào)的是政府的責(zé)任，換個(gè)角度，社會(huì)救助就是人民的權(quán)利。按照這個(gè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，作為民間的社會(huì)行動(dòng)的“扶貧幫困”就不應(yīng)該納入，而應(yīng)該由“公益慈善法”去規(guī)范。

其次，衡量一項(xiàng)制度是不是社會(huì)救助，就看這項(xiàng)制度是否把“家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查”作為制度實(shí)施的前提條件，這是社會(huì)救助的一個(gè)最明顯的特征。按社會(huì)救助的這個(gè)特征，對(duì)于低保對(duì)象的醫(yī)療救助、教育救助和住房救助，應(yīng)該屬于救助，因?yàn)檫@些制度都是對(duì)低保對(duì)象實(shí)施的，這也就意味著是事先經(jīng)過(guò)了家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查的。同時(shí)，醫(yī)療、教育和住房都屬于最基本的“社會(huì)權(quán)利”，在這幾個(gè)方面，社會(huì)救助對(duì)象都是應(yīng)該得到切實(shí)保障的。社會(huì)救助法關(guān)于制定救助標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是這樣表述的：“最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧氖称?、衣物、水電、燃料、取暖、市?nèi)公共交通、日常生活用品等費(fèi)用，參照上年度當(dāng)?shù)鼐用袢司M(fèi)支出的一定比例確定、公布”。上述規(guī)定中顯然沒有將醫(yī)療、教育和住房這幾個(gè)與基本生活相關(guān)的影響因素考慮進(jìn)去，所以必須另有配套的醫(yī)療、教育、住房等“專項(xiàng)救助”。

再次，社會(huì)救助是保障公民“社會(huì)權(quán)利”的，這也意味著公民“政治權(quán)利”的保障不在其列。以前法律界人士主張把“法律援助”納入社會(huì)救助法，這應(yīng)該是個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)。作為一個(gè)法治國(guó)家，法律援助是一項(xiàng)非常重要的制度。因?yàn)?，法治的基礎(chǔ)是一整套盡可能完備的法律制度，在由專門的法律術(shù)語(yǔ)建構(gòu)而成的大部頭法律制度面前，不具備專業(yè)知識(shí)的普通公民往往只能求助于通曉法律知識(shí)并富有訴訟和調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)律師來(lái)幫助自己。但是，在當(dāng)今世界上，律師提供的法律服務(wù)是基于市場(chǎng)配置的，這使收入有限的困難群體望而生畏、望洋興嘆，形成了“法院大門朝南開，有理沒錢莫進(jìn)來(lái)”的尷尬局面。因此可以說(shuō)，在現(xiàn)代社會(huì)中，若是沒有法律援助制度，“法治”將只是一個(gè)虛幻的傳說(shuō)。

在這樣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，法律援助制度應(yīng)運(yùn)而生。中國(guó)的法律援助制度在2003年立法創(chuàng)立，十年來(lái)，在推動(dòng)法治建設(shè)、幫助困難群體方面起到了重要的作用。但是，因?yàn)橥度氩蛔?，其效果仍然不盡人意，但這不應(yīng)該成為把法律援助納入社會(huì)救助法中的理由。因?yàn)檫@樣做，實(shí)際上是降低了法律援助的地位。目前在國(guó)內(nèi)，很多地方都用低保標(biāo)準(zhǔn)作為確定法律援助對(duì)象的“生活困難標(biāo)準(zhǔn)”，但這樣做并不妥當(dāng)。有研究表明，低保對(duì)象對(duì)法律援助的需要并不迫切；而需要法律援助的，往往是收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)但生活又有困難的社會(huì)群體，譬如農(nóng)民工、婦女、老年人、殘疾人和未成年人等等。所以，法律援助應(yīng)該單獨(dú)立法，使之成為與社會(huì)救助法并列的一部基本法律：社會(huì)救助用于實(shí)現(xiàn)貧弱群體的社會(huì)權(quán)利，而法律援助應(yīng)幫助社會(huì)困難群體實(shí)現(xiàn)“法律面前人人平等”。

還要指出一點(diǎn)：在《中華人民共和國(guó)憲法》的第二章《公民的基本權(quán)利和義務(wù)》中，有這樣的規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！睉椃ㄒ呀?jīng)明確賦予人民社會(huì)救助的權(quán)利。

最后，關(guān)于社會(huì)救助立法進(jìn)程有“迂回前進(jìn)”的說(shuō)法，于情于理，似乎都說(shuō)得過(guò)去。然而，社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)同樣屬于社會(huì)保障法律體系中的基本法規(guī)，因此還是需要提高立法層次才夠力度。

建立更加積極的社會(huì)救助制度

南開大學(xué)社會(huì)建設(shè)與管理研究院院長(zhǎng) 教授

關(guān)信平

《社會(huì)救助暫行辦法》（征求意見稿）的發(fā)布，意味著我國(guó)社會(huì)救助法制化邁出了積極的一步。筆者認(rèn)為，目前制定社會(huì)救助法規(guī)的意義不僅僅是為了對(duì)現(xiàn)有的實(shí)踐做出制度規(guī)范，還應(yīng)該通過(guò)頒布《社會(huì)救助暫行辦法》進(jìn)一步提升我國(guó)社會(huì)救助制度的功能，促進(jìn)建立更加積極的社會(huì)救助制度，使其在反貧困、改善民生和促進(jìn)公平正義方面發(fā)揮更加積極的作用。更加積極的社會(huì)救助制度體現(xiàn)目標(biāo)更加積極，措施更加有效，管理更加科學(xué)等方面。

首先，我國(guó)建立社會(huì)救助制度的目標(biāo)應(yīng)該更加積極。過(guò)去我們建立社會(huì)救助制度的目標(biāo)只是定位在為貧困者提供基本溫飽。在當(dāng)代社會(huì)中，這是一個(gè)非常低的目標(biāo)。由于基本目標(biāo)的低下，導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)救助制度的水平低下，包括標(biāo)準(zhǔn)的低下、覆蓋面的不足、救助水平的低下和社會(huì)救助功能的發(fā)揮不夠。2012年，全國(guó)城市和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)僅為城市和農(nóng)村居民人均可支配收入的16%和25%左右，從國(guó)際比較上看屬于很低的標(biāo)準(zhǔn)。低保標(biāo)準(zhǔn)的低下不僅導(dǎo)致救助水平的低下，而且還導(dǎo)致覆蓋面窄（目前我國(guó)城鄉(xiāng)低保對(duì)象僅占總?cè)丝诘?.7%左右，救助面很窄）。同時(shí)，政府在社會(huì)救助方面的支出水平也很低。目前，每年全國(guó)在城鄉(xiāng)低保制度上的各級(jí)政府支出僅占GDP的0.3%左右。將所有社會(huì)救助項(xiàng)目的支出加在一起，再加上扶貧開發(fā)資金投入也不到GDP的1%。這樣的社會(huì)救助制度僅能做到維持最貧困家庭的最基本溫飽，而難以扭轉(zhuǎn)貧困家庭與普通居民之間越來(lái)越大的差距，最終會(huì)導(dǎo)致貧困家庭遭遇越來(lái)越大的社會(huì)排斥，這與我國(guó)全面建成小康社會(huì)和提升社會(huì)公平的發(fā)展目標(biāo)是不相符合的。為此，《社會(huì)救助暫行辦法》首先應(yīng)該體現(xiàn)出更加積極的發(fā)展目標(biāo)：社會(huì)救助制度的基本原則不僅僅是基于對(duì)窮人基本人道主義式的同情憐憫，而是要體現(xiàn)社會(huì)公平；社會(huì)救助制度不是僅僅讓貧困家庭保持基本的溫飽而已，而是要讓貧困家庭也能分享全面建成小康社會(huì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，并且還應(yīng)該對(duì)縮小收入差距做出一定的貢獻(xiàn)。

其次，應(yīng)該制定有效的措施來(lái)實(shí)現(xiàn)上述更加積極的目標(biāo)?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》中應(yīng)該更加明確地規(guī)定社會(huì)救助的總體水平。建議按照當(dāng)?shù)厝司杖耄ɑ蚴杖胫形粩?shù)）的一定比例來(lái)確定低保標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)階段，城市和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該分別不低于當(dāng)?shù)厝司杖氲?5%和30%。同時(shí)，在低保標(biāo)準(zhǔn)之外還應(yīng)該再設(shè)立一個(gè)“低收入家庭”的標(biāo)準(zhǔn)，作為申請(qǐng)低保救助之外的其它社會(huì)救助項(xiàng)目的資格標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段低收入家庭的標(biāo)準(zhǔn)可以是當(dāng)?shù)爻鞘腥司杖氲?5%，農(nóng)村人均收入的40%。為此，各級(jí)政府應(yīng)該較大幅度地提高對(duì)社會(huì)救助的支出水平?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》應(yīng)該明確規(guī)定政府社會(huì)救助支出的年度（或五年）增長(zhǎng)率不應(yīng)低于同期財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度。到2020年全面建成小康社會(huì)時(shí)，社會(huì)救助的覆蓋面應(yīng)該達(dá)到8%～10%的水平，政府社會(huì)救助支出水平應(yīng)該達(dá)到GDP的1.2%左右。也就是說(shuō)，政府通過(guò)社會(huì)救助制度將全國(guó)年度創(chuàng)造的總財(cái)富中的1.2%直接轉(zhuǎn)給全社會(huì)最貧困的8%～10%的貧困者，使他們能夠過(guò)上有基本尊嚴(yán)的生活，幫助他們更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)融入，同時(shí)也對(duì)縮小全社會(huì)的收入差距做出一定的貢獻(xiàn)。

除了提升標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大覆蓋面和提高財(cái)政支出水平之外，還應(yīng)該有更加積極的救助辦法。如果救助辦法不合理，提升社會(huì)救助水平有可能導(dǎo)致“福利依賴”的問(wèn)題。我們一方面不應(yīng)該因害怕出現(xiàn)福利依賴而放棄積極的社會(huì)救助目標(biāo)，更不應(yīng)該簡(jiǎn)單地將窮人和懶人劃等號(hào)，給提升社會(huì)救助水平貼上“福利養(yǎng)懶人”的污名，但另一方面也應(yīng)該采取更加積極的、更有針對(duì)性的救助辦法去防止或降低福利依賴。過(guò)去我們習(xí)慣于用一些控制性的措施去防止福利依賴，如控制低保標(biāo)準(zhǔn)、采用“應(yīng)得收入”、加強(qiáng)收入和財(cái)產(chǎn)審查等。對(duì)積極的社會(huì)救助而言，僅靠這些控制性的手段是難以達(dá)到目標(biāo)的，而應(yīng)該大力發(fā)展更加積極的服務(wù)救助。也就是說(shuō)，在提升社會(huì)救助總體水平和增大財(cái)政投入的同時(shí)，應(yīng)適當(dāng)降低現(xiàn)金救助的比例，增大服務(wù)救助的力度。尤其是應(yīng)該大力促進(jìn)社會(huì)工作專業(yè)人才介入社會(huì)救助，為貧困者提供更有針對(duì)性的服務(wù)，既幫助他們克服生活中的困難，更幫助他們?cè)鰪?qiáng)信心，恢復(fù)和提升能力，并且為他們提供社會(huì)支持，幫助他們克服社會(huì)排斥，使他們能獲得更多的就業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)。《社會(huì)救助暫行辦法》在這些方面有一些促進(jìn)性的規(guī)定，但還應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)，應(yīng)該明確地將服務(wù)救助規(guī)定為社會(huì)救助的重要方式之一。

再有，《社會(huì)救助暫行辦法》應(yīng)該促進(jìn)建立更加科學(xué)的社會(huì)救助管理體系。一方面，應(yīng)該明確規(guī)定中央政府和地方各級(jí)政府在社會(huì)救助中的財(cái)政分擔(dān)責(zé)任，最好能規(guī)定一個(gè)大致的財(cái)政分擔(dān)比例。另一方面，應(yīng)明確規(guī)定設(shè)立社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或崗位，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助管理的專業(yè)化和社會(huì)組織參與社會(huì)救助管理，將各類社會(huì)救助項(xiàng)目的基層經(jīng)辦委托給專業(yè)化的社會(huì)組織承擔(dān)，以替代街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)救助管理職能。再一方面，應(yīng)該鼓勵(lì)在社會(huì)救助審批和動(dòng)態(tài)管理過(guò)程中采用更加科學(xué)和專業(yè)化的方法，逐步替換“民主選貧”、“公示”等不夠科學(xué)的或效果不太好的方法。

社會(huì)救助立法應(yīng)體現(xiàn)“四個(gè)整合”

中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院教授

韓克慶

經(jīng)過(guò)近20年的改革試點(diǎn)和制度運(yùn)行，對(duì)社會(huì)救助制度進(jìn)行系統(tǒng)反思和頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)一部指導(dǎo)我國(guó)社會(huì)救助制度發(fā)展的法律，就顯得尤為迫切和必要。正是在這一背景下，經(jīng)過(guò)多年醞釀的《社會(huì)救助暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）終于出臺(tái)，并向公眾征求意見。本文就我國(guó)社會(huì)救助立法中應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問(wèn)題提幾點(diǎn)看法。

本文認(rèn)為，社會(huì)救助立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下四個(gè)“整合”。

第一個(gè)“整合”：法律主體和目標(biāo)對(duì)象的整合。首先，就國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)救助的主體是國(guó)家或者說(shuō)政府。正因?yàn)槿绱?，社?huì)救助也叫公共救助。因此，社會(huì)救助的主體責(zé)任在政府是一個(gè)基本前提。其次，在具體的制度設(shè)計(jì)上，社會(huì)救助的法律主體應(yīng)當(dāng)明確和肯定?？赡苁芪覈?guó)特定的行政管理體制的影響，《暫行辦法》規(guī)定，在中央政府層面由“國(guó)務(wù)院民政部門統(tǒng)籌全國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)（第三條）?！钡?，到了地方政府層面，社會(huì)救助的管理主體，由民政部門開始變?yōu)榭h級(jí)以上人民政府?！稌盒修k法》規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將社會(huì)救助納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社會(huì)力量參與的社會(huì)救助工作協(xié)調(diào)機(jī)制，完善社會(huì)救助資金、物資保障機(jī)制，將政府安排的社會(huì)救助資金和社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算（第五條）?！薄翱h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃建立社會(huì)救助管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助信息互聯(lián)互通、資源共享（第六條）。”這樣在中央政府和地方政府兩個(gè)層面，就出現(xiàn)了法律主體的錯(cuò)位，拋開現(xiàn)實(shí)的考慮，至少在語(yǔ)序上是不周延的。再次，就社會(huì)救助的目標(biāo)對(duì)象而言，《暫行辦法》中界定了太多的救助客體：既有最低生活保障家庭，又有特困供養(yǎng)人員，還有受災(zāi)、意外傷害等特殊困難家庭。如此，社會(huì)救助對(duì)象的確定標(biāo)準(zhǔn)是什么、社會(huì)救助對(duì)象的基本單位是什么，在《暫行辦法》中體現(xiàn)得就不是很明確，甚至有點(diǎn)混亂。這一問(wèn)題既牽涉到救助對(duì)象的選擇，也涉及社會(huì)救助制度的未來(lái)發(fā)展。本文認(rèn)為，救助客體應(yīng)當(dāng)盡量簡(jiǎn)單化處理，如以貧困、失依、遭遇風(fēng)險(xiǎn)為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行厘定。

第二個(gè)“整合”：社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)服務(wù)的整合?！稌盒修k法》顯然考慮到了社會(huì)保障制度的整體運(yùn)行和發(fā)展問(wèn)題，尤其是考慮了社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利（服務(wù)）與社會(huì)救助的關(guān)系。然而，《暫行辦法》中最大的制度漏洞是沒有解決好社會(huì)救助與社會(huì)福利（服務(wù)）的關(guān)系。眾所周知，我國(guó)傳統(tǒng)意義上由民政部門統(tǒng)籌管理的社會(huì)救助與社會(huì)福利是兩個(gè)相互交叉的概念：社會(huì)救助由社會(huì)救濟(jì)演變而來(lái)，社會(huì)福利則承擔(dān)著社會(huì)救助的職能。如果說(shuō)《暫行辦法》有缺漏的話，那么最大的缺漏就是漏掉了由民政部門管理的社會(huì)福利領(lǐng)域所涵蓋的制度內(nèi)容和覆蓋對(duì)象。另外，《暫行辦法》中專門有 “就業(yè)救助”一章。本文認(rèn)為，鼓勵(lì)就業(yè)固然是社會(huì)救助的重要方面，但是，貧困群體的就業(yè)促進(jìn)功能，應(yīng)該更多地交給社會(huì)保險(xiǎn)制度、尤其是失業(yè)保險(xiǎn)制度來(lái)完成。將“就業(yè)救助”納入《暫行辦法》，不僅不似諸如“以工代賑”那般順理成章，而且還有越俎代庖之嫌。

第三個(gè)“整合”：救助項(xiàng)目之間的整合。《暫行辦法》中各章規(guī)定了如下救助項(xiàng)目：最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助?？傮w來(lái)看，很難從中尋找出一條邏輯主線。如果單就需要滿足而言，可以從衣食住行等基本需要方面入手，但《暫行辦法》中又缺少精神慰藉和心靈關(guān)懷的內(nèi)容；如果從救助對(duì)象的角度考慮，則應(yīng)該按照貧困者、失依老人、失依兒童、殘疾人、風(fēng)險(xiǎn)受害者的邏輯順序展開；如果從社會(huì)保障的研究領(lǐng)域來(lái)劃分，住房救助和教育救助又明顯帶有社會(huì)福利或者公共福利的色彩。尤其是教育，在9年制義務(wù)教育等制度不斷完善的前提下，更多是一種福利，而不是救助。

第四個(gè)“整合”：懲誡與救助的整合?！稌盒修k法》中專門有一章就“法律責(zé)任”進(jìn)行了規(guī)定。本文認(rèn)為，《暫行辦法》中有關(guān)懲誡的法律規(guī)定有些偏軟，對(duì)于違法行為的處理不夠強(qiáng)硬?！皯驼]從嚴(yán)”與“依法救助”應(yīng)當(dāng)是社會(huì)救助立法的兩個(gè)基本目的。對(duì)于社會(huì)救助的制度運(yùn)行來(lái)說(shuō)，依法救助既包括工作人員的照章辦理、秉公行政，也包括救助對(duì)象的誠(chéng)信無(wú)欺、遵紀(jì)守法。如果違法的機(jī)會(huì)成本太低，無(wú)疑會(huì)損害法律的尊嚴(yán)和公正。在《暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定中，單單依靠對(duì)工作人員的行政處分、對(duì)救助對(duì)象的罰款和治安管理處罰是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

社會(huì)救助法的定位和框架

南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授

林閩鋼

本文從借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)社會(huì)救助法的立法經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，基于目前《社會(huì)救助暫行辦法》的討論，著眼于今后我國(guó)《社會(huì)救助法》的制訂，從社會(huì)救助法的定位和框架兩個(gè)主要方面提出相關(guān)的建議。

一、我國(guó)社會(huì)救助法的定位

（一）社會(huì)救助的目標(biāo)。從發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)社會(huì)救助法的目標(biāo)來(lái)看，主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是從個(gè)體的層面來(lái)看，在維護(hù)公民的基本生活權(quán)利同時(shí)，要強(qiáng)調(diào)幫助其個(gè)人和家庭自立。二是從國(guó)家層面來(lái)看，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此，建議《社會(huì)救助暫行辦法（征求意見稿）》第一條修改為：為了加強(qiáng)社會(huì)救助，保障公民的基本生活，并幫助其自立。從而促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本辦法。

（二）社會(huì)救助的原則。第一，社會(huì)救助工作主要是政府行為，必須要遵循公開、公平、公正的原則，各國(guó)社會(huì)救助法一般不強(qiáng)調(diào)。第二，社會(huì)救助權(quán)是積極的人權(quán)，要求國(guó)家積極主動(dòng)地作為，國(guó)家采取積極有效的措施才能保證公民社會(huì)救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因此，《社會(huì)救助暫行辦法（征求意見稿）》的第二條強(qiáng)調(diào)了社會(huì)救助工作應(yīng)當(dāng)遵循及時(shí)的原則，還應(yīng)該加上有效的原則，為今后開展社會(huì)救助的績(jī)效評(píng)估，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)社會(huì)救助優(yōu)化提供法律依據(jù)。因此，建議《社會(huì)救助暫行辦法（征求意見稿）》第二條修改為：社會(huì)救助工作應(yīng)當(dāng)遵循及時(shí)和有效的原則。

（三）社會(huì)救助的籌資。社會(huì)救助的籌資是社會(huì)救助立法的關(guān)鍵。第一，在社會(huì)救助資金來(lái)源上，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)保障法或財(cái)政預(yù)算法規(guī)定社會(huì)救助支出在財(cái)政總支出中有一專門科目列支，并單獨(dú)編制社會(huì)保障預(yù)算，從而保證社會(huì)救助財(cái)政責(zé)任的落實(shí)。為確保社會(huì)救助的有效實(shí)施，許多國(guó)家都建立了社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)由各級(jí)政府分擔(dān)的機(jī)制。為了保障我國(guó)社會(huì)救助制度的實(shí)施，社會(huì)救助資金強(qiáng)調(diào)由各級(jí)政府列入財(cái)政預(yù)算。第二，社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)由各級(jí)政府列入財(cái)政預(yù)算，在分賬核算，?？顚Ｓ玫幕A(chǔ)上，還應(yīng)限定支出范圍和用途。第三，為鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入救助領(lǐng)域，積極開展社會(huì)救助，各級(jí)人民政府應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)組織建立社會(huì)救助公益基金，開展社會(huì)救助活動(dòng)。因此，建議《社會(huì)救助暫行辦法（征求意見稿）》第五條修改為：完善社會(huì)救助資金、物資保障機(jī)制，社會(huì)救助資金和社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)由各級(jí)政府列入財(cái)政預(yù)算。社會(huì)救助資金實(shí)行專項(xiàng)管理，分賬核算，?？顚Ｓ茫魏螁挝换蛘邆€(gè)人不得擠占挪用。社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)限定支出范圍和用途。各級(jí)人民政府鼓勵(lì)社會(huì)組織建立社會(huì)救助公益基金，開展社會(huì)救助活動(dòng)。

（四）社會(huì)救助的服務(wù)。目前實(shí)施的城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度屬于現(xiàn)金型社會(huì)救助，即為救助對(duì)象提供現(xiàn)金支持，通稱“救濟(jì)金”。一般而言，現(xiàn)金支持只能幫助目標(biāo)群體維持某種最低的生活水平，因此，這類現(xiàn)金型社會(huì)救助又被稱為“最低收入支持項(xiàng)目”。從發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)救助服務(wù)應(yīng)該提到與經(jīng)濟(jì)援助同等重要的地位，將經(jīng)濟(jì)援助和救助服務(wù)有效連接起來(lái)，應(yīng)是城鄉(xiāng)貧困家庭緩解和擺脫貧困的一個(gè)有效措施，也是我國(guó)社會(huì)救助制度發(fā)展的方向，需要鼓勵(lì)社會(huì)力量參與。因此，建議《社會(huì)救助暫行辦法（征求意見稿）》第七條修改為：國(guó)家鼓勵(lì)、支持社會(huì)力量參與社會(huì)救助服務(wù)工作。

二、我國(guó)社會(huì)救助法的框架

（一）社會(huì)救助法項(xiàng)目的設(shè)置。第一，從發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)社會(huì)救助法有關(guān)項(xiàng)目設(shè)置來(lái)看，一般是按內(nèi)容來(lái)進(jìn)行劃分，主要包括：生活救助、醫(yī)療救助、急難救助、災(zāi)害救助等主要內(nèi)容。從《社會(huì)救助暫行辦法（征求意見稿）》第二章到第九章，分別為最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助。其中，特困人員供養(yǎng)和受災(zāi)人員救助是按照救助對(duì)象進(jìn)行劃分的，而最低生活保障、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、臨時(shí)救助、就業(yè)救助是按照救助內(nèi)容進(jìn)行劃分的。所以，在社會(huì)救助對(duì)象上和內(nèi)容上，存在劃分標(biāo)準(zhǔn)不一致，內(nèi)容重疊的現(xiàn)象。第二，不宜采用“最低生活保障”作為法律和法規(guī)名稱，可以采用“生活救助”或“生活扶助”?！吧罹戎辈粌H符合國(guó)際慣例，而且還涵蓋了今后我國(guó)社會(huì)救助在對(duì)象和內(nèi)容上要從絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困發(fā)展變化的可能。第三，歸并特困人員供養(yǎng)。在《社會(huì)救助暫行辦法（征求意見稿）》中，特困人員供養(yǎng)主要是指五保供養(yǎng)人員。今后可以把農(nóng)村五保人員的一般生活納入生活救助內(nèi)容，醫(yī)療方面的需求可以納入醫(yī)療救助，安葬等方面內(nèi)容可納入急難救助來(lái)解決。第四，“急難救助”不僅應(yīng)包括目前征求意見稿中的臨時(shí)救助，還應(yīng)包括特困人員等人員的臨時(shí)救助。

（二）社會(huì)救助法框架的取舍。從理論上講，凡是有關(guān)社會(huì)救助的對(duì)象和內(nèi)容都應(yīng)該納入到《社會(huì)救助法》中，事實(shí)上，發(fā)達(dá)各國(guó)和地區(qū)的《社會(huì)救助法》都會(huì)依據(jù)政府的管理架構(gòu)和職責(zé)劃分、歷史和社會(huì)等多種因素，有選擇性的入法。我國(guó)的國(guó)情更是如此，從目前的社會(huì)救助體系內(nèi)容來(lái)看，形成了以城鄉(xiāng)最低生活保障制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度為基礎(chǔ)，以災(zāi)害救濟(jì)制度、醫(yī)療救助、流浪乞討人員救助為主要內(nèi)容，與住房救助、教育救助、法律援助制度相配套，以臨時(shí)救助制度為補(bǔ)充，與慈善事業(yè)相銜接的社會(huì)救助體系。

社會(huì)救助體系所包括的內(nèi)容是否都要列入社會(huì)救助法的框架？本文認(rèn)為，第一，要從政府職能的設(shè)定來(lái)考慮取舍。其中，住房救助、教育救助、就業(yè)救助和法律援助不在民政部“三定”職能中，并且住房救助、教育救助、就業(yè)救助和法律援助等專項(xiàng)救助制度其管理與運(yùn)行機(jī)構(gòu)與最低生活保障制度存在著較大差異。第二，更重要的是，目前已實(shí)施的《公共租賃住房管理辦法》，其對(duì)象為中等偏下收入住房困難家庭；《就業(yè)促進(jìn)法》，其對(duì)象為就業(yè)困難人員。而住房救助和就業(yè)救助在《社會(huì)救助暫行辦法（征求意見稿）》中，實(shí)施對(duì)象僅限定在最低生活保障家庭成員，在實(shí)施對(duì)象范圍上反而比以前縮小了。第三，住房救助方面已有《公共租賃住房管理辦法》（2012），就業(yè)救助方面已有《就業(yè)促進(jìn)法》（2008年），法律救助方面已有《法律援助條例》（2003年）。因此，我國(guó)社會(huì)救助法框架中可以不包括住房救助、教育救助、就業(yè)救助和法律援助等專項(xiàng)救助，由此，建議《社會(huì)救助暫行辦法（征求意見稿）》第二章到第九章進(jìn)一步整合為：第二章 生活救助，第三章 醫(yī)療救助，第四章 急難救助，第五章 災(zāi)害救助。

關(guān)于《社會(huì)救助暫行辦法（征求意見稿）》的幾點(diǎn)建議

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授

趙曼

《社會(huì)救助暫行辦法（征求意見稿）》共十三章七十條內(nèi)容，涉及最低生活保障、特困人員供養(yǎng)和專項(xiàng)救助共八個(gè)方面的內(nèi)容，并強(qiáng)調(diào)嚴(yán)懲騙取社會(huì)救助資金行為，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與、促進(jìn)社會(huì)救助與其他社會(huì)保障制度的銜接，以及克服救助制度的“碎片化”等。根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦的征求意見通知，筆者提出十二項(xiàng)修改或新增內(nèi)容的建議。

建議一

將第五條改為：社會(huì)救助資金來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款、信貸扶貧、社會(huì)捐贈(zèng)和國(guó)際援助、社會(huì)救助基金增值等。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將社會(huì)救助納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社會(huì)力量參與的社會(huì)救助工作協(xié)調(diào)機(jī)制，完善社會(huì)救助資金、物資保障機(jī)制，將政府安排的社會(huì)救助資金和社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。

社會(huì)救助資金實(shí)行專項(xiàng)管理，分賬核算，?？顚Ｓ茫魏螁挝换蛘邆€(gè)人不得擠占挪用。社會(huì)救助資金的支付，按照財(cái)政國(guó)庫(kù)管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

各級(jí)民政部門對(duì)社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)各項(xiàng)業(yè)務(wù)、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全程動(dòng)態(tài)監(jiān)督，確保社會(huì)救助規(guī)范操作。

理由：旨在使該條款契合社會(huì)救助資金的籌集、管理、運(yùn)用、監(jiān)管的流程。

建議二

將第六條改為：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃建立社會(huì)救助管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助信息互聯(lián)互通、資源共享。

建立全國(guó)跨部門、多層次、信息共享的救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，對(duì)社會(huì)救助對(duì)象實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。

理由：旨在進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助管理信息系統(tǒng)的功能及其運(yùn)用。

建議三

將第七條和第八條合并。合并后的內(nèi)容為：國(guó)家鼓勵(lì)、支持社會(huì)力量參與社會(huì)救助。對(duì)在社會(huì)救助工作中做出顯著成績(jī)的單位、個(gè)人，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。

理由：合并“同類項(xiàng)”，這兩條說(shuō)的都是社會(huì)力量參與社會(huì)救助。

建議四

將第十一條改為：申請(qǐng)最低生活保障，按照下列程序辦理。

（一）由共同生活的家庭成員向戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處提出書面申請(qǐng)；家庭成員申請(qǐng)有困難的，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)幫助其提出申請(qǐng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處無(wú)正當(dāng)理由，不得拒絕受理。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)在村民委員會(huì)、居民委員會(huì)協(xié)助下，對(duì)申請(qǐng)家庭100%入戶調(diào)查、鄰里訪問(wèn)、信函索證、群眾評(píng)議、信息核查等方式，對(duì)申請(qǐng)人的家庭收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，提出初審意見，在申請(qǐng)人所在村、社區(qū)公示后報(bào)縣級(jí)人民政府民政部門審批。

（三）縣級(jí)民政部門在全面審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道上報(bào)材料的基礎(chǔ)上，要按照不低于30%的比例入戶抽查，對(duì)符合條件的申請(qǐng)予以批準(zhǔn)，并在申請(qǐng)人所在村、社區(qū)公布；對(duì)不符合條件的申請(qǐng)不予批準(zhǔn)，并書面向申請(qǐng)人說(shuō)明理由。

（四）建立社會(huì)救助經(jīng)辦人員、村民委員會(huì)和居民委員會(huì)干部近親屬享受社會(huì)救助備案制度，對(duì)備案的社會(huì)救助對(duì)象嚴(yán)格核查管理。

理由：旨在使本條款與國(guó)發(fā)【2012】45號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》的內(nèi)容保持銜接。

建議五

將第十四條改為：國(guó)家對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源且無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無(wú)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人、重癥患者以及未滿16周歲的未成年人，給予特困人員供養(yǎng)。

理由：新增了“重癥患者”為特困人員供養(yǎng)對(duì)象，旨在使其與本暫行辦法第五條有關(guān)特困人員供養(yǎng)的內(nèi)容保持一致。

建議六

將第十八條和第十九條在行文中的位置進(jìn)行互換。

理由：第十八條和第十九條的內(nèi)容都是針對(duì)特困供養(yǎng)人員的，旨在使第十七條、十八條和十九條的行文邏輯更清晰。

建議七

將第三十三條改為：國(guó)家對(duì)在義務(wù)教育階段就學(xué)的最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員、以及縣級(jí)以上人民政府規(guī)定的其他特殊困難人員，給予教育救助。

對(duì)在高中教育（含中等職業(yè)教育）、普通高等教育階段就學(xué)的最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員，不能入學(xué)接受義務(wù)教育的殘疾兒童，以及縣級(jí)以上人民政府規(guī)定的其他特殊困難人員，根據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)教育救助。

理由：新增“縣級(jí)以上人民政府規(guī)定的其他特殊困難人員”為教育救助對(duì)象，旨在體現(xiàn)社會(huì)救助工作因地制宜原則。

建議八

將第三十八條改為：住房救助采取政府救助與社會(huì)幫扶相結(jié)合的原則。城市住房救助主要是配租公共租賃住房、發(fā)放住房租賃補(bǔ)貼；農(nóng)村住房補(bǔ)助主要是資助農(nóng)村特殊困難農(nóng)民搬遷、修繕和新建住房，資助因?yàn)?zāi)倒房戶恢復(fù)重建。

理由：旨在對(duì)城鄉(xiāng)住房救助的對(duì)象與方式進(jìn)行細(xì)分。農(nóng)村危房改造的情況千差萬(wàn)別，是否給予救助以及救助金額多寡應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)。

建議九

將第四十七條改為：國(guó)家對(duì)在日常生活中由于各種特殊原因造成基本生活出現(xiàn)暫時(shí)困難的家庭，給予非定期、非定量的臨時(shí)性生活救助，其對(duì)象主要包括：

（一）在最低生活保障、特困供養(yǎng)人員和其他專項(xiàng)社會(huì)救助制度覆蓋范圍之外，由于特殊原因造成基本生活出現(xiàn)暫時(shí)困難的低收入家庭，重點(diǎn)是低保邊緣家庭；

（二）雖然已納入最低生活保障、特困供養(yǎng)人員和其他專項(xiàng)社會(huì)救助制度覆蓋范圍，但由于特殊原因?qū)е禄旧顣簳r(shí)出現(xiàn)較大困難的家庭；

（三）當(dāng)?shù)卣J(rèn)定的其他特殊困難人員。

理由：旨在使本條款中臨時(shí)救助對(duì)象的確定與教育救助、醫(yī)療救助等對(duì)象的確定標(biāo)準(zhǔn)保持一致。

建議十

將第五十九條和第六十一條合并。合并后的內(nèi)容改為：縣級(jí)以上人民政府社會(huì)救助管理部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處在履行社會(huì)救助職責(zé)過(guò)程中，可以查閱、記錄、復(fù)制與社會(huì)救助事項(xiàng)有關(guān)的資料，詢問(wèn)與社會(huì)救助事項(xiàng)有關(guān)的單位、個(gè)人，要求其對(duì)相關(guān)情況作出說(shuō)明，提供相關(guān)證明材料。有關(guān)單位、個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供相關(guān)資料。縣級(jí)以上人民政府社會(huì)救助管理部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處履行社會(huì)救助職責(zé)的工作人員對(duì)在社會(huì)救助工作中知悉的公民個(gè)人信息，除按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)公示的信息外，應(yīng)當(dāng)予以保密。

理由：旨在合并“同類項(xiàng)”，這兩條說(shuō)的都是有關(guān)社會(huì)救助對(duì)象的個(gè)人信息的管理問(wèn)題，合并之后行文邏輯更清晰。

建議十一

建議在本暫行辦法第一章后新增有關(guān)社會(huì)救助分類的內(nèi)容。

（一）經(jīng)常性的社會(huì)救助，主要包括城鄉(xiāng)最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、教育救助、醫(yī)療救助、就業(yè)救助等。

（二）緊急性的社會(huì)救助，主要包括受災(zāi)人員救助、住房救助。

（三）臨時(shí)性的社會(huì)救助，主要包括低收入人群的救助和流浪乞討人員的救助等。

理由：旨在界定社會(huì)救助的外延或職能邊界。

建議十二

建議在本暫行辦法第一章后新增有關(guān)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)確定原則的內(nèi)容。

（一）社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的確立以家庭為單位；

（二）社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)以維持最低生活保障為基準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可以將社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)與促進(jìn)就業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕Y(jié)合，實(shí)施積極社會(huì)救助；

（三）具體的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)以上人民政府確定。各類社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力，以本地區(qū)基本食品費(fèi)用支出和其他生活必需品費(fèi)用支出為基礎(chǔ)，綜合考慮物價(jià)上漲等因素，原則上每年進(jìn)行一次動(dòng)態(tài)調(diào)整。

理由：基于有關(guān)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的確定原則在該暫行辦法中應(yīng)有一席之地。

結(jié)語(yǔ)

專家學(xué)者的研究與建議，是他們長(zhǎng)期探索的結(jié)晶，充分體現(xiàn)了專家學(xué)者對(duì)民生的關(guān)注、對(duì)使命的擔(dān)當(dāng)。加強(qiáng)社會(huì)救助法規(guī)建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作，當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)救助正處于制度創(chuàng)新和體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，期望相關(guān)專家學(xué)者在此基礎(chǔ)上加大對(duì)社會(huì)救助實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提煉，積極建言獻(xiàn)策，為中國(guó)社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展提供重要的智力支持。