宋健，李勇華

（1．浙江農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江臨安311300；2．浙江農(nóng)林大學(xué)中國(guó)農(nóng)民發(fā)展研究中心，浙江臨安311300）

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的價(jià)值及其限度

宋健1，李勇華2

（1．浙江農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江臨安311300；2．浙江農(nóng)林大學(xué)中國(guó)農(nóng)民發(fā)展研究中心，浙江臨安311300）

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度寫進(jìn)了新的村組法。對(duì)其發(fā)祥地浙江武義的實(shí)地調(diào)研說(shuō)明，村監(jiān)會(huì)具有不可否認(rèn)的重要價(jià)值，它實(shí)行對(duì)自治體的財(cái)務(wù)監(jiān)督，降低了村干部貪占行為；形成自治體的民主治理體系和運(yùn)作機(jī)制，防止了農(nóng)村基層治理危機(jī)；村民逐步回歸村務(wù)管理主體地位，緩解了被邊緣化危險(xiǎn)；提升村莊權(quán)力組織的權(quán)威，化解了村干部權(quán)能危機(jī)；開啟政府管理與村民自治的良性互動(dòng)，改變了官員的自治厭倦。但兩個(gè)制度缺陷導(dǎo)致村監(jiān)會(huì)的價(jià)值存在限度，即人員配置上村“兩委”內(nèi)部人之一的村黨組織委員擔(dān)任村監(jiān)會(huì)主任，權(quán)力配置上村監(jiān)會(huì)的法理地位遠(yuǎn)低于村“兩委”。它反映了現(xiàn)階段政治民主與社會(huì)穩(wěn)定的兩難困境和權(quán)衡抉擇。

村務(wù)監(jiān)督；委員會(huì)；中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)原本就是為擺脫對(duì)村“兩委”的監(jiān)督困境而生。農(nóng)村村民自治體不同于城鎮(zhèn)居民自治體，它擁有大量的村民集體所有的資產(chǎn)（土地、資金、房產(chǎn)等），這些資產(chǎn)都由村“兩委”受托管理，由此，委托人對(duì)代理人行為的監(jiān)督就尤其重要。武義后陳村土地被征用后獲得上千萬(wàn)補(bǔ)償款，由于村里賬目不清，村干部多拿多占，村民不斷上訪，前一個(gè)村黨支部書記剛落選，后一個(gè)繼任者一年多后也接著“落馬”，村莊陷入深度的治理危機(jī)。于是，經(jīng)過(guò)醞釀，2004年一個(gè)由村民（代表）選舉產(chǎn)生的“財(cái)務(wù)管理小組”應(yīng)運(yùn)而生了。不久財(cái)務(wù)管理小組正式改名“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”。實(shí)施頭一個(gè)月，工程招標(biāo)節(jié)省30萬(wàn)元，村里招待費(fèi)從二三十萬(wàn)降至幾千元，村里的混亂局面迅速扭轉(zhuǎn)。[1]2004年這一制度在全縣推開。2010年浙江省下發(fā)《浙江省村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)程（試行）》，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度在全省推廣。

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)能對(duì)村“兩委”實(shí)施有效的監(jiān)督嗎，即它當(dāng)下的實(shí)際運(yùn)行績(jī)效如何，它能否以及在多大程度上能夠帶動(dòng)村務(wù)治理走出困境，它在生存的過(guò)程中會(huì)不會(huì)發(fā)生一些變異？帶著這些問(wèn)題，我們調(diào)研組一行，于2013年7月中旬來(lái)到武義后陳村、S村兩個(gè)行政村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，分別與縣紀(jì)委、縣民政局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的分管領(lǐng)導(dǎo)，和村“三委”負(fù)責(zé)人、村民代表進(jìn)行座談，對(duì)村民展開了問(wèn)卷調(diào)查。

一、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的價(jià)值

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的價(jià)值和績(jī)效是實(shí)實(shí)在在的。

（一）實(shí)現(xiàn)對(duì)自治體財(cái)務(wù)的比較有效的監(jiān)督，降低了村干部貪占行為

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)設(shè)立的主要目的就在于加強(qiáng)對(duì)村內(nèi)財(cái)務(wù)的監(jiān)督管理，防止個(gè)別村干部以權(quán)謀私，侵吞集體財(cái)產(chǎn)。財(cái)務(wù)是村務(wù)的核心，是村民的命根，財(cái)務(wù)管理是村務(wù)管理的重中之重。村莊作為基層群眾自治體，本該自己管理自己的財(cái)務(wù)，這是村民自治最基本的治理能力。在沒(méi)有村監(jiān)會(huì)（包括理財(cái)小組）前，村級(jí)財(cái)務(wù)是“兩委”內(nèi)部人控制，村會(huì)計(jì)是“兩委”成員，出納受“兩委”聘用，他們可以輕而易舉地結(jié)成私利小團(tuán)體，背著委托人（全體村民），吞噬委托人的資產(chǎn)。鑒于此，政府對(duì)自治體的財(cái)務(wù)管理進(jìn)行了直接干預(yù)，把一部分管理權(quán)上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立了“村賬會(huì)計(jì)代理中心”。由于缺失了村莊內(nèi)部的身邊人監(jiān)督，村干部的吃喝貪污行為仍時(shí)有發(fā)生。

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)設(shè)立后，在村莊內(nèi)部有了與村民委員會(huì)對(duì)等的、專司對(duì)村“兩委”監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。村監(jiān)委由村民大會(huì)或村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，對(duì)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，實(shí)際上是村民大會(huì)或村民代表會(huì)議的一個(gè)專門委員會(huì)。它有權(quán)列席村民委員會(huì)會(huì)議，受村民（代表會(huì)議）委托對(duì)村莊財(cái)務(wù)實(shí)行全方位的監(jiān)督，對(duì)每一張財(cái)務(wù)憑證擁有審核、簽字、退回等權(quán)力。審核合格后還要在村務(wù)公開欄上墻公示數(shù)月，接受全體村民的審查。村干部的吃喝貪污行為大大下降。實(shí)地訪談中，村民如是說(shuō)：“以前的村干部喜歡打白條，公款吃喝，大伙都猜得到，也算是默認(rèn)了，誰(shuí)讓人家是當(dāng)干部的？自從村監(jiān)會(huì)成立以來(lái)，這種現(xiàn)象應(yīng)該少很多，起碼不會(huì)引起大家那么關(guān)注了?！薄按謇锏馁~目現(xiàn)在都公開化了，村民隨時(shí)可以到村委會(huì)公告欄去翻翻。”

對(duì)農(nóng)戶的問(wèn)卷調(diào)查也印證了這點(diǎn)。在回答“村里的賬目已經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）代管，村里再成立監(jiān)督委員會(huì)有必要嗎？”時(shí)，90%的村民選項(xiàng)集中于A（很有必要）和B（有一些必要）。在回答“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)村里的財(cái)務(wù)村務(wù)實(shí)行了有效的監(jiān)督了嗎？”時(shí)，76.67%的村民選項(xiàng)集中于A（完全實(shí)行了）和（基本實(shí)行了）。

移取2 mL碲標(biāo)準(zhǔn)溶液B(含碲量為100 μg)于25 mL比色管中，按實(shí)驗(yàn)方法，分別在波長(zhǎng)400～500 nm范圍內(nèi)，測(cè)定試液的吸光度值，并繪制吸收光譜圖，如圖1所示。實(shí)驗(yàn)結(jié)果表明，溴化碲在波長(zhǎng)440 nm附近處，吸光度值出現(xiàn)最大值，所以選擇440 nm為測(cè)定波長(zhǎng)。

（二）形成自治體的民主治理體系和運(yùn)作機(jī)制，防止了農(nóng)村基層治理危機(jī)

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)最大意義在于從制度層面完善了村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成了自治體現(xiàn)代治理體系，規(guī)范了權(quán)力運(yùn)作機(jī)制。在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建立之前，村莊自治體的權(quán)力結(jié)構(gòu)不完整，村“兩委”既是很大程度上的決策者，又擁有完整的執(zhí)行權(quán)，還事實(shí)上把監(jiān)督權(quán)獨(dú)攬懷中。村民代表大會(huì)原本起著對(duì)村內(nèi)事務(wù)監(jiān)督的主要職責(zé)，但是它機(jī)體膨大，運(yùn)作不便，每年一般只開會(huì)一次，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題。村民理論上也是監(jiān)督主體，但他們遠(yuǎn)離權(quán)力中心，事實(shí)上連基本的知情權(quán)也沒(méi)有，何談及時(shí)有效的監(jiān)督，再加上受到時(shí)間、生計(jì)和財(cái)務(wù)知識(shí)的制約，想監(jiān)督客觀上也無(wú)可能。于是，問(wèn)題在初發(fā)狀態(tài)得不到及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和糾正，只有嚴(yán)重到無(wú)法挽回時(shí)才“東窗事發(fā)”，一直被蒙在鼓里的村民憤而拿起“上訪”的武器，基層政權(quán)只剩下給村干部“擦屁股”的份了。這是鄉(xiāng)村治理危機(jī)的典型表現(xiàn)。

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)立改變了自治體的權(quán)力配置和治理體系。自治體的重大事務(wù)決策權(quán)歸屬村民大會(huì)或其授權(quán)的村民代表會(huì)議，村民委員會(huì)行使執(zhí)行權(quán)，監(jiān)督權(quán)總體上仍由村民大會(huì)或其授權(quán)的村民代表會(huì)議掌握，但由其推選的村民監(jiān)督委員會(huì)具體行使，村監(jiān)會(huì)向村民大會(huì)或其授權(quán)的村民代表會(huì)議報(bào)告工作，并對(duì)村民大會(huì)或其授權(quán)的村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)。這樣，自治體內(nèi)部就形成了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互獨(dú)立、相互制約、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力體系及其運(yùn)作機(jī)制。

訪談中縣鄉(xiāng)干部如是說(shuō)：“伴隨著村監(jiān)會(huì)的成立，村內(nèi)上訪事件大幅減少，大量的矛盾被化解在萌芽狀態(tài)。近幾年來(lái)，武義縣共投入數(shù)億資金，實(shí)施村莊整治、村莊道路、村級(jí)辦公場(chǎng)所、生態(tài)村建設(shè)等600多個(gè)農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，由于運(yùn)作規(guī)范、監(jiān)督到位，村監(jiān)會(huì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾錯(cuò)，出現(xiàn)了上訪不如找村監(jiān)會(huì)的好現(xiàn)象?！?/p>

通過(guò)登門逐戶的走訪，我們發(fā)現(xiàn)村民也知曉各個(gè)村級(jí)組織的職能，尤其是對(duì)剛成立的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)表現(xiàn)出了更高的關(guān)注，認(rèn)同村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度對(duì)于村干部權(quán)力制約的不可替代的作用。在與縣鄉(xiāng)兩級(jí)干部的座談中我們進(jìn)一步了解到，村監(jiān)會(huì)作為村務(wù)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的路線方針政策，落實(shí)村務(wù)管理和監(jiān)督制度，受理群眾對(duì)村務(wù)工作上的舉報(bào)，啟動(dòng)糾錯(cuò)程序或解惑釋疑，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)村“兩委”成員民主評(píng)議和考核工作。

（三）村民開始逐步回歸村務(wù)管理的主體地位，緩解了被邊緣化危險(xiǎn)

它表現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，村民監(jiān)督委員會(huì)代表全體村民行使監(jiān)督權(quán)。村監(jiān)會(huì)建立前，作為村莊自治體主體的村民對(duì)村務(wù)的運(yùn)作、特別是集體財(cái)務(wù)的運(yùn)行缺乏制度化的監(jiān)督權(quán)，以至總是對(duì)村干部不放心，哪怕村干部辦了好事，也總懷疑其中有貓膩。村民監(jiān)督委員會(huì)是村民代表會(huì)議從全體村民中推選或選舉產(chǎn)生的，它代表村民行使權(quán)力，這樣，就使村民對(duì)村務(wù)、特別是財(cái)務(wù)有了一個(gè)制度化且日常性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。村民借助村監(jiān)會(huì)這一管道，參與到了村務(wù)、財(cái)務(wù)的管理之中。

第二，村民監(jiān)督委員會(huì)成為吸納村民參與的橋梁。它有三個(gè)制度的支撐。一個(gè)是村務(wù)定期公開制度。兩三月一更換，財(cái)務(wù)一月一更換，內(nèi)容是日常財(cái)務(wù)收支情況的具體賬目明細(xì)，向全體村民公開。一個(gè)是村監(jiān)會(huì)每年定時(shí)向村民代表集體匯報(bào)村內(nèi)財(cái)務(wù)支出及審核情況，村民代表向村民反饋會(huì)議內(nèi)容，保障村民群眾知情權(quán)。再一個(gè)是由村監(jiān)會(huì)主持的年度評(píng)議村干部的村民會(huì)議或村民代表會(huì)議。在回答“村監(jiān)會(huì)每年向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議報(bào)告工作嗎？”時(shí)，70%的村民選項(xiàng)選擇了A（每年報(bào)告）。

從村民的不同回答中，有一點(diǎn)是公認(rèn)的，“村監(jiān)會(huì)是村民了解村務(wù)的窗口，是連接村民與村委會(huì)的橋梁”。通過(guò)這個(gè)橋梁，村民有機(jī)會(huì)，而且有可能去行使自己的權(quán)力，來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，從而逐步復(fù)歸自治主體的地位。縣鄉(xiāng)干部的闡述更充分一些，一方面，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)支持村“兩委”的正常工作，向村民宣傳解釋村務(wù)、財(cái)務(wù)的運(yùn)行情況，及時(shí)消除村民對(duì)村“兩委”工作的誤解；另一方面，及時(shí)向村“兩委”反映村民對(duì)村務(wù)管理的意見(jiàn)、建議，尤其是村級(jí)財(cái)務(wù)管理方面的意見(jiàn)。

（四）提升村莊公共權(quán)力組織的權(quán)威，化解了村干部權(quán)能危機(jī)

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)村干部實(shí)施監(jiān)督，不但沒(méi)有降低村干部的權(quán)威，反而提升了村干部的威望。這體現(xiàn)在與縣鄉(xiāng)干部的訪談中：村監(jiān)會(huì)成立以后，相對(duì)以前財(cái)務(wù)狀況混亂，村領(lǐng)導(dǎo)貪污挪用集體資產(chǎn)，謀取私利的現(xiàn)象得到極大的改善，以往，接連不斷的村民上訪現(xiàn)象也多年沒(méi)有出現(xiàn)，所有這一切都應(yīng)該歸功于村監(jiān)會(huì)的成立和實(shí)施。干群關(guān)系的改善，內(nèi)部矛盾的緩解，必然會(huì)提高村干部的公信力，增強(qiáng)村務(wù)公共權(quán)力組織的權(quán)威。我們深入農(nóng)戶與村民交流中，村民也表示，現(xiàn)在的村干部廉潔情況比以前好多了，公款吃喝明顯減少。

因而，村干部總體上不但不抵觸村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度，反而很堅(jiān)決地推崇這一制度。在與村干部的座談中，他們也重點(diǎn)提到，村監(jiān)會(huì)制度的實(shí)施對(duì)于增強(qiáng)村莊公共權(quán)力組織和村干部的權(quán)威發(fā)揮著重要作用。后陳村推行村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度后，村監(jiān)會(huì)在對(duì)村干部實(shí)行強(qiáng)有力的制約的同時(shí)，采取了一系列民情溝通工作，使得村級(jí)公共權(quán)力組織和村干部的管理行為得到了村民群眾的更多理解，增進(jìn)了村民與村干部之間的信任關(guān)系；在此基礎(chǔ)上，村級(jí)公共權(quán)力組織及其管理活動(dòng)也得到了更多的民意認(rèn)可，具有了更好的合法性基礎(chǔ)。訪談中村支書反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“以前村干部怕干事，村民總懷疑你從中得到了多少好處。有了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，村里的一切事都在監(jiān)督之下進(jìn)行，就沒(méi)有這種情況。我們干事就放心了，也得到了一些贊揚(yáng)。一些過(guò)去上訪告狀的村民，現(xiàn)在還主動(dòng)提出要為村干部加工資，我們心里感到很溫暖?！薄皼](méi)這個(gè)組織和制度以前，村干部怕干事；有了這個(gè)制度之后，村干部怕沒(méi)事干?！睆囊郧暗囊荒甑筋^總處于“跳到黃河也洗不清”的狀態(tài)，到現(xiàn)在“說(shuō)得清、道得明、干有勁”。

（五）開啟地方政府管理與基層村民自治的良性互動(dòng)，改變了官員的自治厭倦

一直以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總覺(jué)得村民自治是一件麻煩事，三年一度的選舉亂象不說(shuō)，三年一屆的治理也是麻煩不斷，土地征收款的管理問(wèn)題，上級(jí)下?lián)芸畹陌l(fā)放問(wèn)題，承包地的劃分問(wèn)題，村干部補(bǔ)貼問(wèn)題，“兩委”的矛盾問(wèn)題等等，無(wú)不牽涉到利益問(wèn)題，靠自治體內(nèi)部的機(jī)制解決不了，就一股腦兒上解到被視為“上級(jí)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)本來(lái)對(duì)自治體只有“指導(dǎo)”義務(wù)，這時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)“外部人”也不得不直接“插手”解決自治體內(nèi)部的治理危機(jī)，但上解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題，往往是“冰凍三尺”的棘手問(wèn)題，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村干部有一定的利益關(guān)聯(lián)，因此解決過(guò)程又往往難以符合村民的訴求，由此，村民對(duì)村干部的不滿就轉(zhuǎn)化為對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不滿，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就成為矛盾的聚焦點(diǎn)，以致圍堵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大規(guī)模集體上訪事件時(shí)有發(fā)生。日積月累，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)村民自治產(chǎn)生了一個(gè)抵觸、厭倦情緒，認(rèn)為自治是“三年一亂”，“農(nóng)民缺乏起碼的素質(zhì)，搞什么自治？”“還是自治前的體制好”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的這種認(rèn)知狀況，對(duì)作為中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路核心內(nèi)涵之一的村民自治的施行十分不利且極為有害。

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的組成人員主要是來(lái)自于村內(nèi)的草根精英，它的群眾基礎(chǔ)是廣大普通村民，政治保障力量是地方政府。因?yàn)槠浔旧硭w現(xiàn)出來(lái)的正能量，進(jìn)而促成了政府、村干部、村民三者之間的良性互動(dòng)。因此地方政府對(duì)這一制度抱積極促成的態(tài)度。后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)就是在縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的直接指導(dǎo)推動(dòng)下破土而生的，制度規(guī)定它還受鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的指導(dǎo)。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度為政府、村干部、村民的良性互動(dòng)提供了新的平臺(tái)。

如前所述，村監(jiān)會(huì)成立后，村內(nèi)上訪事件大幅減少，大量的矛盾被化解在萌芽狀態(tài)，出現(xiàn)了上訪不如找村監(jiān)會(huì)的現(xiàn)象。可見(jiàn)，村監(jiān)會(huì)對(duì)改善本已緊張的鄉(xiāng)-村關(guān)系發(fā)揮了很大的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從復(fù)雜、棘手的村莊自治體內(nèi)部的矛盾中擺脫了出來(lái)，回歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理服務(wù)工作，頗有一種如釋重負(fù)的感覺(jué)，于是，對(duì)村民自治也有了新的認(rèn)知，轉(zhuǎn)取理解支持的態(tài)度，這對(duì)村民自治制度的堅(jiān)守、完善具有不可低估的作用。由此來(lái)看，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度不僅具有防止自治體治理危機(jī)的意義，一定意義上同時(shí)還具有避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機(jī)的意義?？傊軌蛴行Х乐灌l(xiāng)村治理危機(jī)的產(chǎn)生。

二、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的限度

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的價(jià)值是有限度的。

我們與縣鄉(xiāng)干部座談時(shí)，向縣紀(jì)委的干部問(wèn)了兩個(gè)問(wèn)題。“設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)后，還有村干部腐敗的案件發(fā)生嗎？”答：“有！有兩三起?！薄斑@些案件是村監(jiān)會(huì)查出來(lái)的，或者提供的線索嗎？”紀(jì)委干部說(shuō):“那不是，是紀(jì)委查出來(lái)的。有個(gè)案件村監(jiān)會(huì)主任還一起卷進(jìn)去了。”村監(jiān)會(huì)的職責(zé)就是監(jiān)督村干部伸向集體資產(chǎn)之手。如果村監(jiān)會(huì)作為內(nèi)部人監(jiān)督連大伙兒的錢都看不牢，還需要外部人來(lái)施以援手，村監(jiān)會(huì)的監(jiān)督績(jī)效未免要大打折扣了。更何況，村監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人竟然還與村干部沆瀣一氣來(lái)監(jiān)守自盜。當(dāng)然，我們相信，若沒(méi)有村監(jiān)會(huì)村干部的腐敗案件就會(huì)更多，監(jiān)督人員自己搞腐敗也不是新聞，說(shuō)明對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)本身也有個(gè)監(jiān)督的問(wèn)題。

任何制度的運(yùn)行績(jī)效都有它的限度。但村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的制度設(shè)計(jì)卻有兩個(gè)明顯的缺陷。

第一，人員配置上，村“兩委”內(nèi)部人之一的村黨組織委員會(huì)成員擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任。這是造成村監(jiān)會(huì)績(jī)效限度的最主要因素。作為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)發(fā)源地的浙江武義，2004年在全縣推廣后陳經(jīng)驗(yàn)時(shí)，規(guī)定的是“監(jiān)委會(huì)候選人應(yīng)是非村兩委的成員及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系親屬的村民代表”，其意在防止內(nèi)部人自己來(lái)監(jiān)督自己。2010年村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度在全省推廣時(shí)，下達(dá)了《浙江省村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)程（試行）》，對(duì)此作了重大修改，規(guī)定：“主任一般由村黨組織成員或黨員擔(dān)任。”各村大都由黨組織紀(jì)檢委員擔(dān)任，其意在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)此改動(dòng)，我們作兩方面的分析。一是，它確不是毫無(wú)依據(jù)的妄為之舉，它基于兩方面的事實(shí)：村監(jiān)會(huì)的“過(guò)度監(jiān)督”、黨對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)。村監(jiān)會(huì)的“過(guò)度監(jiān)督”，就是村監(jiān)會(huì)超越制度規(guī)定范圍或者規(guī)定程序的監(jiān)督，造成村監(jiān)會(huì)與村“兩委”關(guān)系的過(guò)分緊張，嚴(yán)重的導(dǎo)致村“兩委”無(wú)法正常工作、自治體運(yùn)作癱瘓，陷入新的鄉(xiāng)村治理危機(jī)。黨的成員的介入，可把“監(jiān)督-被監(jiān)督”的關(guān)系調(diào)控在可控制的范圍之內(nèi)，紀(jì)檢委員又有直通鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的管道，有利于把問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)。“確實(shí)也有監(jiān)委會(huì)成員素質(zhì)低下的。有一次一名監(jiān)委會(huì)主任因?yàn)榇謇镎Ｕ写腿藭r(shí)，沒(méi)有把他叫上，報(bào)賬時(shí)便以不知道為由拒絕簽字，此事一直鬧到縣紀(jì)委?！边@里又一次遭遇了黨的領(lǐng)導(dǎo)根本原則與群眾民主自治、現(xiàn)階段政治民主與社會(huì)穩(wěn)定的兩難取舍的困境。當(dāng)然這兩者并非二律背反、背道而馳的，從內(nèi)在本質(zhì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看是根本一致的，完全可以相向而行、有機(jī)統(tǒng)一。由此觀察，村黨組織委員會(huì)的委員擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任可以是一種權(quán)衡抉擇的制度安排。二是，它確是制造了制度的漏洞，造成了一些違紀(jì)違法事件發(fā)生的事實(shí)。黨組織委員擔(dān)任村監(jiān)會(huì)主任的確可以防止由于“過(guò)度監(jiān)督”而造成的與村“兩委”的矛盾失控，避免陷入新的治理危機(jī)。但簡(jiǎn)單把政權(quán)機(jī)構(gòu)中黨、政、紀(jì)檢監(jiān)察的權(quán)力和人員配置套用到農(nóng)村基層自治體身上是否合適？何況政權(quán)機(jī)構(gòu)中的紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督效率本身受到社會(huì)廣泛質(zhì)疑。這樣，就使自治體內(nèi)對(duì)村干部的外部人監(jiān)督，演變成了難以讓人放心的內(nèi)部人監(jiān)督。村黨組織書記是村監(jiān)會(huì)主任的上司，屬下卻要監(jiān)督上司，村“兩委”是村務(wù)的共同施行者，一定程度上也是利益共同體，共同體內(nèi)的村監(jiān)會(huì)主任卻要監(jiān)督共同體本身，這顯然不符合現(xiàn)代政治監(jiān)督的原理。2010年村里黨支部決定在7月1日組織黨員去旅游，在村民代表會(huì)議討論時(shí)遭到反對(duì)，認(rèn)為每年都去沒(méi)必要，最終未被通過(guò)，后來(lái)，村里黨員每人發(fā)了400元購(gòu)物券，40多個(gè)黨員需要近1.7萬(wàn)元，一些村民代表知道后去質(zhì)問(wèn)監(jiān)委會(huì)，才知道是監(jiān)委會(huì)主任簽字報(bào)銷的，“現(xiàn)在的監(jiān)委會(huì)主任比較聽話”。[2]我們的問(wèn)卷調(diào)查中，在回答“村黨支部委員擔(dān)任村監(jiān)會(huì)主任，會(huì)影響它的監(jiān)督效果嗎？”時(shí)，有高達(dá)60%的村民認(rèn)為“會(huì)影響”。訪談中，村民廣泛存在質(zhì)疑，“監(jiān)委會(huì)主任必定受村支書領(lǐng)導(dǎo)，那監(jiān)委會(huì)主任是否還能獨(dú)立地監(jiān)督村支書？”“這樣會(huì)使村監(jiān)會(huì)職能無(wú)法正常發(fā)揮，影響其監(jiān)督成效，容易滋生腐敗問(wèn)題?！薄按妩h支部委員擔(dān)任會(huì)導(dǎo)致權(quán)責(zé)不分，相互庇護(hù)?！薄按妩h支部委員擔(dān)任，必然出現(xiàn)自己管理自己的現(xiàn)象，必然影響監(jiān)督效果?！笨傊?，村黨組織委員擔(dān)任村監(jiān)會(huì)主任的制度設(shè)計(jì)，的確使村監(jiān)會(huì)監(jiān)督的獨(dú)立性削弱了，制度運(yùn)行的績(jī)效也隨之減退了。

第二，權(quán)力配置上，村民監(jiān)督委員會(huì)的法理地位低于村“兩委”。與村黨組織比不用說(shuō)，與村委會(huì)相比，是一種什么關(guān)系？是并列？從屬？還是其他？從隸屬關(guān)系上說(shuō)，《村組法》規(guī)定，村委會(huì)向村民（代表）會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，村監(jiān)會(huì)也對(duì)村民（代表）會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，兩者似具有同等的法律地位，并沒(méi)有誰(shuí)高誰(shuí)低、誰(shuí)大誰(shuí)小、誰(shuí)聽誰(shuí)的問(wèn)題。從職能配置上說(shuō)，村民委員會(huì)是全方位的村民自治組織，村民財(cái)監(jiān)小組是經(jīng)授權(quán)委托的對(duì)村務(wù)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的專項(xiàng)組織，兩者職能行使具有不同的范疇，似不存在誰(shuí)依存于誰(shuí)的問(wèn)題。從工作關(guān)系來(lái)說(shuō)，村監(jiān)會(huì)對(duì)村務(wù)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，主要就是對(duì)“兩委”（俗稱“村干部”）對(duì)集體錢款的使用情況進(jìn)行審核、監(jiān)督，因此，兩者構(gòu)成了實(shí)際上的監(jiān)督者與被監(jiān)督者關(guān)系。但是，有一點(diǎn)，從權(quán)力來(lái)源這一更根本的層面來(lái)看，村委會(huì)是由50%以上有選舉權(quán)的村民的過(guò)半數(shù)選票選舉產(chǎn)生的，村監(jiān)會(huì)則是由村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生的，村民代表會(huì)議由村民按每五戶至十五戶推選一人或者由各村民小組推選若干人組成，村民代表會(huì)議法理地位本身并不比村委會(huì)高。這不同于我們國(guó)家政權(quán)中的人民代表大會(huì)與“一府兩院”的關(guān)系，“一府兩院”由人民代表大會(huì)產(chǎn)生并對(duì)它負(fù)責(zé)，人民代表大會(huì)對(duì)“一府兩院”具有監(jiān)督任免權(quán)。村民代表會(huì)議對(duì)村民委員會(huì)不具有任免權(quán)，任免權(quán)仍在選舉其產(chǎn)生的全體村民手中。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)不是由全體村民選舉產(chǎn)生，而是由村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，就相當(dāng)于村民（代表）會(huì)議的一個(gè)專門委員會(huì)。何者的法理地位更高？當(dāng)然是由全體村民直選的村委會(huì)地位更高。因此，村民自治體的監(jiān)督權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于執(zhí)行權(quán)，坊間所謂的自治體“三駕馬車”說(shuō)法實(shí)際上并不成立，村監(jiān)會(huì)并不構(gòu)成足以充分制約村“兩委”的“第三駕馬車”。由此可見(jiàn)，探索自治體的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互獨(dú)立、相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力體系及其運(yùn)作機(jī)制仍然任重道遠(yuǎn)。

[1]浙江武義后陳村的“三權(quán)”分立試驗(yàn)[EB/OL]．中華論壇_中華網(wǎng)論壇——網(wǎng)友影響中國(guó)——全國(guó)最大社區(qū)媒體.htm.

[2]習(xí)近平曾批示推動(dòng)村民監(jiān)督村官制度[EB/OL]．http://news.sina. com.cn/c/sd/2010-10-26/011221349681.shtml.

[責(zé)任編輯：李沖鋒]

The Value and Limits of the Supervising Committee of Village Affairs SONG Jian&LI Yong-hua

（1.School of Marxism,Zhejiang Agriculture and Forestry University,Lin’an 311300,Zhejiang,China;2.Research Center for Chinese Farmer Development,Zhejiang Agriculture and Forestry University, Lin’an 311300,Zhejiang,China）

The system of Supervising Committee of Village Affairs has been written into the new village organization law.An investigation of Wuyi,a county in Zhejiang province,the birthplace of this system,shows that the village supervising committee has undeniable value,which implements financial oversight over the autonomous entity,restraining the corruption and graft of village cadres;which establishes the entity’s democratic governing system and operating mechanism,preventing governing crisis at the rural level;which gradually resumes the villagers’role as subject in managing village affaires,relieving the danger of being marginalized; which upgrades the authority of village power organization and lifts the crisis of the power and ability of the village cadres it also starts the positive interaction between government administration and village autonomy,changing the leader’s passivity in autonomy. However,two defects in the system limit the value of the supervising committee.The first one is that the leader of the supervising committee is from inside the“two committees”of the village.The other is that the legal position of the supervising committee is lower in law than the“two committees”of the village.They reflect the dilemma and trade-offs in present political democracy and social stability.

supervising of village affairs;Committee;Organization Law of the Villagers’Committee of People’s Republic of China

D638；D422.2

A

1674-0955（2014）05-0069-06

2014-04-21

本文系2012年浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“農(nóng)村基層社會(huì)管理與村民自治互動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新研究”（12JCML03YB），浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地“浙江農(nóng)民發(fā)展研究中心”研究項(xiàng)目“農(nóng)民村務(wù)治理權(quán)利保障研究”（XNM-Z201303）研究成果

宋健（1987-），男，山東棗莊人，浙江農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生；李勇華（1960－），男，浙江臨安人，浙江農(nóng)林大學(xué)中國(guó)農(nóng)民發(fā)展研究中心副主任，教授，碩士生導(dǎo)師。