胡高翔，胡建武，張薈瑤，張永江

(1．榆林市榆陽區(qū)水土保持檢查監(jiān)督站，陜西 榆林719000;2．黃河水利委員會 晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西 榆林719000)

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

榆林市榆陽區(qū)地處晉陜蒙接壤地區(qū)中心，總面積7 053 km2，總?cè)丝?5 萬人。煤炭資源豐富，儲量485億t，探明含煤面積約5 400 km2，占轄區(qū)總面積的77%，具有煤層厚、儲量大、品質(zhì)好、易開采的特點(diǎn)。由于自然生態(tài)環(huán)境十分脆弱，加之人為擾動非常強(qiáng)烈，所以水土流失非常嚴(yán)重。20 多年來，榆陽區(qū)的水土保持執(zhí)法理念就是“征收補(bǔ)償費(fèi)和防治費(fèi)”，執(zhí)法工作重點(diǎn)就是“勘察損毀原地貌、植被面積，隨意堆放了多少廢棄物，應(yīng)該繳納多少費(fèi)用”。隨著新水土保持法的頒布實(shí)施，榆陽區(qū)水土保持檢查監(jiān)督站及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新執(zhí)法理念，結(jié)合實(shí)際提出了“抓二書、把三關(guān)”的新執(zhí)法理念和水土保持監(jiān)督工作重點(diǎn)。

1 “抓二書，把三關(guān)”的主要內(nèi)容

“抓二書，把三關(guān)”的核心內(nèi)容就是抓項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告書、項(xiàng)目水土保持監(jiān)測報(bào)告書二書，把項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告書的質(zhì)量關(guān)、項(xiàng)目建設(shè)過程中水土保持措施的落實(shí)關(guān)和水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收關(guān)三關(guān)。抓二書能保證建設(shè)項(xiàng)目按水土保持準(zhǔn)入條件進(jìn)入水土保持監(jiān)督管理程序，竣工驗(yàn)收時(shí)有技術(shù)指標(biāo)要求;把三關(guān)能夠保證水土保持監(jiān)督執(zhí)法不走過場，而是真正落實(shí)水土保持方針和“三同時(shí)”制度。

2 “抓二書，把三關(guān)”新執(zhí)法理念產(chǎn)生的背景

2．1 以“征收補(bǔ)償費(fèi)和防治費(fèi)”為核心的原有執(zhí)法理念存在突出問題

1988年，《開發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布，該規(guī)定明確了防治水土流失要堅(jiān)持“誰開發(fā)，誰保護(hù)”“誰造成水土流失，誰治理”的原則，并明確“因技術(shù)等原因無力自行治理的，可以交納防治費(fèi)，由水行政主管部門組織治理”等內(nèi)容。但在全社會水土保持法制意識淡薄，依法開展水土保持工作不被社會各界支持的大環(huán)境下，想要打開依法防治人為水土流失的局面非常困難。榆陽區(qū)水土保持檢查監(jiān)督站在加大水土保持法律法規(guī)宣傳教育的前提下，確立了以“征收補(bǔ)償費(fèi)和防治費(fèi)”為核心的水土保持監(jiān)督執(zhí)法理念。在水保法律法規(guī)宣傳和水土保持規(guī)費(fèi)繳納的雙重影響下，工礦企業(yè)、各界人士的水土保持法制意識和水土保持國策意識都有了明顯的提高。

該執(zhí)法理念具有三個(gè)明顯特征:一是執(zhí)法工作內(nèi)容簡單、規(guī)定化，如丈量損壞原地貌、植被面積，測算隨意堆放固體廢棄物量，下繳款通知書等均有固定模式;二是水保案件類型為單一的拒繳水土流失防治費(fèi)和水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)案件，基本上是“費(fèi)收完，案了結(jié)”;三是水土保持“三同時(shí)”制度沒有落到實(shí)處，“重收費(fèi)、輕治理、無監(jiān)管”現(xiàn)象嚴(yán)重存在。

該執(zhí)法理念存在如下三個(gè)突出問題:一是制度不完善，特別是水保執(zhí)法責(zé)任追究制度、廉政建設(shè)制度沒有及時(shí)出臺，水保執(zhí)法人員在“損壞原地貌、植被面積和隨意堆放固體廢棄物量”的確認(rèn)上有較大的認(rèn)定權(quán)利，對預(yù)防選擇性執(zhí)法、人情執(zhí)法、以權(quán)謀私和徇私枉法，以及濫用自由裁量權(quán)等缺乏有效的監(jiān)督措施。二是建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案質(zhì)量難提高，“三同時(shí)”制度難落實(shí)。地方項(xiàng)目的水土保持方案在報(bào)審時(shí)，監(jiān)督部門審查的核心是水土保持補(bǔ)償費(fèi)和防治費(fèi)的數(shù)額，至于防治措施的布置、工期的安排等往往被忽視，對業(yè)主來說，方案只是立項(xiàng)的一塊敲門磚，對預(yù)防水土流失的作用并不大。三是水保執(zhí)法效率和執(zhí)法能力提高緩慢，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止水保違法案件，處理案件的平均時(shí)間越來越長，積壓的案件也越來越多。

2．2 新水土保持法明確了執(zhí)法新要求

新水土保持法加強(qiáng)了對水保違法行為的處罰力度，罰款上限調(diào)至50 萬元;明確了開發(fā)建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)前期、施工、試生產(chǎn)、運(yùn)行等各個(gè)階段的水土保持義務(wù)和責(zé)任，打破了以收取防治費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)為核心的單一水保執(zhí)法局面［1］。圍繞新水土保持法，探索新的水保執(zhí)法理念既是水保執(zhí)法者的職責(zé)，也是建設(shè)水土保持生態(tài)文明的重要內(nèi)容。

3 實(shí)施“抓二書，把三關(guān)”的主要做法

榆陽區(qū)水土保持檢查監(jiān)督站從學(xué)好新水土保持法、建章立制、培養(yǎng)執(zhí)法隊(duì)伍等3 個(gè)方面推進(jìn)了新水保執(zhí)法理念的形成和貫徹落實(shí)。

(1)組織干部職工認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會新水土保持法，使干部職工充分認(rèn)識樹立新執(zhí)法理念的必要性。新法頒布后，榆陽區(qū)除積極派員參加上級部門組織的各種培訓(xùn)學(xué)習(xí)外，還采取一對一的學(xué)習(xí)方式提高學(xué)習(xí)效果并制定了當(dāng)場考勤、當(dāng)場問答、專場考試、獎罰當(dāng)場兌現(xiàn)的學(xué)習(xí)制度。2011年，全站一對一的集中培訓(xùn)學(xué)習(xí)時(shí)間累計(jì)達(dá)240 h，當(dāng)場問答150 人次，專場單人單座閉卷考試3 場，處罰違反學(xué)習(xí)紀(jì)律學(xué)員12 人次，獎勵20 人次，發(fā)放學(xué)習(xí)獎金近7 000 元。通過下真功夫，全體職工不僅掌握了新水土保持法的內(nèi)容，更認(rèn)真思考原執(zhí)法理念與新法要求之間的差異，深刻領(lǐng)會新執(zhí)法理念，以適應(yīng)和履行新法賦予的法律職責(zé)。

(2)修改完善單位內(nèi)部制度和健全內(nèi)部管理體制，形成與新水保執(zhí)法理念相配套的管理制度和管理體制。第一，明確不再收取水土流失防治費(fèi)，對造成水土流失、隨意堆放固體廢棄物的水保違法行為，依法限期治理、清理并處罰款和責(zé)令承擔(dān)所需費(fèi)用。第二，完善年度結(jié)案類型和標(biāo)準(zhǔn)。過去執(zhí)法中只有拒繳水土保持費(fèi)用這一種案件類型，收費(fèi)案件一年完全可以辦理完畢，因?yàn)橘M(fèi)用交完，案件隨之了結(jié)。新執(zhí)法理念下執(zhí)法工作則是貫穿項(xiàng)目始終，項(xiàng)目水保違法案件類型多種多樣，一個(gè)項(xiàng)目施工完成，并進(jìn)行水土保持設(shè)施驗(yàn)收后，才履行完項(xiàng)目水土保持法律義務(wù)。第三，增加處罰違法案件任務(wù)數(shù)量。新水土保持法對各類水保違法案件類型都有明確的處罰標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。增加處罰違法案件任務(wù)數(shù)量是轉(zhuǎn)變原水保執(zhí)法理念，樹立“抓二書，把三關(guān)”新水保執(zhí)法理念最有效的途徑。第四，修訂水土保持監(jiān)督執(zhí)法制度。修訂后的執(zhí)法制度對現(xiàn)場勘察要求、發(fā)現(xiàn)違法案件時(shí)間、案件匯報(bào)處理等都有具體規(guī)定。特別是把辦案經(jīng)費(fèi)、年度任務(wù)與執(zhí)法人員的辦案質(zhì)量掛鉤，把主要責(zé)任人定位為辦案質(zhì)量第一責(zé)任人，明確責(zé)任追究和處理辦法。這些制度能夠防止徇私枉法、以權(quán)謀私、選擇性執(zhí)法和人情執(zhí)法發(fā)生。第五，成立水保執(zhí)法督察大隊(duì)，確保新水保執(zhí)法理念落到實(shí)處。督察大隊(duì)由水土保持專業(yè)知識基礎(chǔ)扎實(shí)和水保行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)豐富的人員組成，主要職責(zé)是檢查各分站水保違法案件辦理質(zhì)量，及時(shí)糾正案件查處中的各種違法違紀(jì)行為;監(jiān)督檢查項(xiàng)目施工現(xiàn)場和水土保持措施實(shí)施，并提出檢查意見和做出相應(yīng)的處理決定;檢查已投產(chǎn)項(xiàng)目的水土保持設(shè)施是否驗(yàn)收，經(jīng)驗(yàn)收的水土保持設(shè)施效益發(fā)揮是否正常，管護(hù)是否到位，并提出整改要求。

(3)摒棄舊觀念，打造新隊(duì)伍?！白ザ讶P(guān)”新水保執(zhí)法理念增加了處罰違法案件的任務(wù)，同一建設(shè)項(xiàng)目可能有數(shù)個(gè)水土保持違法案件。很多執(zhí)法人員認(rèn)為新執(zhí)法模式工作量大、執(zhí)行難度大、操作程序復(fù)雜。但面對新水土保持法提出的要求，榆陽區(qū)監(jiān)督站迎難而上，狠抓思想教育，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，摒棄舊觀念，積極推進(jìn)水土保持監(jiān)督執(zhí)法。

4 推行“抓二書，把三關(guān)”新執(zhí)法理念3年來的成效

依“抓二書，把三關(guān)”新水保執(zhí)法理念修訂的水土保持監(jiān)督執(zhí)法制度，對現(xiàn)場勘察要求、發(fā)現(xiàn)違法案件時(shí)間、案件匯報(bào)處理等都有詳細(xì)規(guī)定，特別是單位統(tǒng)一安排下鄉(xiāng)時(shí)間和車輛，各分站的辦案效率、辦案質(zhì)量都有明顯提高。以前下一次鄉(xiāng)辦一個(gè)案，有充足的時(shí)間，今天辦不完的案件，以后繼續(xù)辦;現(xiàn)在是今天下鄉(xiāng)，就必須把當(dāng)天的所有案件辦完，否則以后就沒有時(shí)間和車輛安排，且延期辦案要受到處罰。

經(jīng)3年多的實(shí)踐，新執(zhí)法理念在樹立水保執(zhí)法社會形象，落實(shí)水土保持工作方針和“三同時(shí)”制度，提高水保案件辦理質(zhì)量，提升執(zhí)法效率等方面效果顯著，成績斐然。至2014年6月底，榆陽區(qū)依新執(zhí)法理念監(jiān)督檢查開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目460 次，減少原地貌、植被損壞面積150 hm2以上，減少固體廢棄物排放1．6 萬m3，檢查投產(chǎn)項(xiàng)目近80 家;累計(jì)下達(dá)整改通知、處理決定和處理意見160 份，送達(dá)各類法律文書1 200 多份，其中與收費(fèi)有關(guān)的法律文書600 份，占總文書的比例由原來的80%以上下降到50%;處理的水土保持違法案件類型多達(dá)20 個(gè);督促開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)水土保持措施資金900 多萬元，自覺依法開展水土保持監(jiān)理、監(jiān)測，辦理方案變更、后續(xù)設(shè)計(jì)等報(bào)備手續(xù)，報(bào)告方案年度實(shí)施情況，制定度汛方案，開展恢復(fù)治理的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目日漸增多。