□吳益中

（義烏市公安局，浙江義烏 310000）

略論以績效考核推動基層公安工作
——以義烏市公安局績效考核實(shí)踐為例

□吳益中

（義烏市公安局，浙江義烏 310000）

制度文明是中國傳統(tǒng)文化的重要組成部分，用制度規(guī)范從政者的行為，用績效考量從政者的功績，古已有之，并歷來為政治家、思想家所重視。近年來，以績效考核為特色的人事制度改革步伐不斷加快，各地公安機(jī)關(guān)紛紛探索更為科學(xué)的績效考核方式，但在實(shí)施績效考核過程中，基層公安機(jī)關(guān)往往存在多方面的操作難點(diǎn)。義烏市公安局通過長期實(shí)踐，不斷探索完善“等級化動態(tài)績效考核”，并以此為支撐，全面強(qiáng)化了隊(duì)伍作風(fēng)、激發(fā)了隊(duì)伍活力、提升了隊(duì)伍效能。

績效評價；績效考核；等級化；公安工作；義烏市公安局

績效考核是促進(jìn)公安機(jī)關(guān)長效機(jī)制建設(shè),實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍管理正規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的一種有效管理方式。隨著人事制度改革步伐的不斷加快，全國各級公安機(jī)關(guān)都在積極探索績效考核新方式，通過發(fā)揮績效考核“指揮棒”的作用，不斷加強(qiáng)公安群眾工作能力，提升群眾的安全感和滿意度?？梢哉J(rèn)為，建立健全促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的績效考核制度，全面加強(qiáng)公安隊(duì)伍建設(shè)，是當(dāng)前基層公安機(jī)關(guān)面臨的重大課題。為此，本文以義烏市公安局“等級化動態(tài)績效考核”實(shí)踐為例，試就以績效考核推動基層公安工作談一些認(rèn)識。

一、基層公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)績效考核工作的難點(diǎn)分析

黨的十八大報(bào)告中明確提出，要“深化干部人事制度改革，建設(shè)高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊(duì)伍”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要改進(jìn)考核方法手段，既看發(fā)展又看基礎(chǔ)，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實(shí)績作為重要考核內(nèi)容?！焙诵木褪且獙⒖茖W(xué)的績效考核作為干部考察的原則，以績效衡量政府機(jī)關(guān)的工作效能，達(dá)到建設(shè)高效型政府的目的。但由于公安工作自身所具有的特殊性，使得公安績效考核工作的難點(diǎn)集中體現(xiàn)在對衡量精確度的把握上。主要表現(xiàn)在以下四個方面。

（一）可比性較難準(zhǔn)確把握。

1.區(qū)域不同導(dǎo)致的差異性。城市規(guī)劃對于人口分布和金融投資都會造成一定影響，產(chǎn)生出集聚效應(yīng)，在基層縣市，這種效應(yīng)尤為明顯。城區(qū)和農(nóng)村在人口數(shù)量、風(fēng)土人情、治安形勢和發(fā)案總量等方面存在較大差異，假如在考核設(shè)置上不區(qū)別對待，則難以真實(shí)反映實(shí)際成效。

2.部門不同導(dǎo)致的差異性。當(dāng)前公安的社會職能和服務(wù)范圍隨著社會需求日趨復(fù)雜多樣而不斷外延，警種間的職責(zé)分工進(jìn)一步細(xì)化。不同警種和部門間工作性質(zhì)、工作對象、工作地域和業(yè)務(wù)內(nèi)容千差萬別，可比性較難準(zhǔn)確把握，如偵查部門和監(jiān)管部門之間、政工部門與法制部門之間等。績效考核結(jié)果必須通過橫向比較，以區(qū)分等級、兌現(xiàn)獎懲。如何把握考核標(biāo)準(zhǔn)，做到“求同存異”，考驗(yàn)著績效考核工作者的智慧。

3.崗位不同導(dǎo)致的差異性?？冃Э己藢ο蟀贻p民警、中層干部和老民警等，不同對象的工作能力、經(jīng)驗(yàn)水平、職能定位都有所不同，即便是同一部門同一警種，由于具體崗位從事的工作內(nèi)容不同，可比性也較難準(zhǔn)確把握，考核也很難做到“一刀切”。

（二）平衡性較難準(zhǔn)確把握。一方面，體現(xiàn)在分值設(shè)計(jì)上?？冃Э己送ǔＲ苑?jǐn)?shù)高低來直觀地評定工作績效，考核分值設(shè)計(jì)往往成為主導(dǎo)考核最終結(jié)果的關(guān)鍵因素。一旦有些條塊項(xiàng)目或具體事項(xiàng)分值設(shè)計(jì)不合理，問題就會凸顯出來。如加分值相同的兩件工作，如果兩者耗費(fèi)的人力、物力、財(cái)力和產(chǎn)生的社會效果不成比例，就有可能反向引發(fā)易得分的工作“扎堆”等問題。另一方面，體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)上?？冃Э己酥械梅直仨氁罁?jù)考核標(biāo)準(zhǔn)來衡量，因此標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的科學(xué)與合理至關(guān)重要。為有效體現(xiàn)激勵性，績效考核中的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)一般應(yīng)當(dāng)略高于平均工作水平，且通過努力能夠達(dá)到，否則會出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)過高人人低分或標(biāo)準(zhǔn)過低人人滿分的現(xiàn)象，從而違背了考核的初衷。確?？冃Э己藰?biāo)準(zhǔn)每項(xiàng)都科學(xué)合理，既需要前期的評估與測算，更需要后期的調(diào)整和把握。

（三）前瞻性較難準(zhǔn)確把握。績效考核是公安工作未來一個階段的綱領(lǐng)性計(jì)劃，起到“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”的作用，往往具有一定的前瞻性。在實(shí)際工作中，為便于考核實(shí)施，績效考核方案和實(shí)施細(xì)則基本上是在年初根據(jù)年度工作要點(diǎn)和形勢預(yù)測來制定的，難免會有一定的局限性。下級公安機(jī)關(guān)每年的工作中心大多圍繞落實(shí)上級、地方黨委政府的部署開展，而上級年初部署的工作重點(diǎn)往往都只有一個要點(diǎn)，沒有配發(fā)詳細(xì)的工作方案，具體工作內(nèi)容下級公安機(jī)關(guān)往往無從知曉。此外，因形勢和工作的需要，上級每年都要臨時性部署一些比較重要的專項(xiàng)活動，而這些臨時性部署的活動年初時下級公安機(jī)關(guān)一般無法預(yù)測。在制定績效考核方案時，要對每條細(xì)則實(shí)施后可能產(chǎn)生的效果以及出現(xiàn)的意外情況進(jìn)行一個大致預(yù)測，需要考核制定者具有較為敏銳的判斷能力和預(yù)測能力。

（四）靈活性較難準(zhǔn)確把握。

1.人為標(biāo)準(zhǔn)較難掌握?？冃Э己酥型ǔＲ瑫r采用定量考核和定性考核兩種方法。在定量考核中，尺度的把握、數(shù)值的算法和計(jì)算的范圍等都存在一定的彈性，這就為人為操作留下了空間。在定性考核中，人為操作就有了更大的活動空間。

2.定性考核較難全面準(zhǔn)確把握。對思想教育、廉政建設(shè)和社會評價等方面無法進(jìn)行準(zhǔn)確量化，通常采用的是查看程序、評估打分和問卷測評等定性考核的方法。這些方法如果使用不當(dāng)，結(jié)果難以保證準(zhǔn)確全面，甚至?xí)a(chǎn)生偏頗。

3.考核細(xì)則的修改與調(diào)整意見分歧較大。在考核內(nèi)容與方法修改調(diào)整、征求意見時，上級業(yè)務(wù)部門往往強(qiáng)調(diào)自身業(yè)務(wù)的重要性，對下級層層加碼壓任務(wù)，而下級部門則往往強(qiáng)調(diào)自身工作的復(fù)雜性，對各項(xiàng)要求避重就輕，雙方意見常常相去甚遠(yuǎn)。

二、加強(qiáng)基層公安機(jī)關(guān)績效考核的義烏實(shí)踐與思考

解決基層公安機(jī)關(guān)績效考核難點(diǎn)的關(guān)鍵在于建立一套動態(tài)調(diào)整的考核體系，做到“既看發(fā)展又看基礎(chǔ)，既看顯績又看潛績”，通過科學(xué)量化的考核辦法衡量、督促并引導(dǎo)公安工作。浙江省義烏市公安局從2003年開始即在全局推廣實(shí)行“等級化動態(tài)績效考核”，經(jīng)過10多年來的不斷完善，已逐步形成一套科學(xué)、合理、操作性強(qiáng)的績效考核機(jī)制，成為強(qiáng)化隊(duì)伍作風(fēng)、激發(fā)隊(duì)伍活力、提升隊(duì)伍效能的有效手段。其中的“等級化”提高了績效考核的針對性，“動態(tài)化”增強(qiáng)了績效考核的有效性，確?？己嗽趦?nèi)容上與時俱進(jìn)、保持鮮活，在項(xiàng)目上簡單明了、操作性強(qiáng)，在運(yùn)用上公平公正、突出實(shí)效。從義烏的實(shí)踐看，筆者認(rèn)為，要加強(qiáng)基層公安機(jī)關(guān)績效考核工作，應(yīng)該做好以下幾個方面。

（一）考核目標(biāo)設(shè)定要突出導(dǎo)向性。既要符合工作實(shí)際，突出各部門主業(yè)，更要服務(wù)社會發(fā)展大局，隨著社會需求而變化，實(shí)現(xiàn)上級布置任務(wù)和群眾需求的有機(jī)結(jié)合。

1.要總攬全局。要把業(yè)務(wù)工作和隊(duì)伍建設(shè)作為考核的中心環(huán)節(jié)，建立起貫穿全局所有崗位、所有職務(wù)的考核體系，以隊(duì)伍建設(shè)推動業(yè)務(wù)工作開展，以業(yè)務(wù)工作反映隊(duì)伍建設(shè)成效，共同推進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.要主次分明。要緊緊圍繞上級部署和社會發(fā)展趨勢，立足公安實(shí)際，細(xì)化分解目標(biāo)任務(wù)。義烏市公安局將考核項(xiàng)目細(xì)化為隊(duì)伍建設(shè)、打防控、執(zhí)法質(zhì)量、打黑除惡、局內(nèi)部測評、人民群眾安全感滿意度測評及其他加扣分項(xiàng)等，通過宏觀把握，區(qū)分設(shè)定了每個大塊的分值，突出主要工作的重要性，從而使考核目標(biāo)性更為明確。

3.要統(tǒng)籌推進(jìn)。針對新情況、新問題，特別是上級部門不同時段部署開展的各類專項(xiàng)行動，要及時增補(bǔ)、更新考核內(nèi)容。如針對上級近年來相繼部署開展的“清網(wǎng)行動”、“破案會戰(zhàn)”、“打擊侵財(cái)犯罪”等專項(xiàng)行動，義烏市公安局及時將這些內(nèi)容納入到考核重點(diǎn)范圍，并視情加大分值，提升民警對專項(xiàng)行動的落實(shí)力度，確保行動能縱深推進(jìn)。

（二）考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置要突出規(guī)范性。既要充分考慮差異性，同時要盡量消除差異性帶來的不利影響。通過劃定合理的考核尺度，使考核這根標(biāo)尺不僅“用得了”，而且“量得準(zhǔn)”。

1.要對考核對象合理分組。善用“合并同類項(xiàng)”，參照工作職能、職責(zé)情況，對考核單位進(jìn)行同級分組（如按照機(jī)關(guān)單位、實(shí)戰(zhàn)大隊(duì)、城區(qū)派出所、農(nóng)村派出所進(jìn)行劃分），同組考核進(jìn)行橫向比較，根據(jù)排名高低確定A、B、C等不同等次，使考核對象更具可比性。

2.要對考核項(xiàng)目分組，做到“統(tǒng)分結(jié)合”。既體現(xiàn)考核“共性”，又考慮考核“個性”。義烏市公安局在考核細(xì)則中分別設(shè)定了共性和個性兩大部分，對同一單位不同警種和不同單位同一警種之間考核內(nèi)容進(jìn)行有效同步，確?？己藘?nèi)容盡量體現(xiàn)公平合理；同時，對工作性質(zhì)相同、工作目標(biāo)也較為一致的崗位，盡量做到考核內(nèi)容相一致，增加考核結(jié)果的可比較性。

3.要對考核個體分組。針對不同層次的考核個體，要突出不同的考核重點(diǎn)，比如“老中青”（指老民警、中層干部、新警）三類群體，對于老民警（指滿52歲或因年齡等原因從領(lǐng)導(dǎo)崗位退下來的民警），著力于“獻(xiàn)余熱”、“傳幫帶”作用，以完成崗位基本任務(wù)為主，繼續(xù)發(fā)揮老民警的余熱；對中層干部，著力培養(yǎng)講政治、懂業(yè)務(wù)、能實(shí)踐、會管理的基層所隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子；對于新警（入警3年內(nèi)的），著力推動其向?qū)＜?、能手、行家方向發(fā)展，在各領(lǐng)域形成“金字塔”型人才梯隊(duì)，全面提升青年民警個人能力素質(zhì)。

（三）考核手段實(shí)施要突出科學(xué)性。通過科學(xué)設(shè)置，盡量消除因主觀因素產(chǎn)生的不良影響，實(shí)現(xiàn)績效考核從“人治”向“法治”轉(zhuǎn)化。

1.要建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目己顺绦?。明確“一個口子”和“一套標(biāo)準(zhǔn)”，通盤考慮績效考核工作，是確保考核科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋匾A(chǔ)。義烏市公安局專門成立了由“一把手”任組長、其他黨委班子為成員的考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)考核辦，負(fù)責(zé)牽頭績效考核的各項(xiàng)工作，每項(xiàng)考核項(xiàng)目由考核辦統(tǒng)一歸口把關(guān)審核，通盤考慮競比分組等情況，確保每項(xiàng)考核內(nèi)容盡量體現(xiàn)公平合理。如對考核中發(fā)現(xiàn)的不合理?xiàng)l款要予以實(shí)時動態(tài)微調(diào)時，必須首先由牽頭單位提出，被考單位、局考核辦、局黨委三級審核后予以通過，充分彰顯考核的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。

2.要采取科學(xué)的考核方式。為確保參與廣泛，充分體現(xiàn)民主公正，考核方式是否科學(xué)很重要。義烏市公安局采取的是“一層考一層”的層級化考核方式，即局黨委對單位考、單位對個人考；同時采用“月報(bào)、季考、年評”的方法，即每月由各單位將自查情況報(bào)考核辦匯總；每季末由考核辦將各單位匯總的加扣分情況公示，報(bào)經(jīng)局考核領(lǐng)導(dǎo)小組研究審定，分別以A、B、C三個等級確定單位績效，并根據(jù)單位等級確定民警等級的分配比例，等級越前的單位A等民警數(shù)比例越高（民警績效以A、B、C、D等排名）；年終進(jìn)行累計(jì)計(jì)分，進(jìn)而對單位確定先進(jìn)、合格、較差三個等級?？己诉€明確了單位等級評定時“一票否決”的七類情形，只要符合其中一類情形即列為季考“C等單位”，年內(nèi)有兩個季度被評為C等的單位，要向局黨委會檢討，并直接取消年度評先資格。

3.要設(shè)置合理的考核分值。根據(jù)工作質(zhì)量、完成時限、實(shí)際效果等方面，對各考核項(xiàng)目進(jìn)行量化，并賦予相應(yīng)分值。對定性工作任務(wù)，以日常掌握的情況數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，如檢查結(jié)果、信息報(bào)送、維穩(wěn)情況等，根據(jù)其重要性、影響程度、難易程度等，從縱向（上級業(yè)務(wù)部門）和橫向（同警種或同類單位）兩個層面比較衡量考核分值標(biāo)準(zhǔn)，盡量做到科學(xué)合理；對定量工作，重點(diǎn)以完成比例數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，設(shè)置各類指標(biāo)在未完成和超額完成各比例加扣分標(biāo)準(zhǔn)，盡量做到平穩(wěn)完成，防止發(fā)生工作績效“過山車”式起伏的局面。

（四）考核結(jié)果運(yùn)用要突出競爭性。結(jié)果運(yùn)用不僅關(guān)系到績效考核的實(shí)際價值，更關(guān)系到公安隊(duì)伍的和諧發(fā)展。習(xí)總書記說過，“用一賢人則群賢畢至，見賢思齊就蔚然成風(fēng)，選什么人就是風(fēng)向標(biāo)，就有什么樣的干部作風(fēng)，乃至就有什么樣的黨風(fēng)?！庇行Ч剡\(yùn)用考核結(jié)果，讓每個民警都能感到作用的力度和廣度，才能真正發(fā)揮績效考核導(dǎo)向激勵和監(jiān)督懲弊的功能。

1.要與經(jīng)濟(jì)利益相掛鉤。堅(jiān)持“獎優(yōu)、治庸、罰劣”的原則，鼓勵各單位在合理范圍內(nèi)，靈活運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，適當(dāng)拉開先進(jìn)和落后民警的待遇差距。義烏市公安局每季從市發(fā)工作津貼中拿出部分用于考核，將C、D等民警扣除的獎金加發(fā)至A等民警。另外，還根據(jù)年終評定的考核等級，視情扣除較差單位人員的部分獎金，加發(fā)給先進(jìn)單位，從而適當(dāng)拉開了先進(jìn)和落后的待遇差距。

2.要與評優(yōu)評先相掛鉤。義烏市公安局明確規(guī)定，“優(yōu)秀公務(wù)員必須從年度工作考核為A等的民警中產(chǎn)生，不稱職公務(wù)員從年度工作考核為D等的民警中產(chǎn)生”；而年度考核先進(jìn)是參加上級公安機(jī)關(guān)和市機(jī)關(guān)等組織的評優(yōu)評先的最基本標(biāo)準(zhǔn)。

3.要與提拔調(diào)整相掛鉤。直接將考核成績與民警職務(wù)晉升相掛鉤，確?！澳芨墒抡哂袡C(jī)會，干成事者有舞臺”，建立起以德才素質(zhì)為基礎(chǔ)、以工作實(shí)績?yōu)楹诵?，科學(xué)、客觀、公正競爭的中層干部競爭上崗工作機(jī)制，將個人績效考核分?jǐn)?shù)按比例納入綜合成績，確保“能干事者有舞臺”。

[1]洪智生.關(guān)于增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)績效考核實(shí)效性的若干思考[J].公安研究，2009（7）.

[2]陳俊豪,王勇鵬.新時期公安機(jī)關(guān)績效考評指標(biāo)體系之構(gòu)建——以平衡計(jì)分卡為借鑒[J].湖南省社會主義學(xué)院學(xué)報(bào).2011(5).

[3]林毅,袁潛韜.完善路面交通管理工作績效考核機(jī)制的若干思考——以溫州市公安局交警支隊(duì)為例[J].公安學(xué)刊——浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào).2011(2).

（責(zé)任編輯：莊稼）

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1674-3040（2014）01-0081-03

2013-11-17

吳益中，中共浙江省義烏市委常委、義烏市公安局局長，本刊義烏市公安局理論研究基地首席研究員。