王秀琴，陳傳忠，趙　岑

中國環(huán)境監(jiān)測總站，北京 100012

2012年，黨的十八大創(chuàng)造性地提出把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，強調(diào)建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計。作為生態(tài)文明建設(shè)的主陣地和根本措施，環(huán)境保護工作得到了社會各界的廣泛重視和關(guān)注，在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的總體部署下，環(huán)境保護部門在經(jīng)濟發(fā)展中的綜合作用進一步顯現(xiàn)，環(huán)境管理目標隨之從污染防治向環(huán)境質(zhì)量改善轉(zhuǎn)變，同時也對環(huán)境監(jiān)測工作提出了更新更高要求。

1　頂層設(shè)計對環(huán)境監(jiān)測發(fā)展具有重要意義

“頂層設(shè)計”理念來源于工程設(shè)計領(lǐng)域，是針對某一具體的設(shè)計對象，運用系統(tǒng)論的方式，自高端開始的總體構(gòu)想和戰(zhàn)略設(shè)計[1]。頂層設(shè)計最重要的特征是頂層決定性，要求設(shè)計者在統(tǒng)攬全局、準確定位的基礎(chǔ)上，通過自上而下的整體謀劃，使設(shè)計對象內(nèi)部要素圍繞頂層目標形成有機銜接與系統(tǒng)整合，以集中有效資源，更高效地實現(xiàn)既定目標。“頂層設(shè)計”理念提出后，被廣泛應(yīng)用于信息科學(xué)、軍事學(xué)、社會學(xué)、教育學(xué)等領(lǐng)域，成為在眾多領(lǐng)域制定發(fā)展戰(zhàn)略的一種重要思維方式[2]。

近年來，環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域的頂層設(shè)計也得到了越來越多的重視和關(guān)注：2008年，環(huán)保部頒布的《先進的環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)綱要(2010—2020年)》指出，“十二五”時期，首個環(huán)境監(jiān)測五年發(fā)展規(guī)劃頒布實施，進一步明確了今后一個時期環(huán)境監(jiān)測工作的任務(wù)與要求，繪制了監(jiān)測事業(yè)發(fā)展的藍圖。此外，關(guān)于環(huán)境監(jiān)測發(fā)展戰(zhàn)略的學(xué)術(shù)研究也有所涌現(xiàn)，學(xué)者們在深刻分析環(huán)境監(jiān)測發(fā)展現(xiàn)狀與問題的基礎(chǔ)上，從監(jiān)測管理體制改革[3-5]、環(huán)境監(jiān)測法制建設(shè)[6-7]、技術(shù)創(chuàng)新[8-9]和信息公開[10-11]等方面提出了應(yīng)對之策。不難發(fā)現(xiàn)，專家學(xué)者在對環(huán)境監(jiān)測發(fā)展形勢的判斷上達成了基本共識：環(huán)境監(jiān)測歷經(jīng)30余年的發(fā)展，監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)日臻完善，技術(shù)體系逐步健全，數(shù)據(jù)應(yīng)用愈加廣泛，已經(jīng)為進一步發(fā)展壯大奠定了基礎(chǔ)。但是，近年來環(huán)境管理對環(huán)境監(jiān)測的技術(shù)支撐需求不斷增加，監(jiān)測系統(tǒng)人員、裝備、體制機制等方面的問題日益突出，積累的深層次矛盾和問題也越來越多。特別是 “十二五”時期以來，環(huán)境質(zhì)量問題備受關(guān)注，社會上對環(huán)境質(zhì)量評價結(jié)果與實際感受差異的質(zhì)疑和對環(huán)境監(jiān)測信息公開的呼吁等日漸強烈，監(jiān)測系統(tǒng)必須積極應(yīng)對并加以解決，為環(huán)境監(jiān)測科學(xué)長遠發(fā)展提供保障。

因此，監(jiān)測系統(tǒng)必須要進一步加強自上而下的頂層設(shè)計，在深刻把握新一輪政府機構(gòu)改革和事業(yè)單位改革政策走向的基礎(chǔ)上，認真研究環(huán)境監(jiān)測面臨的客觀需求和監(jiān)測系統(tǒng)的現(xiàn)實狀況，提出破解之策，使環(huán)境監(jiān)測的發(fā)展與環(huán)境管理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型相適應(yīng)。機構(gòu)設(shè)置模式、網(wǎng)絡(luò)功能格局、市場化趨勢是當(dāng)前監(jiān)測系統(tǒng)需要解決好的3個重要問題。

2　建立“3+X”的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)設(shè)置模式

我國環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)是依照國家行政建制區(qū)劃設(shè)置組建的，目前，國家、省、市和大部分縣都設(shè)立了環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)。從實際情況看，國家、省、市三級監(jiān)測機構(gòu)職能作用發(fā)揮較為充分，對于縣級站如何發(fā)展定位，業(yè)內(nèi)人士有著不同的看法。近年來，國家和部分省市在環(huán)境監(jiān)測專業(yè)功能站的建設(shè)上也進行了一些嘗試，積累了一些經(jīng)驗。建議今后在環(huán)境監(jiān)測站的機構(gòu)設(shè)置模式上可以實行“3+X”模式，即在鞏固國家、省、市三級環(huán)境監(jiān)測站設(shè)置模式的基礎(chǔ)上，對市以下監(jiān)測站的設(shè)置與管理采取靈活方式。

2.1進一步明確國家、省、市三級監(jiān)測機構(gòu)的職能定位

國家站要明確定位為全國環(huán)境監(jiān)測的技術(shù)“龍頭”，真正按照全國環(huán)境監(jiān)測技術(shù)中心、網(wǎng)絡(luò)中心、數(shù)據(jù)中心、培訓(xùn)中心和質(zhì)控中心的目標來建設(shè)。業(yè)務(wù)上主要是匯總分析全國環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，從國家和跨省區(qū)域尺度上承擔(dān)“三個說清”的任務(wù)；技術(shù)上負責(zé)全國環(huán)境監(jiān)測技術(shù)體系構(gòu)建，牽頭制定各類標準、規(guī)范，并監(jiān)督指導(dǎo)各地抓好落實。各省級站要定為各省環(huán)境監(jiān)測的“網(wǎng)頭”。業(yè)務(wù)上承擔(dān)從省域尺度上的“三個說清”的任務(wù)，技術(shù)上承擔(dān)省內(nèi)環(huán)境監(jiān)測技術(shù)監(jiān)督指導(dǎo)工作。地市級站的職能定位為具體承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的各項監(jiān)測任務(wù)。

2.2靈活掌握市以下環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的設(shè)置模式

當(dāng)前環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)中，市以下監(jiān)測站機構(gòu)建設(shè)與管理較為復(fù)雜，許多地方的區(qū)縣級監(jiān)測站以同級環(huán)境保護管理部門二級機構(gòu)的形式存在，與環(huán)保局監(jiān)測處、監(jiān)察大隊等混崗混編，不利于監(jiān)測機構(gòu)的良性發(fā)展。鑒于我國各區(qū)縣人口、面積、經(jīng)濟發(fā)展水平等差別較大，環(huán)境監(jiān)測工作量也各不相同，建議因地制宜地設(shè)置環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)。如區(qū)域面積較大、排污企業(yè)較多的區(qū)縣，可設(shè)立獨立的監(jiān)測站負責(zé)轄區(qū)內(nèi)的常規(guī)監(jiān)測工作；對于縣域面積較小、監(jiān)測點位和排污企業(yè)相對較少的，可由所在地市統(tǒng)籌考慮市屬監(jiān)測機構(gòu)建設(shè)，設(shè)立區(qū)域監(jiān)測站，集中人員編制和儀器設(shè)備，承擔(dān)相應(yīng)區(qū)域內(nèi)的監(jiān)測工作。在管理模式上，財政困難地區(qū)可實行市以下垂直管理，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可實行屬地管理。

2.3探索功能化建站思路

在重點流域、重點海域及主要生態(tài)功能區(qū)應(yīng)建設(shè)一批國家或省直屬的專業(yè)站點，如近岸海域監(jiān)測站、生態(tài)監(jiān)測站等，開展特定領(lǐng)域、特定指標的研究性監(jiān)測、前瞻性監(jiān)測以及專項監(jiān)測工作，進一步貼近環(huán)境管理與生態(tài)保護的需求，增加環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)的靈活性。

3　優(yōu)化環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的功能格局

環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)是我國環(huán)境監(jiān)測工作開展的重要依據(jù)，其規(guī)劃和建設(shè)，必須堅持以滿足“三個說清”需求為目標導(dǎo)向，解決好各級網(wǎng)絡(luò)如何組織、功能結(jié)構(gòu)如何完善、網(wǎng)絡(luò)效能如何提高的問題，努力形成“布局科學(xué)、覆蓋全面、功能齊全、指標完整、運轉(zhuǎn)高效”的整體格局。

3.1理順各級監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的層級關(guān)系

環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)按網(wǎng)絡(luò)級別可劃分為國家、省、市、縣級，目前國家級環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)已取得初步成果，地方監(jiān)測網(wǎng)也正在積極組建和優(yōu)化之中，為使環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)呈現(xiàn)出良好的整體性和一致性，各級監(jiān)測網(wǎng)點位和斷面的設(shè)置應(yīng)遵從統(tǒng)一的標準和規(guī)則，特別是上級環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)點位的選取應(yīng)充分考慮下級監(jiān)測網(wǎng)點位設(shè)置情況，形成金字塔形的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，避免重復(fù)建設(shè)和重復(fù)監(jiān)測。中國環(huán)境監(jiān)測總站作為國家級環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)和發(fā)展的實施主體，應(yīng)該承擔(dān)起對監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)進行總體設(shè)計的責(zé)任，出臺對各級環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)的指導(dǎo)性意見，地方監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)要自覺與國家環(huán)境監(jiān)測的整體部署保持一致，并按要求向上級監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)和管理部門備案。

3.2構(gòu)建多樣化的網(wǎng)絡(luò)功能格局

隨著污染防治目標責(zé)任制、生態(tài)補償?shù)拳h(huán)境管理新舉措的施行，環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)的功能向環(huán)境質(zhì)量評價、監(jiān)督考核以及環(huán)境風(fēng)險預(yù)測預(yù)警等多元化、復(fù)合化方向發(fā)展。環(huán)境質(zhì)量評價是環(huán)境監(jiān)測的最基本功能，應(yīng)進一步優(yōu)化監(jiān)測點位和斷面，健全環(huán)境質(zhì)量評價標準和技術(shù)，使評價結(jié)果與人民群眾的實際感受相一致。按照環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督檢查和考核評估要求，在重點流域、區(qū)域開展環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督考核試點，特別是跨界斷面水質(zhì)狀況考核試點，合理設(shè)置和補充跨界考核點位和斷面，按照國家級負責(zé)省界考核、省級負責(zé)轄區(qū)內(nèi)跨市考核、市級負責(zé)轄區(qū)內(nèi)跨區(qū)縣考核的模式，建立環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督考核指標體系與監(jiān)測技術(shù)方法。逐步建立和完善環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)預(yù)測預(yù)警功能，在重點河流、湖庫斷面增加揮發(fā)性有機物、重金屬、生物毒性等自動監(jiān)測項目，加強對潛在環(huán)境風(fēng)險的分析評估，及時發(fā)現(xiàn)并跟蹤重點污染源的環(huán)境風(fēng)險隱患。

3.3建立網(wǎng)絡(luò)資源共享機制

環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)運行的核心是信息的統(tǒng)一和共享，這是網(wǎng)絡(luò)效能的根本體現(xiàn)。各級環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)的建設(shè)應(yīng)堅持“資源共享、減少重復(fù)”的原則，加強監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)間的數(shù)據(jù)共享，依托物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，建設(shè)快速有效的數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)和統(tǒng)一、安全、高效的數(shù)據(jù)共享平臺，使網(wǎng)絡(luò)間監(jiān)測數(shù)據(jù)互為補充、互為完善，增強區(qū)域性、整體性環(huán)境質(zhì)量信息的綜合分析能力和環(huán)境風(fēng)險的預(yù)測預(yù)警能力。硬件資源方面，平均化的資源分配模式的弊端已逐漸暴露，一部分地區(qū)裝備不足的同時，另一部分地區(qū)裝備嚴重過剩，整體資源配置效率始終維持在較低水平。為提高資源使用效率，建議在區(qū)域間創(chuàng)建資源共享機制，增強流動監(jiān)測能力和便攜式監(jiān)測儀器配置。同時，逐步建立與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量特征和污染物排放特征相適應(yīng)的資源配置模式，在總站、省級站、地市級站建立三級裝備資料庫，動態(tài)掌握下級監(jiān)測網(wǎng)的裝備配置情況和需求，有針對性地調(diào)整儀器裝備配置結(jié)構(gòu)，提高資源配置效率。

4　劃分好政府與市場監(jiān)測行為

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人民群眾對環(huán)境問題的認識不斷深入，對良好環(huán)境的訴求日益強烈，使環(huán)境監(jiān)測無論在監(jiān)測內(nèi)容、監(jiān)測項目與頻次方面，還是在監(jiān)測技術(shù)方面都有更新、更廣、更深的要求，單純依靠政府的環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)越來越難以滿足國家、社會和公眾的需求，借助市場的力量是環(huán)境監(jiān)測發(fā)展中不可回避的問題。

4.1明確政府公共服務(wù)的范疇

界定政府和市場主體在環(huán)境監(jiān)測中的職責(zé)是市場化需要解決的首要問題。第七次全國環(huán)保大會提出，“基本的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是政府必須確保的公共服務(wù)”，將環(huán)境保護納入基本公共服務(wù)范疇，從理論上明確了提供具有公共服務(wù)屬性的環(huán)境產(chǎn)品是政府的重要職責(zé)。環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境質(zhì)量這一公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的必然延伸，因此，以反映和改善環(huán)境質(zhì)量、保障人民健康為目的，關(guān)系國家環(huán)境安全的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、污染源監(jiān)督性監(jiān)測、環(huán)境事故應(yīng)急監(jiān)測、重大環(huán)境專項調(diào)查與監(jiān)測等基礎(chǔ)性、公益性監(jiān)測項目，必須堅持由政府監(jiān)測機構(gòu)承擔(dān)不動搖。

4.2剝離可由市場提供服務(wù)的職能

為順應(yīng)政府機構(gòu)改革的大趨勢，解脫監(jiān)測站過重的壓力和負擔(dān)，可以逐漸將目前仍由政府監(jiān)測機構(gòu)承擔(dān)的服務(wù)性監(jiān)測項目從政府職能中剝離出來，嘗試走市場化的道路，充分發(fā)揮社會監(jiān)測資源的力量和作用。然而市場化的進程絕非一蹴而就，宜采用“試點先行、分步推進”的模式穩(wěn)步推進。據(jù)目前實際情況來看，企業(yè)污染源在線監(jiān)控設(shè)施的市場化運營已具備了一定的條件，可以率先在市場條件較成熟的東部地區(qū)嘗試，鼓勵排污企業(yè)將在線監(jiān)控設(shè)備委托給第三方社會監(jiān)測機構(gòu)運營管理，邁出市場化進程的第一步。待市場條件相對成熟后，逐步開放自動監(jiān)測站運營維護、環(huán)保驗收監(jiān)測、室內(nèi)空氣監(jiān)測等一般性環(huán)境檢測業(yè)務(wù)以及部分研究性監(jiān)測工作，通過市場規(guī)律充分調(diào)動相關(guān)主體的積極性，實現(xiàn)政府公益性監(jiān)測效率提升和社會監(jiān)測資源優(yōu)化配置的雙贏。

4.3加強對市場監(jiān)測行為的監(jiān)管

市場化絕不意味著政府對相關(guān)監(jiān)測項目完全放手，相反，政府機構(gòu)必須在資質(zhì)審核、技術(shù)監(jiān)督等方面充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，培育和規(guī)范環(huán)境監(jiān)測市場。具體來說，一方面要著力建立健全監(jiān)測機構(gòu)的資質(zhì)認證和分級制度，合理設(shè)置市場準入門檻，并制定相關(guān)管理辦法。采取多種方式多種手段，加強對市場監(jiān)測機構(gòu)的監(jiān)督檢查和考核評估，建立監(jiān)測信用檔案與淘汰機制，并與監(jiān)測機構(gòu)的等級和資質(zhì)掛鉤，從管理上促進環(huán)境監(jiān)測市場良性循環(huán)。另一方面，要制定統(tǒng)一的樣品采集、實驗室分析、質(zhì)量控制等方法和標準，完善環(huán)境監(jiān)測設(shè)備安裝、驗收和運行管理以及監(jiān)測數(shù)據(jù)報告和傳輸?shù)募夹g(shù)規(guī)范，維護監(jiān)測數(shù)據(jù)的嚴肅性和公正性，從技術(shù)上減免違規(guī)操作的空間。

5　結(jié)語

在環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型逐步推進和事業(yè)單位改革走向尚不明確的形勢下，環(huán)境監(jiān)測面臨諸多挑戰(zhàn)和困難，涉及管理、技術(shù)、業(yè)務(wù)、產(chǎn)品、隊伍等方方面面的變革與創(chuàng)新。這個時期，加強自上而下的頂層設(shè)計，促進環(huán)境監(jiān)測科學(xué)健康發(fā)展更顯得尤為關(guān)鍵。該文提出的機構(gòu)設(shè)置模式、網(wǎng)絡(luò)功能格局和市場化監(jiān)測行為只是其中的一個方面，側(cè)重從體制機制的角度提出一些問題和建議，供管理者參考。

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