唐彥東，于 汐，劉春平

（1.湖南師范大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙410081；2.防災(zāi)科技學(xué)院，河北三河065201）

北京市民防融入城市應(yīng)急管理體系障礙性因素分析*

唐彥東1，2，于 汐2，劉春平2

（1.湖南師范大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙410081；2.防災(zāi)科技學(xué)院，河北三河065201）

分析了北京市民防系統(tǒng)在城市應(yīng)急管理體系中的地位、作用和職能現(xiàn)狀。北京市民防在融入城市應(yīng)急管理體系過(guò)程中，存在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制和高層缺位、基層缺腿的體制障礙；政府職能結(jié)構(gòu)不合理、法律障礙和融入模式缺乏共識(shí)等也是民防融入城市應(yīng)急管理體系重要的障礙性因素。從調(diào)整國(guó)家和北京市領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)民防應(yīng)急管理法制建設(shè)以及在應(yīng)急預(yù)案中體現(xiàn)民防應(yīng)急管理職能等方面提出建議。

民防；應(yīng)急管理；體制障礙；法律障礙；職能障礙

“民防”（civil defense）的本意是“民眾防護(hù)”或“民事防護(hù)”，是國(guó)際通用詞，是政府動(dòng)員和組織群眾，采取防空襲，抗災(zāi)救災(zāi)措施，實(shí)施救援行動(dòng)，防范和減輕災(zāi)害危害的活動(dòng)，現(xiàn)代民防伴隨于“人民防空”（人防）而產(chǎn)生，在大多數(shù)國(guó)家，民防除了應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)外，已經(jīng)拓展為應(yīng)對(duì)和平時(shí)期的自然災(zāi)害和各種突發(fā)事件。

北京是我國(guó)的首都，是全國(guó)的政治和文化中心，北京的戰(zhàn)略地位，對(duì)城市綜合防空、防災(zāi)減災(zāi)能力提出了很高的要求。2005年，第五次全國(guó)人民防空會(huì)議提出，要把單一的人防體制向防空防災(zāi)相結(jié)合的民防體制轉(zhuǎn)變。2010年，第六次全國(guó)人防會(huì)議進(jìn)一步指出，要把人民防空作為應(yīng)急管理的重要力量，把各級(jí)政府人民防空部門(mén)作為政府應(yīng)急管理工作成員單位，賦予相應(yīng)的防災(zāi)救災(zāi)職能，充分利用人民防空資源為應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)公共事件、搶險(xiǎn)救災(zāi)和應(yīng)急救援服務(wù)。人民防空既是國(guó)防的重要組成部分，也是各級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件可資利用的力量。但是，北京市民防融入城市應(yīng)急管理體系存在幾個(gè)重要問(wèn)題需要解決：例如：民防在應(yīng)急管理體系中的角色定位，民防開(kāi)展應(yīng)急管理的法律法規(guī)可行性，如何充分利用現(xiàn)有人防資源等。因此，探究北京市民防融入應(yīng)急管理存在的深層次原因，并最終從根本上解決這些問(wèn)題，將為北京市民防融入應(yīng)急管理體系具有重要意義，也為我國(guó)現(xiàn)代民防融入具有平戰(zhàn)結(jié)合特點(diǎn)的綜合應(yīng)急管理體系提供參考。

1 北京市民防在應(yīng)急管理體系中的地位和作用

1.1 北京市應(yīng)急管理體系現(xiàn)狀

以2005年北京市突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)成立為標(biāo)志，北京市已經(jīng)初步建立起綜合應(yīng)急管理體系，建立起“3＋2＋1”的應(yīng)急管理組織體系框架。市應(yīng)急委及應(yīng)急辦的領(lǐng)導(dǎo)下14個(gè)應(yīng)對(duì)單項(xiàng)災(zāi)害的專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急指揮部，統(tǒng)一的110市緊急報(bào)警服務(wù)中心和12345非緊急救助服務(wù)中心，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）應(yīng)急責(zé)任體系和工作機(jī)制初步建立［1］。

1.1.1 “3＋2＋1”的應(yīng)急管理組織體系框架

北京市“3＋2＋1”應(yīng)急管理組織體系框架中，“3”是指北京市建立的市突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)、市專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急指揮部和區(qū)縣應(yīng)急委（應(yīng)急指揮中心）三級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)；“2”是指市緊急報(bào)警服務(wù)中心（號(hào)碼110）和市非緊急救助服務(wù)中心（12345）兩個(gè)服務(wù)中心；“1”是指一個(gè)“基層應(yīng)急體系”。

北京市突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)工作，由市長(zhǎng)擔(dān)任市突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)主任，由分管市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副主任，分別處置自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全等突發(fā)公共事件。北京市突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)下設(shè)日常辦事機(jī)構(gòu)（應(yīng)急辦），行使應(yīng)急指揮中心職能，設(shè)在市政府辦公廳。

1.1.2 應(yīng)急指揮技術(shù)支撐體系

北京市應(yīng)急指揮體系是以市應(yīng)急指揮平臺(tái)為中心、區(qū)縣和專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急指揮平臺(tái)為支撐、移動(dòng)應(yīng)急指揮平臺(tái)為輔助的應(yīng)急指揮技術(shù)支撐體系。其特點(diǎn)是整合分散在市屬各委辦局的信息、通訊、物資等應(yīng)急資源，實(shí)現(xiàn)圖像監(jiān)控、無(wú)線調(diào)度、有線通信、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用和綜合保障的5個(gè)技術(shù)系統(tǒng)為依托的市應(yīng)急指揮平臺(tái)，從而初步實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)全面的監(jiān)控、現(xiàn)場(chǎng)圖像的無(wú)線傳輸、視頻資源整合、無(wú)線通信指揮調(diào)度、有線通信集中指揮調(diào)度和各類(lèi)信息資源共享等功能。

1.1.3 應(yīng)急預(yù)案體系完備性

目前，北京市已經(jīng)建立起包括市總體預(yù)案、專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急保障應(yīng)急預(yù)案、部門(mén)預(yù)案及區(qū)縣總體預(yù)案、大型活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案和單位預(yù)案等比較完善的應(yīng)急預(yù)案體系，各級(jí)各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案48萬(wàn)多個(gè)。

1.1.4 專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍規(guī)模

北京市專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍包括公安、醫(yī)療、防汛、地震、礦山、建筑工程等專(zhuān)業(yè)搶險(xiǎn)救災(zāi)隊(duì)伍。其中，公安系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了點(diǎn)、線、面相結(jié)合的動(dòng)態(tài)巡邏防控應(yīng)急隊(duì)伍；交管系統(tǒng)應(yīng)急反應(yīng)隊(duì)伍的特點(diǎn)是能夠及時(shí)趕到現(xiàn)場(chǎng)；消防部隊(duì)共有官兵4 000余人；醫(yī)療系統(tǒng)在城區(qū)均有布點(diǎn)，并成立了市應(yīng)急衛(wèi)生救治隊(duì)伍；安全生產(chǎn)系統(tǒng)組建12支專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍；此外還有防汛系統(tǒng)、森林消防、人防系統(tǒng)和城市公用設(shè)施專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)。

1.2 北京市民防在應(yīng)急管理體系中的職能分析

2006年11月16日，北京市人民防空辦公室正式更名北京市民防局，為我國(guó)率先正式列入政府序列以民防局命名的主管部門(mén)，對(duì)全國(guó)人防行政管理體制改革起到了重要的引領(lǐng)和示范作用，標(biāo)志北京市從單一人民防空體制向全民防空防災(zāi)體制轉(zhuǎn)變，開(kāi)始防空防災(zāi)一體化的改革，即所謂的“兩防一體化”轉(zhuǎn)制改革。轉(zhuǎn)制后的北京市民防局新增的職能包括：（1）由市人防工程事故應(yīng)急指揮部擔(dān)負(fù)人防工程事故指揮工作；（2）負(fù)責(zé)全市公共安全宣傳教育工作；（3）人防指揮所向建立“戰(zhàn)時(shí)防空，平時(shí)防災(zāi)”的應(yīng)急指揮備份平臺(tái)轉(zhuǎn)變。盡管民防系統(tǒng)提出了“三個(gè)轉(zhuǎn)變”的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，要求民防工作要從單純以防空為主，轉(zhuǎn)到平戰(zhàn)結(jié)合的道路上來(lái)，實(shí)現(xiàn)防空防災(zāi)一體化，逐步與國(guó)際民防接軌，但囿于體制和機(jī)制等諸多因素的束縛，防空防災(zāi)一體化進(jìn)程仍然是小范圍的、不夠深入的，而且缺乏理論的指導(dǎo)和法律的支撐，所以，防空防災(zāi)一體化改革并沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。目前，市民防局的應(yīng)急管理職能主要是通過(guò)市應(yīng)急辦下設(shè)的市人防工程事故應(yīng)急指揮部，其職責(zé)范圍限定在處置人防工程事故，在北京市現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制下，市民防是戰(zhàn)時(shí)防空襲和人防工程事故責(zé)任主體，同時(shí)負(fù)責(zé)全市防空防災(zāi)和公共安全宣傳教育培訓(xùn)工作，但不具備承擔(dān)和組織其它公共突發(fā)事件法定主體資格［2－4］。

2 北京市民防承擔(dān)應(yīng)急管理職能障礙性因素分析

我國(guó)民防長(zhǎng)期以來(lái)僅僅承擔(dān)戰(zhàn)時(shí)防空職能，沒(méi)有承擔(dān)防災(zāi)減災(zāi)任務(wù)，因此，在應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的各個(gè)時(shí)期，我國(guó)民防并沒(méi)有向國(guó)外民防那樣，成為參與甚至是主導(dǎo)建設(shè)國(guó)家和城市應(yīng)急管理體系的力量。因此，在應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制等建設(shè)過(guò)程中，民防的防災(zāi)減災(zāi)職能沒(méi)有得到體現(xiàn)，尤其是在單災(zāi)種應(yīng)急管理體系形成過(guò)程中，沒(méi)有占到一席之地。在綜合應(yīng)急管理體系形成階段，國(guó)家和地方政府也沒(méi)有將戰(zhàn)爭(zhēng)災(zāi)害的管理納入政府應(yīng)急管理體系之中，民防部門(mén)自然也就沒(méi)有真正融入城市應(yīng)急管理體系，造成了目前民防開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)的不利局面?？傮w來(lái)說(shuō)，北京市民防承擔(dān)應(yīng)急管理職能存在體制、法律、體制、隊(duì)伍建設(shè)存等多方面的障礙性因素，具體分析如下。

2.1 體制障礙

北京市民防融入城市應(yīng)急管理體系存在一定的體制障礙，難以整合和優(yōu)化現(xiàn)有應(yīng)急資源。

2.1.1 北京市民防雙重領(lǐng)導(dǎo)體制

在北京市政府系統(tǒng)內(nèi)，只有北京市民防局是兼有軍事職能，實(shí)際上是實(shí)行準(zhǔn)軍事化管理的政府職能部門(mén)。一方面，作為市政府的職能部門(mén)，就民防工作整體而言，民防局接受市政府的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，市民防局是北京市人民防空工作唯一的主管部門(mén)，接受北京衛(wèi)戍區(qū)和北京市政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，軍隊(duì)在國(guó)務(wù)院和中央軍委的領(lǐng)導(dǎo)下，按照國(guó)防建設(shè)的戰(zhàn)略需求，確定北京市人民防空工作的具體任務(wù)。

對(duì)于市民防局開(kāi)展應(yīng)急管理工作而言，這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制存在一定的組織障礙。根據(jù)管理學(xué)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的基本原則，機(jī)構(gòu)設(shè)置必須遵循“命令統(tǒng)一”的原則，即在管理組織結(jié)構(gòu)中實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不能存在多個(gè)上級(jí)組織。按照“命令統(tǒng)一”原則所建立的組織結(jié)構(gòu)，下級(jí)組織只能接受一個(gè)上級(jí)組織的指揮，才能保證政令統(tǒng)一，行動(dòng)一致。如果兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)同時(shí)對(duì)同一部門(mén)或同一件事行使他們的權(quán)利，就會(huì)出現(xiàn)混亂［5］。基于組織管理理論，任何情況下，都不會(huì)存在適應(yīng)雙重指揮的社會(huì)組織。因此，在不同的安全形勢(shì)下，如何平衡人民防空（軍政雙重領(lǐng)導(dǎo)）與應(yīng)急管理工作（政府主導(dǎo)）之間的關(guān)系將是民防系統(tǒng)面臨的長(zhǎng)期的重大問(wèn)題。

2.1.2 高層缺位和基層缺腿

北京市民防系統(tǒng)所謂的“高層缺位”是指北京市民防盡管是市政府的行政部門(mén)，但是其由設(shè)在解放軍總參作戰(zhàn)部的國(guó)家人民防空辦公室負(fù)責(zé)管理，而在國(guó)務(wù)院序列內(nèi)，沒(méi)有對(duì)應(yīng)的主管部門(mén)從總體上負(fù)責(zé)全國(guó)民防工作，上下體制不對(duì)口。在法律規(guī)定上，國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室和北京市突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)指揮責(zé)任，但他們僅具有綜合協(xié)調(diào)職能，在現(xiàn)實(shí)的應(yīng)急管理實(shí)踐中存在諸多執(zhí)行難的問(wèn)題。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道、社區(qū)等基層層面上，往往沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)職的民防機(jī)構(gòu)，一般由其他相關(guān)部門(mén)兼負(fù)［6］。民防體制“基層缺腿”是指在市和區(qū)縣二級(jí)，民防局設(shè)在地方政府，但基層則沒(méi)有專(zhuān)職民防機(jī)構(gòu)。這種管理體制在履行職能上呈現(xiàn)中間強(qiáng)兩頭弱的橄欖型。橄欖型體制的后果是，基層無(wú)法落實(shí)，高層無(wú)法獲得支持，不利于民防與其他相關(guān)部門(mén)之間的工作協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮防空防災(zāi)一體化職能。

2.2 政府職能結(jié)構(gòu)不合理

民防融入城市應(yīng)急管理體系涉及到政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變。政府是改革的主體，也是改革的客體。政府在職能轉(zhuǎn)換過(guò)程中，扮演著民防變革的推動(dòng)者、制度的設(shè)計(jì)者、應(yīng)急資源的調(diào)動(dòng)者和利益協(xié)調(diào)者多重角色，因此，民防融入應(yīng)急管理體系面臨職能機(jī)構(gòu)不合理的問(wèn)題。

政府“職能結(jié)構(gòu)”是指政府職能的構(gòu)成及各類(lèi)職能在職能總體中的比重和相對(duì)地位。根據(jù)政府職能的相關(guān)理論，“同一社會(huì)形態(tài)國(guó)家的不同時(shí)期的政府，其職能是有區(qū)別的；就是在同一時(shí)期，政府基本職能的比重也是互為消長(zhǎng)的”［7－9］。北京是特大型城市，政治、經(jīng)濟(jì)、文化和國(guó)際交往活動(dòng)頻繁，城市災(zāi)害種類(lèi)多，損失重大，影響面廣。因而，應(yīng)急管理已經(jīng)逐步成為北京市政府管理職能中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其重要性逐漸提升。在中央政府沒(méi)有專(zhuān)門(mén)民防機(jī)構(gòu)的情況下，由政府和軍隊(duì)共同管理的人民防空工作地位相對(duì)甚至絕對(duì)下降。對(duì)于市政府而言，在現(xiàn)時(shí)階段，通過(guò)應(yīng)急辦綜合協(xié)調(diào)各單災(zāi)種管理部門(mén)，遠(yuǎn)比發(fā)展人民防空使之適應(yīng)應(yīng)急管理工作更具緊迫性和現(xiàn)實(shí)意義。

2.3 法律障礙

從1980年代開(kāi)始，我國(guó)頒布了許多單災(zāi)種管理法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)防洪法》［10］、《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》［11］、《中華人民共和國(guó)消防法》［12］、《中華人民共和國(guó)氣象法》［13］、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》［14］、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》［15］和《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》［16］等等。此外，國(guó)務(wù)院部委、各級(jí)地方政府也相繼頒布了為數(shù)眾多的部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)和政府規(guī)章，以規(guī)范單災(zāi)種應(yīng)急管理工作。這些法律法規(guī)奠定了我國(guó)減災(zāi)管理工作的法制化基礎(chǔ)，但其局限性也顯而易見(jiàn)，原因在于這些法律法規(guī)不僅沒(méi)有觸及到綜合減災(zāi)的層面，而且強(qiáng)化了我國(guó)條塊分割的應(yīng)急管理體系。2007年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是規(guī)范各方應(yīng)對(duì)突發(fā)事件行為的基本法律，把突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類(lèi)［17］，沒(méi)有把戰(zhàn)爭(zhēng)列入其中，并且沒(méi)有從根本上打破行政體系的“條塊分割”現(xiàn)象以及“部門(mén)利益化”的傾向。為了有效地組織人民防空，減輕空襲危害而制定的《中華人民共和國(guó)人民防空法》［18］，于1997年1月1日開(kāi)始實(shí)施，至今已有16年了，并沒(méi)有明確賦予民防的應(yīng)急功能和涉及參與突發(fā)事件處置的內(nèi)容。2002年實(shí)施的《北京市人民防空條例》也僅增加了平時(shí)防災(zāi)救災(zāi)的原則［19］，在國(guó)家現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制下，突發(fā)公共事件的主管部門(mén)是防災(zāi)和救援責(zé)任主體，民防部門(mén)僅僅是戰(zhàn)時(shí)防空襲和人防工程事故責(zé)任主體，承擔(dān)和組織其它公共突發(fā)事件不具有法定主體資格，民防融入應(yīng)急管理體系存在現(xiàn)實(shí)的法制障礙。

2.4 融入模式缺乏共識(shí)

民防融入城市應(yīng)急管理體系的模式缺乏共識(shí)，缺乏共識(shí)的表現(xiàn)在于目標(biāo)過(guò)于籠統(tǒng)和缺乏可操作性，這是該項(xiàng)改革面臨的一個(gè)突出問(wèn)題。“兩防一體化”和“民防融入應(yīng)急管理”已成為民防改革公認(rèn)的目標(biāo)，但如何實(shí)現(xiàn)一體化、如何融入、民防在應(yīng)急管理中的角色定位等關(guān)鍵問(wèn)題，這些提法并沒(méi)有提供具體的實(shí)現(xiàn)路徑和方法。近幾年的民防和應(yīng)急管理理論研究也沒(méi)有得出基本認(rèn)可的結(jié)論，更沒(méi)有設(shè)計(jì)出融合的基本路徑，缺乏具體和可操作的改革方案，有關(guān)民防融入應(yīng)急管理的理論基本上沒(méi)有超出“原則性描述”的水平。

3 北京市民防系統(tǒng)融入城市應(yīng)急管理體系建議

3.1 調(diào)整國(guó)家民防領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)建議

北京市民防融入城市應(yīng)急管理體系涉及行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的重大變革，且現(xiàn)有應(yīng)急管理體系存在結(jié)構(gòu)性缺陷，這些體制上的障礙決定了民防融入城市應(yīng)急管理體系是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)，不可能一蹴而就。

在現(xiàn)代民防的框架下，首先應(yīng)該解決國(guó)務(wù)院沒(méi)有專(zhuān)門(mén)民防機(jī)構(gòu)的“高層缺位”問(wèn)題，建立權(quán)威的專(zhuān)業(yè)化組織機(jī)構(gòu)，提出兩種民防機(jī)構(gòu)調(diào)整方案：

第一種方案：在國(guó)防部?jī)?nèi)設(shè)立國(guó)家民防總局，實(shí)行國(guó)務(wù)院和中央軍委雙重領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)全國(guó)民防建設(shè)工作，整合各級(jí)政府和軍隊(duì)部門(mén)資源，建立軍地聯(lián)合指揮機(jī)制。

第二種方案：在國(guó)務(wù)院序列內(nèi)建立主管全國(guó)民防事務(wù)的主管部門(mén)“國(guó)家民防應(yīng)急管理總局”，軍隊(duì)參與其中，并爭(zhēng)取國(guó)家民防應(yīng)急管理總局與國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦合署辦公，全面負(fù)責(zé)防災(zāi)減災(zāi)和人民防空建設(shè)。

3.2 北京市民防體制改革方案

根據(jù)民防部門(mén)在應(yīng)急管理體系中的角色定位，針對(duì)北京市民防體制改革，提出以下三種方案。

方案一：漸進(jìn)式融入方案

北京市的應(yīng)急管理事業(yè)剛剛起步，民防事業(yè)也還處于由人民防空向現(xiàn)代民防轉(zhuǎn)型時(shí)期。在當(dāng)前綜合應(yīng)急管理體系初步建立的歷史發(fā)展階段，尤其是條塊分割的應(yīng)急管理體制并沒(méi)有完全被打破的情況下，民防融入應(yīng)急管理體系還存在諸如應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制、政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)換等多種障礙性因素，該項(xiàng)事業(yè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，任重而道遠(yuǎn)。這就要求我們既要充分認(rèn)識(shí)到該項(xiàng)事業(yè)的必要性和可行性，又要認(rèn)識(shí)到它的長(zhǎng)期性和艱巨性，民防在開(kāi)展工作時(shí)要立足現(xiàn)實(shí)，堅(jiān)定信念，面向未來(lái)，開(kāi)拓進(jìn)取。

若保持現(xiàn)有應(yīng)急管理體制，以目前民防系統(tǒng)在政府中的地位、人員編制和專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力等條件，民防系統(tǒng)無(wú)法承擔(dān)各種災(zāi)害的專(zhuān)業(yè)應(yīng)急管理工作，無(wú)法承擔(dān)起綜合協(xié)調(diào)角色，應(yīng)該進(jìn)一步履行好目前承擔(dān)的保障支援角色，拓展保障范圍。積極主動(dòng)承擔(dān)沒(méi)有部門(mén)分管或有關(guān)部門(mén)難以實(shí)施的應(yīng)急救援與管理工作，如核化事故等，盡可能承擔(dān)一類(lèi)或幾類(lèi)突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作，爭(zhēng)取獲得政府授權(quán)，承擔(dān)起“保障支援型”與“專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急型”的混合型角色，漸進(jìn)式融入應(yīng)急管理體系，并最終為實(shí)現(xiàn)“綜合協(xié)調(diào)型”角色準(zhǔn)備條件。

這一方案保持現(xiàn)有應(yīng)急管理體制，不涉及政府體制改革，其后果是民防系統(tǒng)將長(zhǎng)期艱難探索融入城市應(yīng)急管理體系的路徑，大量戰(zhàn)備資源閑置，浪費(fèi)巨大。

方案二：撤并市應(yīng)急辦，重新組建具有綜合協(xié)調(diào)功能的北京市民防局

北京市民防要想真正融入應(yīng)急管理，應(yīng)該首先打破體制障礙，撤并市應(yīng)急辦，在現(xiàn)有民防系統(tǒng)、市應(yīng)急辦和其他具有應(yīng)急功能部門(mén)的基礎(chǔ)上，組建新的北京市民防局，賦予新民防局以綜合協(xié)調(diào)職能，真正實(shí)現(xiàn)人民防空戰(zhàn)備與應(yīng)急管理統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)防空防災(zāi)一體化。實(shí)施這一方案的優(yōu)點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：第一，可以充分利用民防系統(tǒng)的戰(zhàn)備資源，防止巨大的資源浪費(fèi)；第二，有助于軍隊(duì)參與地方政府的應(yīng)急管理工作，促進(jìn)人民防空與應(yīng)急管理工作共同發(fā)展，相互支持、相互促進(jìn)；第三，真正實(shí)現(xiàn)與國(guó)際民防接軌，這也是國(guó)外民防工作的普遍做法。

方案三：民防發(fā)展的終極目標(biāo)，建立常設(shè)的專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)

按照“綜合應(yīng)急管理”的基本理念，應(yīng)急管理應(yīng)該是全災(zāi)害、全過(guò)程、全部資源和全部利益主體的應(yīng)急管理。北京市民防發(fā)展的終極目標(biāo)是民防與其他災(zāi)害應(yīng)急管理部門(mén)的全面融合，建立一個(gè)有效的安全應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，對(duì)所有可以利用的資源進(jìn)行高效整合，以政府機(jī)構(gòu)的身份承擔(dān)起應(yīng)急管理的全部責(zé)任，它不再是一個(gè)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)可以處置各種自然災(zāi)害和人為災(zāi)害的專(zhuān)業(yè)化管理機(jī)構(gòu)，并且把救災(zāi)工作與應(yīng)急準(zhǔn)備以及應(yīng)急響應(yīng)緊密聯(lián)系起來(lái)。民防與其他災(zāi)害管理部門(mén)充分整合，建立專(zhuān)業(yè)化的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)是民防發(fā)展的終極目標(biāo)。

3.3 民防應(yīng)急管理法制建設(shè)

近年來(lái)，我國(guó)民防法規(guī)建設(shè)取得巨大發(fā)展，1997年1月1日施行了《中華人民共和國(guó)人民防空法》［18］，北京市于2002年頒布了《北京市人民防空條例》［19］，2008年頒布了《北京市實(shí)施＜中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法＞辦法》［17］，保證民防工作的順利開(kāi)展。但總的來(lái)看，我國(guó)的民防法規(guī)體系還不夠健全，現(xiàn)行應(yīng)急管理法律法規(guī)沒(méi)有將戰(zhàn)時(shí)防空明確納入突發(fā)事件范疇，國(guó)家沒(méi)有應(yīng)對(duì)危機(jī)的《緊急狀態(tài)法》和《民防法》［6］，北京市還沒(méi)有頒布《民防條例》，更主要的是，缺少民防在具體運(yùn)行過(guò)程中的具體規(guī)章，民如防參與應(yīng)急管理的經(jīng)費(fèi)保障法規(guī)等，關(guān)于民防專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)的規(guī)章、關(guān)于民防裝備器材的規(guī)章等等，在一定程度上影響了民防組織建設(shè)和應(yīng)急管理職能的發(fā)揮。應(yīng)加快民防立法進(jìn)程，盡快形成完善的民防法規(guī)體系，從法律上賦予民防承擔(dān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、抵御自然災(zāi)害和應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件等應(yīng)急職能，為民防建設(shè)和應(yīng)急行動(dòng)提供可靠的法律保障［20］。

3.4 在應(yīng)急預(yù)案中體現(xiàn)民防應(yīng)急管理職能

在各級(jí)政府以政府令的形式頒布應(yīng)急預(yù)案時(shí)，民防部門(mén)應(yīng)積極建議和爭(zhēng)取把民防應(yīng)急管理相關(guān)內(nèi)容加進(jìn)去，以此作為開(kāi)展工作的依據(jù)?！侗本┦型话l(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》中只有6處提到民防，其中3處是突發(fā)事件分工（人防工程事故）和應(yīng)急預(yù)案分工（北京市人防工程事故應(yīng)急預(yù)案和北京市人防工程防汛應(yīng)急預(yù)案），只有3處涉及實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，僅賦予市民防局人防工程事故應(yīng)急、公共安全宣傳教育和培訓(xùn)、建設(shè)和維護(hù)城市應(yīng)急避難場(chǎng)所的工作，實(shí)際上并沒(méi)有賦予民防具體管理和處置其他災(zāi)害和突發(fā)公共事件的職能。民防應(yīng)集思廣益，找準(zhǔn)突破口，積極主動(dòng)承擔(dān)應(yīng)急管理工作，并在《北京市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》得到體現(xiàn)，獲得政府授權(quán)。

4 結(jié)論

隨著北京城市化進(jìn)程的加快，各種自然災(zāi)害、人為災(zāi)害和社會(huì)性突發(fā)事件出現(xiàn)的機(jī)率和危害程度都發(fā)生了變化城市化過(guò)程聚集人口財(cái)富的同時(shí)也聚集風(fēng)險(xiǎn)，使災(zāi)害能夠造成重大損失，對(duì)人民生命和國(guó)家財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)嚴(yán)重威脅。在這種形勢(shì)下，民防融入應(yīng)急管理體系是建立和完善自然災(zāi)害以及重大事故的監(jiān)測(cè)、預(yù)防、預(yù)警系統(tǒng)，建立完善的災(zāi)害處理應(yīng)急指揮系統(tǒng)和減災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，維護(hù)城市穩(wěn)定的需要。隨著北京市民防系統(tǒng)改革的逐步深入，民防體制初步建立，民防部門(mén)被賦予了防空防災(zāi)雙重職能，承擔(dān)了部分防災(zāi)減災(zāi)和救災(zāi)任務(wù)，在應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害和公共安全事件中，發(fā)揮了重要的作用。但是，在市民防融入城市應(yīng)急管理體系工作中，還面臨著許多重要問(wèn)題亟待解決，還存在體制障礙、法制障礙、政府職能結(jié)構(gòu)不合理和融入模式缺乏共識(shí)等問(wèn)題。北京市民防在融入城市應(yīng)急管理體系過(guò)程中，有必要調(diào)整國(guó)家和北京市的民防體制，加強(qiáng)民防應(yīng)急管理法制建設(shè)，同時(shí)，應(yīng)在《北京市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》中，體現(xiàn)民防應(yīng)急管理職能，在獲得政府授權(quán)的前提下開(kāi)展應(yīng)急管理工作。

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Analysis on Obstructive Factors of Beijing Civil Defense Integrated into City Emergency M anagement System

Tang Yandong1，2，Yu Xi2and Liu Chunping2
（1．College of Resource and Environmental Sciences，Hunan Normal University，Changsha 410081，China；2．Institute of Disaster Prevention Science and Technology，Sanhe 065201，China）

The current situation of status，role and functions of the Beijing civil defense in the city emergency management system are analyaed.To integrate Beijing civil defense into city emergency management systems has systemic barriers，such as dual-leading system，lack of superior administrative department and primary organization.Unreasonable construct function system of the government，legal impediments and Lack of consensus of integrated model are other important barrier factors.Some suggestions are given from the aspects of adjustment of national government and Beijing municipal government，emergency management legal construction of civil defense，and reflecting government civil defense emergencymanagement functions in emergency plans.

civil defense；emergencymanagement；institutional barriers；legal barriers；functional disorders

X43

A

1000－811X（2014）03－0197－05

10.3969／j.issn.1000－811X.2014.03.036

唐彥東，于汐，劉春平.北京市民防融入城市應(yīng)急管理體系障礙性因素分析［J］.災(zāi)害學(xué)，2014，29（3）：197－201.［Tang Yandong，Yu Xi and Liu chunping.Analysis on Obstructive Factors of Beijing Civil Defense Integrated into City Emergency Management System［J］.Journal of Catastrophology，2014，29（3）：197－201.］

2014－02－24

2014－03－25

中國(guó)地震局教師科研基金（20110128）

唐彥東（1971－），男，遼寧錦州人，副教授，主要研究方向?yàn)閼?yīng)急管理與損失評(píng)估，地震流體監(jiān)測(cè).

E-mail：tangyandong＠sohu.com.cn