張 軍

河南省環(huán)境監(jiān)測中心，河南 鄭州 450004

水環(huán)境生態(tài)補償政策是以保護地表水環(huán)境為目的，在同流域內(nèi)實施的對上、下游造成損失的一種彌補行為，它是尋求流域上、下游實現(xiàn)經(jīng)濟利益、環(huán)境利益均衡及流域和諧健康的地方性政策。建立流域上、下游的水環(huán)境生態(tài)補償機制，有效解決了流域水資源生態(tài)保護與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。自20世紀80年代以來，國內(nèi)外基于生態(tài)補償理論的研究與應(yīng)用在生態(tài)補償涵義、生態(tài)補償機制、生態(tài)補償評價方法、生態(tài)補償實踐領(lǐng)域等角度大量展開，在相關(guān)理論、方法和應(yīng)用的廣度與深度上均取得了前所未有的進展［1］。

該文從水環(huán)境生態(tài)補償應(yīng)用實踐切入，總結(jié)近年來國內(nèi)流域水環(huán)境生態(tài)補償政策的實施內(nèi)容，評析當前流域水環(huán)境生態(tài)補償實踐存在的主要問題，以期為我國進一步完善地方性水環(huán)境生態(tài)補償政策提供參考。

1 流域水環(huán)境生態(tài)補償含義及特點

1.1 水環(huán)境生態(tài)補償含義

到目前為止，關(guān)于水環(huán)境生態(tài)補償?shù)暮x尚無公認的定論，一般學(xué)者認為，應(yīng)從廣義和狹義2個方面來認識流域水資源生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵。廣義的流域水資源生態(tài)補償包括對因污染和破壞流域水資源而造成的生態(tài)損益的補償和對因建設(shè)和保護生態(tài)環(huán)境而產(chǎn)生的生態(tài)增益的補償。具體是指：①對因污染流域水資源而損害水資源生態(tài)功能或?qū)е律鷳B(tài)價值喪失的補償;②對因保護和恢復(fù)水資源生態(tài)環(huán)境及其功能而產(chǎn)生的生態(tài)增益給予補償;③對因開發(fā)利用或破壞流域水資源而損害生態(tài)功能，導(dǎo)致生態(tài)價值喪失而給予補償。狹義的流域水資源生態(tài)補償，專指對因保護和恢復(fù)水資源生態(tài)環(huán)境及其功能而產(chǎn)生的生態(tài)增益給予補償［2］。

為分析、解決流域地表水生態(tài)補償問題，有效保護流域生態(tài)環(huán)境，促進流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，能夠更加突出地方政府對保護水環(huán)境而實施的地方性管理政策，我們?nèi)V義的流域水資源生態(tài)補償?shù)亩x。

1.2 流域水環(huán)境生態(tài)補償?shù)奶攸c

目前，在我國許多省、地區(qū)開展的生態(tài)補償機制試點工作中，相繼出臺了流域水污染防治、自然保護區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)确矫娴恼呶募?。在實踐方面，先后啟動了退耕還林、退牧還草、天然林保護、京津風沙源治理、西南溶巖地區(qū)石漠化治理、甘肅甘南黃河重要水源補給區(qū)等具有一定生態(tài)補償性質(zhì)的重大建設(shè)工程［3］。流域水污染防治生態(tài)補償政策隸屬、側(cè)重于流域生態(tài)環(huán)境污染損失類型，既是一種鼓勵水資源生態(tài)保護與建設(shè)的地方性政策，也是一種激勵減少水資源生態(tài)破壞行為的手段，流域水資源一旦被污染和破壞，造成流域水環(huán)境惡化，使水環(huán)境和水資源利用價值降低、可用水量減少，給受污染區(qū)域的人民造成人身和財產(chǎn)損失，因此被污染者應(yīng)當獲得補償。

與其他領(lǐng)域的生態(tài)補償相比，流域水環(huán)境生態(tài)補償有其獨有的特點：①以水資源被污染、破壞及生態(tài)損失所產(chǎn)生的賠償性補償為主;以對水資源保護和建設(shè)所產(chǎn)生的生態(tài)增益進行補償為輔。②補償主體是省政府、同流域內(nèi)有上、下游關(guān)系的相關(guān)地方人民政府。③補償方式以資金補償?shù)男问綖橹?，通過省財政部門直接或間接的方式向受補償區(qū)提供資金支持。④各地方根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展等情況自行研究確定補償標準。

2 流域水環(huán)境生態(tài)補償實踐與進展

2.1 建立流域水環(huán)境生態(tài)補償?shù)囊饬x

建立并完善流域水環(huán)境生態(tài)補償機政策是貫徹落實國家政策的重要舉措。近年來，我國相繼出臺了許多政策，以推動建立生態(tài)補償機制，完善環(huán)境經(jīng)濟政策，促進生態(tài)環(huán)境保護?！秶鴦?wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》(國發(fā)〔2005〕39號)要求“要完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制，中央和地方財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補償試點”;原國家環(huán)?？偩?007年8月24日印發(fā)的《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》指出，將在自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)以及流域水環(huán)境保護等4個領(lǐng)域開展生態(tài)補償試點;《國務(wù)院2007年工作要點》(國發(fā)〔2007〕8號)將“加快建立生態(tài)環(huán)境補償機制”列為抓好節(jié)能減排工作的重要任務(wù)。

建立并完善流域水環(huán)境生態(tài)補償政策是流域水環(huán)境可續(xù)發(fā)展的需要。流域水環(huán)境保護面臨著嚴重困難，建立流域生態(tài)補償政策是改善和推動環(huán)境保護的必然要求。水環(huán)境生態(tài)補償是一項具有經(jīng)濟激勵作用，基于“污染者付費、受益者付費和破壞者付費”原則的環(huán)境經(jīng)濟政策，主要針對區(qū)域性生態(tài)保護和環(huán)境污染防治，以確保出界水質(zhì)達到考核目標，從根本上改善地表水環(huán)境質(zhì)量。

建立并完善流域水環(huán)境生態(tài)補償政策有利于促進流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。通過地方性流域生態(tài)補償政策的實施，可以使流域上游具有水源涵養(yǎng)功能地區(qū)土地、資源的開發(fā)利用程度降低，生態(tài)系統(tǒng)得以休養(yǎng)回復(fù)，并促使整個流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展向資源消耗少、環(huán)境影響小、結(jié)構(gòu)效益高的方向發(fā)展，將加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而增強流域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展能力。

建立并完善流域水環(huán)境生態(tài)補償政策是社會和諧發(fā)展的需要?！笆濉睍r期是我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時期，進一步完善流域生態(tài)補償政策，對于促進資源的可持續(xù)利用，加快建設(shè)環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展意義重大。

2.2 流域水環(huán)境生態(tài)補償政策實踐與案例

2.2.1 河南省

2009年開始，在沙潁河流域和海河流域?qū)嵭辛怂h(huán)境生態(tài)補償制度，2010年在全省實施《河南省水環(huán)境生態(tài)補償暫行辦法》。2011年對《河南省水環(huán)境生態(tài)補償暫行辦法》進行補充修訂?？己艘蜃拥拇_定：通過對地表水21監(jiān)測因子的篩選，得出COD、氨氮、總磷3項因子對地表水考核斷面超標貢獻率較大，因此確定COD、氨氮、總磷3項因子作為生態(tài)補償考核因子。生態(tài)補償標準的確定：采用2010年河南省146個(138個有效樣本)城鎮(zhèn)污水處理廠運行數(shù)據(jù)，選取SPSS軟件系統(tǒng)分析、建立了污水治理成本計量經(jīng)濟模型。根據(jù)不同濃度河流水質(zhì)治理達到特定水質(zhì)要求，所需治理成本不同，在采用聚類分析法劃分生態(tài)補償標準梯級的基礎(chǔ)上，得出階梯式生態(tài)補償標準：根據(jù)地表水不同的水質(zhì)考核目標采用相對應(yīng)的梯級標準，COD執(zhí)行標準為3 500～5 500元/t，氨氮執(zhí)行標準為8 000～20 000元/t，總磷執(zhí)行標準為5×104元/t。生態(tài)補償金核算方法：考核斷面單因子(COD、氨氮和總磷)月(周)生態(tài)補償金=［水質(zhì)濃度月(周)監(jiān)測值－責任目標值］×月(周)水量×責任目標值所對應(yīng)的生態(tài)補償標準。生態(tài)補償金的轉(zhuǎn)移支付：由省財政部門負責生態(tài)補償金的扣繳及資金轉(zhuǎn)移支付工作，通過各生態(tài)補償考核城市市財政直接劃撥。

2.2.2 江蘇省

江蘇省于2008年1月開始實施《太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補償試點方案》，同年制定了《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法(試行)》，實施范圍為太湖流域、淮河流域部分河段。生態(tài)補償考核因子為COD、氨氮、總磷。太湖流域生態(tài)補償標準的確定：用于治理太湖的總費用按COD∶氨氮∶總磷=1∶1∶1的比例來分配各考核因子的總費用，根據(jù)各考核因子的總量計算各自的單位治理費用，制定COD執(zhí)行標準為1.5×104元/t，氨氮執(zhí)行標準為1.0 ×105元/t，總磷執(zhí)行標準為 1.0 ×105元/t。生態(tài)補償金核算方法：單因子補償資金=(斷面水質(zhì)指標值－斷面水質(zhì)目標值)×斷面月水量×補償標準。淮河流域生態(tài)補償金核算方法：實測濃度與考核目標相比較，超標1倍就扣5.0×105元。生態(tài)補償金的轉(zhuǎn)移支付：由省財政部門負責生態(tài)補償金的支付。

2.2.3 湖北省

2009年制定了《湖北省流域環(huán)境保護生態(tài)補償辦法》，以漢江流域部分跨行政區(qū)域斷面為試點，隨后在其他流域全面推行?？己藢ο鬄榱饔蚩缧姓^(qū)域斷面所在地城市人民政府(省轄市、州和直管市)?？己艘蜃訛楦咤i酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷。漢江干流生態(tài)補償執(zhí)行標準：高錳酸鹽指數(shù)為0.05 ×104元/t，氨氮為0.5 ×104元/t，總磷為1.0×104元/t;唐白河流域生態(tài)補償執(zhí)行標準：高錳酸鹽指數(shù)為0.05×104元/t，氨氮為0.1×104元/t，總磷為0.2×104元/t。生態(tài)補償金核算方法：單因子補償資金=(斷面水質(zhì)指標值－斷面水質(zhì)目標值)×月斷面水量×補償標準。生態(tài)補償金的轉(zhuǎn)移支付：由省財政部門負責生態(tài)補償金的支付。

2.2.4 河北省

2009年，頒布了河北省人民政府辦公廳關(guān)于實行跨界斷面水質(zhì)目標責任考核的通知(［2009］50號)?？己艘蜃訛镃OD。

省考核斷面超標扣繳生態(tài)補償金標準：當河流入境水質(zhì)達標(或無入境水流)時，所考核市跨市出境斷面的水質(zhì)COD監(jiān)測結(jié)果超標0.5倍以下，每次扣繳1.0×105元;超標0.5～1.0倍，每次扣繳5.0×105元;超標1.0～2.0倍，每次扣繳1.0×106元;超標2.0倍以上，每次扣繳1.5×106元。當河流入境水質(zhì)超標，而所考核市跨市出境斷面水質(zhì)COD繼續(xù)增加時，所考核市跨市出境斷面的水質(zhì)COD監(jiān)測結(jié)果超標0.5倍以下，每次扣繳2.0×105元;超標0.5～1.0倍，每次扣繳1.0×106元;超標1.0～2.0倍，每次扣繳2.0×106元;超標2.0倍以上，每次扣繳3.0×106元。同一個設(shè)區(qū)市范圍內(nèi)，對所有超標斷面累計扣繳。

市考核斷面超標扣繳生態(tài)補償金標準：各設(shè)區(qū)市按照省考核斷面超標扣繳生態(tài)補償金標準執(zhí)行。如確有特殊情況，可制訂不低于省扣繳標準的本地考核斷面超標扣繳生態(tài)補償金標準。生態(tài)補償金的轉(zhuǎn)移支付：由省財政部門負責生態(tài)補償金的支付。

2.2.5 陜西省

2009年《陜西省渭河流域水污染補償實施方案(試行)》確定，實施范圍為西安、寶雞、咸陽、渭南4個市人民政府。考核因子為COD。生態(tài)補償執(zhí)行標準：COD每超標1 mg/L繳納1.0×104元，不足1 mg/L的按照1 mg/L計算。

COD污染補償資金繳納額計算公式：

式中：M為補償資金繳納總額，104元;Ch為考核斷面核定濃度，mg/L;Co為考核斷面控制指標，mg/L;K為補償標準值，暫定為1.0×104元mg/L。

水質(zhì)濃度超標計算公式：

式中：Cs為考核斷面實測濃度，mg/L;Cx為上游城市超標濃度差值，mg/L;Qx為上下游流量比值。

生態(tài)補償金的轉(zhuǎn)移支付：由省財政部門負責生態(tài)補償金的支付。

3 水環(huán)境生態(tài)補償政策存在的問題

綜合分析各省執(zhí)行的水環(huán)境生態(tài)補償政策的制定與實施，目前水環(huán)境生態(tài)補償政策主要存在以下問題。

3.1 理論與方法層面

1)生態(tài)補償考核因子的篩選、考核斷面的設(shè)置缺乏理論研究，還沒有形成比較完整的理論體系?？己艘蜃拥暮Y選，基本上都是根據(jù)因子對斷面超標率的貢獻量來定，而沒綜合考慮各污染物因子對人類、自然環(huán)境等的危害程度及在水體中消解的難易程度;考核斷面的設(shè)置，基本上均以行政市界為劃分依據(jù)，缺乏理論論證，行政、人為干預(yù)的因素參與過多。

2)生態(tài)補償標準的測算科學(xué)基礎(chǔ)不夠扎實。標準的測算是建立流域生態(tài)補償政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定各個領(lǐng)域各個環(huán)節(jié)生態(tài)補償措施的標準不僅要有科學(xué)依據(jù)，充分考慮生態(tài)環(huán)境保護成本、生態(tài)效益等因素，同時要充分考慮國家和社會的承受能力和社會安定的需要，更重要的是要有可操作性，各類補償標準要考慮地方實施的成本，方案要簡單可行，便于各利益相關(guān)者理解，便于組織實施過程中的實施、考核、驗收和評估。有學(xué)者認為，如果生態(tài)補償標準制定過低［4-5］，將會直接導(dǎo)致補償對象生態(tài)保護的積極性偏低。當前，生態(tài)補償標準的測算方法存在一定問題，包括計算體系不成熟、計算模型覆蓋面不廣、用不同方法計算同一種生態(tài)服務(wù)功能的價值得出的計算結(jié)果差異較大，得出的結(jié)果應(yīng)為一個數(shù)值范圍而不是一個單一值等。隨著該研究的深入和補償實踐在各個領(lǐng)域的開展，生態(tài)補償標準如何確立，補償?shù)男Ч绾卧u價將是生態(tài)補償研究亟待解決的難點，也是學(xué)術(shù)界渴望解決的關(guān)鍵問題。未來，生態(tài)補償?shù)暮怂惴椒蓢L試與“3S”技術(shù)等空間分析手段和其他先進技術(shù)結(jié)合，以期找到突破口［6］。

3)生態(tài)補償金核算方法依據(jù)的基礎(chǔ)不統(tǒng)一。①生態(tài)補償金是按照水資源的損失量還是價值量計算尚不明確，目前，國內(nèi)流域生態(tài)補償量核算方法和技術(shù)出現(xiàn)混亂的主要原因是依據(jù)的基礎(chǔ)不統(tǒng)一，即有的學(xué)者認為“補償”是相對于“損失”而言的，應(yīng)該只計算生態(tài)損失量;而另一些學(xué)者則認為“補償”應(yīng)全面反映生態(tài)環(huán)境的價值。②生態(tài)補償金采用的計量和測算方法沒有明確和統(tǒng)一。這主要是流域生態(tài)補償金計量的研究起步晚，重視不夠，方法處于探索階段。一些方法和技術(shù)只能在一定的局部范圍內(nèi)進行應(yīng)用，但那些能適用于實際工作的成熟計量方式還沒有形成。在多數(shù)流域水環(huán)境地方實踐中，側(cè)重于水量或水質(zhì)某一方面帶來的外部損失的補償問題，而缺乏將水量和水質(zhì)因素綜合考慮。在外部性的估算方面，經(jīng)濟外部性的估算較多，而對生態(tài)環(huán)境的外部效應(yīng)的測算幾乎為零。③補償標準的測算研究中往往忽視了自然因素對河流水量、水質(zhì)變化的影響，即沒有研究利用合理的方法分別界定水循環(huán)的豐枯變化、本底水質(zhì)情況及其自凈能力等自然因素的作用和水資源供、用、耗、排等人為因素的作用。因而在補償標準測算和補償機制實施的過程中會出現(xiàn)補償主客體確定困難、造成外部效應(yīng)的自然因素和人為因素難以界定清晰等問題，難以得到不同地區(qū)、不同利益主體的認可和實施。

4)多數(shù)研究僅考慮了點源污染所帶來的生態(tài)補償問題，而對于生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀較好，經(jīng)濟相對落后，尤其是以農(nóng)業(yè)人口為主的重要湖泊、水庫的上游地區(qū)，面源污染所帶來的外部性在生態(tài)補償實踐中考慮較少。

5)生態(tài)補償?shù)闹骺腕w沒有很好界定。地方政府對流域生態(tài)補償?shù)墓芾聿艅倓偲鸩剑?jīng)驗欠缺。在一些流域的管理上，地方政府有時替代生態(tài)補償?shù)恼嬲黧w，將一些財政資金用于地方政府的流域生態(tài)損壞事件上，使得生態(tài)補償?shù)闹骺腕w職責不明確。上游污染，對直接下游進行補償，而針對間接下游的水環(huán)境是否造成損害目前還沒界定，損害量的研究目前仍未涉及。

3.2 實施層面

1)政府補償比重過大，市場補償尚不成熟。地方生態(tài)補償實踐中，政府的轉(zhuǎn)移支付、財政補貼等政策措施一直是主要手段。流域上下游之間的輔助性的市場補償盡管有了一定范圍的應(yīng)用，但其作用還很有限。過度依賴政府開展生態(tài)補償，往往會受制于政府財力和管理方式的制約，不利于上下游形成共同利益和責任機制。就市場補償而言，對于水資源使用權(quán)和排污權(quán)的初始分配方式、交易程序、原則等問題尚未達成一致意見，其設(shè)立、運行所需的條件過高，我國很難在短時間內(nèi)推廣實施，只有市場經(jīng)濟較為發(fā)達、法制和公共管理較為健全、環(huán)境監(jiān)測力量較強的局部區(qū)域才有條件實施。

2)生態(tài)補償相關(guān)的法律和制度不配套。我國已經(jīng)初步建立起了由國家立法和地方立法共同構(gòu)成的環(huán)境法律體系，可持續(xù)發(fā)展已成為我國的基本國策。確立了土地利用規(guī)劃、環(huán)境影響評價、“三同時”、取水和排污許可、限期治理、排污申報登記等具體的法律制度，但已有法規(guī)中對流域生態(tài)補償問題的考慮尚不夠全面、成熟，需要在實踐探索的基礎(chǔ)上逐步修訂完善。

3)在補償實施過程中采取了政府、市場、法律等方式，它們具有各自的優(yōu)缺點，需要進一步研究如何使它們互為補充，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水利、環(huán)保、林業(yè)等部門，使各種補償方式得到合理的綜合利用和有效實施。

4)流域生態(tài)補償理論、標準測算與實施層面的原則和機制設(shè)計如何實現(xiàn)很好的銜接，使理論研究與各種機制和措施有機結(jié)合，值得進行深入研究。

4 建議

迄今為止，國內(nèi)在流域生態(tài)補償領(lǐng)域的實踐仍處于探索階段，還存在很多問題亟待解決，由于其他國家所處的發(fā)展階段和政治經(jīng)濟制度的不同，在適當借鑒生態(tài)補償其他領(lǐng)域經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出以下建議，以期流域生態(tài)補償政策更加完善，地表水環(huán)境質(zhì)量有一個大的改觀。

1)建立和完善地方生態(tài)補償政策是一項比較復(fù)雜的研究課題，它涉及經(jīng)濟、社會、資源與環(huán)境等多個領(lǐng)域，要求國家的宏觀管理政策、經(jīng)濟政策、行政法律法規(guī)制度相互配合共同實現(xiàn)。要建立一個符合地方省情的合理可行的流域生態(tài)補償政策的通行做法，首先需要把握研究區(qū)域的具體問題，研究生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)和必要性等。在此基礎(chǔ)上，采取合理的方法進行補償標準的測算。最后，根據(jù)補償標準和實際情況，充分考慮補償主客體、運行機制、措施和監(jiān)督管理等問題，形成流域生態(tài)補償?shù)膶嵤┓绞?、步驟、措施、保障條件等。

2)從一些地方的生態(tài)補償實踐來看，直接的經(jīng)濟補助形式未必是最有效的。應(yīng)該結(jié)合生產(chǎn)實際，探尋多樣化的補償形式，提高被補償?shù)貐^(qū)的發(fā)展水平和環(huán)保能力。例如一般農(nóng)戶能從生態(tài)補償實施中得到的補助較少，他們更重視對現(xiàn)有生產(chǎn)活動的支持和幫助。因此，補償形式除了資金之外，也可以采用技術(shù)培訓(xùn)、能力建設(shè)、提供就業(yè)和信息、貸款和開拓市場等。

3)突破難點，繼續(xù)深入補償標準核算方法的研究。生態(tài)補償目前逐漸由政策性等宏觀研究轉(zhuǎn)入到運用數(shù)學(xué)工具進行定量化研究階段［7］。建議選取典型流域，通過合理選擇若干試點，研究流域生態(tài)補償?shù)睦碚撆c方法體系，以解決當前研究中的關(guān)鍵技術(shù)問題，并構(gòu)建實施層面相應(yīng)的政策、機制和措施，為流域生態(tài)補償?shù)膶嵤┖屯茝V奠定基礎(chǔ)［8］。

［1］馮艷芬，劉毅華，王芳，等．國內(nèi)生態(tài)補償實踐進展［J］．生態(tài)經(jīng)濟，2009(8)：85-88，105．

［2］陳兆開，施國慶，毛春梅．流域水資源生態(tài)補償問題研究［J］．科技進步與對策，2008，25(3)：51-55．

［3］王瑩．“十二五”時期應(yīng)進一步完善生態(tài)補償機制［J］．中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2010(21)：20-22．

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