張振師，向慧昌

(1．中國水電顧問集團 西北勘測設(shè)計研究院，陜西 西安710065;2．中水珠江規(guī)劃勘測設(shè)計有限公司，廣東 廣州510610)

(責任編輯 孫占鋒)

水土資源是人類生存和發(fā)展的基本條件，是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)。水土流失是我國的頭號生態(tài)環(huán)境問題。改革開放以來，城市發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)等建設(shè)活動造成了嚴重的人為水土流失。據(jù)統(tǒng)計，“十五”期間我國共有規(guī)模以上建設(shè)項目76 810 個，占地總面積552．8 萬hm2，棄土棄渣總量92．1 億t，水土流失總量達9．46 億t［1］。為了更加有效地控制人為引發(fā)的水土流失，2011年，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議對《中華人民共和國水土保持法》進行了修訂，修訂后的法律對建設(shè)項目水土保持做出了更為嚴格和具體的規(guī)定。黨的十八大確立了經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的中國特色社會主義事業(yè)總體布局，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。在這樣的背景下，建設(shè)項目水土保持管理只有進一步改革和完善，才能為國家守好“生態(tài)紅線”提供保障，才能更好地服務(wù)于新時期我國經(jīng)濟社會的發(fā)展。

1 正確把握水土保持方案的定位，切實發(fā)揮其在項目決策中的積極作用

編報水土保持方案是建設(shè)項目立項的重要內(nèi)容和程序之一，其主要目的和作用是從水土保持角度為項目建設(shè)的可行性決策提供依據(jù)，防治項目建設(shè)過程中的水土流失;核心是對主體工程設(shè)計方案進行水土保持評價，界定水土流失防治責任范圍和劃分水土流失防治分區(qū)，提出水土保持措施總體布局并進行典型設(shè)計，估算投資。水土保持方案具有法律約束性，是指導(dǎo)具體工作的基本框架，強調(diào)的是與法律法規(guī)和政策的符合性和宏觀把控作用，不能等同于直接用于施工的具體設(shè)計文件。方案的重點應(yīng)該在對主體工程設(shè)計的合理性和可行性評價上，強調(diào)同主體設(shè)計的同步性和參與性，若水土保持方案起不到對主體設(shè)計方案的優(yōu)化和協(xié)同作用，則編得再好的方案對水土流失防治和生態(tài)保護起到的作用也會很有限。就主體工程水土保持評價而言，首先應(yīng)從國土空間的主體功能定位和生態(tài)功能定位來評價項目建設(shè)準入的符合性;其次應(yīng)從政策和法律層面分析評價項目選址選線的合法性;最后，從主體設(shè)計的水土保持合理性進行分析評價，提出優(yōu)化設(shè)計建議和意見，只有這樣才能為項目建設(shè)提供有價值的決策依據(jù)，才能達到預(yù)防水土流失、保護生態(tài)環(huán)境的目的。值得注意的是，項目建設(shè)用地面積大小沒有統(tǒng)一標準，也難以界定，盡管我國實行土地用途管制制度，但借項目建設(shè)之機過量征、占土地的現(xiàn)象并不少見。而這一點，在主體工程設(shè)計方案評價中往往被忽視，或者迫于建設(shè)方的壓力避而不談或避重就輕，使評價流于形式。因此，方案編制中相關(guān)人員必須深入研究主體設(shè)計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，特別是與水土流失和生態(tài)保護有關(guān)的方面，與主體設(shè)計同步開展相應(yīng)深度的調(diào)查、勘測，在不斷的反饋和調(diào)整中對主體設(shè)計進行優(yōu)化設(shè)計，要真正發(fā)揮水土保持方案在項目決策中的積極作用。

2 完善管理制度，強化后續(xù)設(shè)計管理

自生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作開展以來，水土保持方案制度作為生產(chǎn)建設(shè)項目實施過程中的一項重要行政許可制度，逐步走上了法制化、規(guī)范化的軌道，我國也相繼出臺了規(guī)范性文件和技術(shù)標準對方案的編報、審批等進行了規(guī)定，但實踐中只重視前期的方案編報和審批工作，而對方案審批之后的過程管理，特別是對方案審批后的后續(xù)設(shè)計管理很不到位的現(xiàn)象還大量存在。因此，急需完善管理制度，加強監(jiān)督檢查。

從勘測設(shè)計角度講，水土保持工程屬于水利工程，按照水利工程設(shè)計管理規(guī)定可將其實施過程劃分為項目建議書、可行性研究、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計等幾個階段。但生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工程與獨立的水土保持項目有所區(qū)別，它不是單獨立項的工程，而是依附于主體工程的。生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案是在工程可研階段依法進行編制，并按照行政許可要求進行獨立審批的。待獲得批復(fù)后，同步開展初步設(shè)計和施工圖設(shè)計。目前，對初步設(shè)計和施工圖設(shè)計沒有強制性要求或者說要求還不夠明確，多數(shù)只是在水保方案批復(fù)意見中提出后續(xù)設(shè)計要求，或是在環(huán)評批復(fù)中要求進行總體設(shè)計。如《開發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)中提出了初步設(shè)計的工作內(nèi)容和深度要求，但沒有相應(yīng)配套的管理規(guī)定，比如何時開展初步設(shè)計、設(shè)計成果形成單獨技術(shù)文件還是僅作為主體工程的專篇，是否需要技術(shù)審查、誰是審查的主體等都沒有明確的規(guī)定。另外，某些行業(yè)就不存在初步設(shè)計這個階段，各個行業(yè)勘測設(shè)計階段劃分、設(shè)計深度也參差不齊，導(dǎo)致水土保持方案獲批后，建設(shè)項目取棄土場、棄渣場、取料場、施工道路等輔助工程與獲批方案中給出的相比會發(fā)生很大的變化。若不同步開展獨立的水土保持設(shè)計、審查等工作，則在項目建設(shè)過程中很難對水土流失進行監(jiān)管，特別是處于水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)的項目。因此，必須盡快研究制定生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持初步設(shè)計規(guī)范和施工圖設(shè)計規(guī)范，以及相應(yīng)的管理規(guī)定，建議至少在項目動土之前編制完成初步設(shè)計和施工圖設(shè)計，這樣才能指導(dǎo)工程施工中水土保持工作的開展，才可能真正落實“先攔后棄”、“三同時”等制度。只有初步設(shè)計和施工圖設(shè)計落實了，水行政主管部門才能依法、高效開展監(jiān)督檢查。

3 健全監(jiān)管體制機制，強化過程管理

生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失主要發(fā)生在施工過程中。能否按照水土保持要求落實相應(yīng)的對策措施，防治水土流失，保護和改善施工區(qū)的生態(tài)環(huán)境，不僅要靠建設(shè)單位的自覺行為，更要靠水行政主管部門的全過程監(jiān)管。從實際情況來看，絕大多數(shù)項目前期都能依法編制水土保持方案，后期開展專項驗收。應(yīng)該說，這兩道“關(guān)”把得還是比較嚴格的，但這并不能反映水土流失和水土保持工作的真實狀態(tài)。因為，生產(chǎn)建設(shè)項目造成的水土流失主要發(fā)生在施工期，恰恰是這期間缺少監(jiān)管，很多項目的水土流失防治措施布設(shè)、水土保持監(jiān)測、監(jiān)理工作遠遠滯后，甚至為了通過專項驗收后期補編監(jiān)測、監(jiān)理文件，這對防治水土流失來說已經(jīng)無任何意義了。即使建設(shè)單位按要求同步開展了監(jiān)測、監(jiān)理工作，但是由于階段性成果不能按規(guī)定報送，所以主管部門還是無法通過監(jiān)測、監(jiān)理工作了解工程施工過程中的水土流失情況和水土保持工作開展情況。監(jiān)管部門對未按期報送成果報告的行為沒有明確的處罰措施，加上自身的監(jiān)管體制機制還不健全，雖有流域機構(gòu)和地方的監(jiān)督執(zhí)法部門開展了相應(yīng)的工作，但監(jiān)管制度不完善，監(jiān)管流于形式，起不到相應(yīng)作用的情況確實存在。因此，建議水行政主管部門盡快健全監(jiān)督執(zhí)法體制機制，從自身做起，理清與方案審批、監(jiān)測、監(jiān)理、驗收等工作機構(gòu)之間的關(guān)系，制定切實可行的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督執(zhí)法管理制度，同時，要加強對監(jiān)測、監(jiān)理資質(zhì)單位的管理，對監(jiān)測、監(jiān)理成果進行審核評估，只有這樣，才能保障“三同時”制度的落實，才能真正實現(xiàn)對生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失的管控，才能將生態(tài)文明建設(shè)融入項目建設(shè)的各方面和全過程。

4 完善驗收管理規(guī)定，創(chuàng)新水土保持監(jiān)測技術(shù)手段

水土流失影響往往經(jīng)過一定時間才能顯現(xiàn)出來，是隱性的，具有滯后性，且隨著時間的推移，水土流失與自然修復(fù)作用彼此消長，自然修復(fù)力弱的地區(qū)水土流失影響會加劇，相反會減弱。無論是加劇還是減弱與工程運行本身關(guān)系不大，即使工程不運行水土流失與生態(tài)恢復(fù)也照樣發(fā)生。因此，需盡快制定生產(chǎn)建設(shè)項目試運行水土保持管理制度，嚴把驗收關(guān)。水土保持工程一旦具備條件就必須在試運行前按照“三同時”要求全部實施，建安工程全部建成且運行完好，植被恢復(fù)工程全部實施且生長穩(wěn)定。植被的水土保持功能發(fā)揮具有一定的滯后性，一般有1 ～2 a 的自然恢復(fù)期，待過自然恢復(fù)期才能驗收。目前，建設(shè)單位與監(jiān)測單位簽訂的監(jiān)測合同大多到主體工程施工期結(jié)束，監(jiān)測成果不可能全面、客觀地反映水土保持效果，加之監(jiān)測技術(shù)手段落后，成果的可靠性不高，難以給決策者提供有效信息。因此，急需創(chuàng)新水土保持監(jiān)測技術(shù)手段，并盡快出臺生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測規(guī)范，以指導(dǎo)監(jiān)測工作的具體開展。

5 完善評審專家?guī)旃芾磙k法，改進審查制度

2012年1月，水利部印發(fā)了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案評審專家?guī)旃芾磙k法，對專家?guī)斓男纬杉叭粘９芾碜隽艘?guī)定，對專家的權(quán)利和義務(wù)也做了相應(yīng)的規(guī)定，這對規(guī)范水土保持方案評審起到了一定的作用，但這些規(guī)定的約束性和可操作性不強。另外，存有諸多疑問，首先，如何保證參加評審會的評審專家是從專家?guī)熘蟹诸愲S機抽取的;其次，如何保證專家能夠科學(xué)、客觀、公正地提出評審意見，并承擔相應(yīng)的責任?；诖?，提出兩點建議:①建立專家管理系統(tǒng)。建立生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持評審專家管理系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)將參會專家向社會公開，一方面可使管理透明化，確保每位專家被抽取的機會是均等的，避免受人為因素影響;另一方面，能使專家公開接受社會的監(jiān)督，慎用自己的專家資格，確保專家意見的合法性、合規(guī)性、合理性。②明確評審專家的責任。如果方案本身存在質(zhì)量問題而評審專家沒有提出，那么方案實施后，出現(xiàn)水土保持措施質(zhì)量事故的，評審專家要對方案的質(zhì)量負連帶責任。對不符合法律法規(guī)、規(guī)范標準、脫離實際的意見，不得采納，并對相關(guān)專家進行告誡。

6 加強資質(zhì)監(jiān)管，加強對建設(shè)單位責任義務(wù)監(jiān)管

目前，有關(guān)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作的資質(zhì)主要有水土保持方案編制、水土保持監(jiān)測、水土保持監(jiān)理三項。應(yīng)該說有相應(yīng)的專業(yè)隊伍，基本能夠滿足對生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失進行全過程監(jiān)管，但從實際來看并非如此。究其原因，多種多樣，其中資質(zhì)管理不嚴、市場惡性競爭是主要兩點原因。①日常監(jiān)管不落實，只管不理。就拿水土保持監(jiān)測業(yè)績報告來說，上報率極低，對未按規(guī)定上報的資質(zhì)單位目前僅有“通報”一種處罰方式，根本起不到什么作用。建議相關(guān)管理部門深入實際，至少1年對持證單位進行實地檢查1 次，對其辦公場所、上崗人員、管理制度、成果報告等進行檢查或抽查，對結(jié)果進行公開通報，對不符合規(guī)定的限期整改。②市場競爭惡性循環(huán)，影響整個行業(yè)的良性發(fā)展。2005年，水利部水土保持司出臺了《關(guān)于開發(fā)建設(shè)項目水土保持咨詢服務(wù)費用計列的指導(dǎo)意見》(保監(jiān)〔2005〕22 號)，但在實際中其指導(dǎo)作用不大，可操作性不強。因此，急需制定切實可行的收費標準，規(guī)范和指導(dǎo)市場行為，對故意擾亂市場秩序的資質(zhì)單位要有相應(yīng)的處罰措施。

有些有相應(yīng)資質(zhì)的單位憑借自己與主管部門的某種關(guān)系，大包大攬，替業(yè)主承擔義務(wù)，建設(shè)單位根本不用露面，就能拿到批文。且不說如何處罰建設(shè)單位，首先要對違規(guī)代業(yè)主報送文件的資質(zhì)單位進行處罰，只有規(guī)范資質(zhì)單位的行為，才能推動建設(shè)單位履行防治水土流失的責任和義務(wù)。

［1］郭索彥，趙永軍，張峰．開發(fā)建設(shè)項目水土流失科學(xué)考察成果簡介［J］．中國水土保持，2008(12):67－70．