滕云梅 郭辰 付潔

(廣西壯族自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站，南寧 530028)

對(duì)建立廣西生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探討

滕云梅 郭辰 付潔

(廣西壯族自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站，南寧 530028)

廣西地處生態(tài)脆弱和敏感地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡問(wèn)題亟須解決。從廣西生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來(lái)看，在取得成效的同時(shí)存在補(bǔ)償資金少、補(bǔ)償效率低和缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理等問(wèn)題，基于這些問(wèn)題提出了適合廣西的生態(tài)補(bǔ)償辦法，為構(gòu)建廣西生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建言獻(xiàn)策。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；對(duì)策；問(wèn)題；廣西

前言

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是建設(shè)生態(tài)文明的重要制度保障。廣西地處西部生態(tài)脆弱和敏感地區(qū)，民族眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，人民群眾為保護(hù)和建設(shè)我國(guó)西部的生態(tài)屏障和江河源頭區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，付出了巨大的成本，損失了許多發(fā)展機(jī)會(huì)。為了建立促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)治理、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則[1]，加快廣西生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)成為廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需求，對(duì)于加快建設(shè)生態(tài)文明、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展具有重要意義。

1．在廣西建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性

1.1 廣西生態(tài)環(huán)境脆弱

廣西作為西南典型的巖溶地區(qū)之一，巖溶資源富集，分布面積之廣大、地貌發(fā)育完備，在國(guó)內(nèi)其他省區(qū)罕見(jiàn)[2]。高溫/高濕的氣候條件加劇了土壤貧瘠和板結(jié)。而集中降雨易引發(fā)山洪，加劇土壤貧瘠化。造成的廣西生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)峻形勢(shì)，存在水土流失嚴(yán)重，石漠化程度進(jìn)一步加深，生物多樣性減少與自然災(zāi)害增加等問(wèn)題[3]。生態(tài)系統(tǒng)的脆弱，補(bǔ)償機(jī)制的不完善很大程度上制約了廣西整體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

1.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡

廣西作為珠江、長(zhǎng)江流域的重要水源涵養(yǎng)區(qū)和生物多樣性功能保護(hù)區(qū)，對(duì)粵港澳和湖南等區(qū)域的生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有不可替代的重要生態(tài)屏障作用。但是，因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而犧牲的發(fā)展機(jī)會(huì)成本，以及發(fā)展的滯后，資金的不足，已經(jīng)造成當(dāng)?shù)卣貏e是當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c生態(tài)保護(hù)積極性的減弱，也使得許多生態(tài)保護(hù)的規(guī)定和制度不能落實(shí)到實(shí)處，失去保護(hù)生態(tài)環(huán)境的信心。為了協(xié)調(diào)地區(qū)的均衡發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，只有建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等措施才是

生態(tài)保護(hù)工作持續(xù)性的重要保障。

2．廣西生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐

目前，《廣西生態(tài)功能區(qū)劃 》將生態(tài)功能區(qū)劃分為3類一級(jí)生態(tài)功能區(qū)、6類二級(jí)生態(tài)功能區(qū)、74個(gè)三級(jí)生態(tài)功能區(qū)，確定了9個(gè)重要生態(tài)功能區(qū)。同時(shí)，廣西生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐還主要體現(xiàn)在森林生態(tài)效益補(bǔ)償、重要生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償、煤炭資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)實(shí)踐、礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、工程建設(shè)森林植被恢復(fù)費(fèi)、自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理費(fèi)、國(guó)際組織贈(zèng)款支持生物多樣性保護(hù)等。另外還建立廣西河浦海草示范區(qū)，在保護(hù)沿海生態(tài)系統(tǒng)方面是一個(gè)新的嘗試，具有重要意義。

3．廣西生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問(wèn)題

3.1 生態(tài)補(bǔ)償積極性不高

生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰L試在我國(guó)已經(jīng)發(fā)展近40年，但由于宣傳不夠和實(shí)踐沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，生態(tài)與發(fā)展的矛盾沒(méi)有直接擺上桌面，造成各級(jí)政府對(duì)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐積極性不高，加之現(xiàn)行的“分稅制”財(cái)政體制，單就財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金兩種方式無(wú)法完成對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)期、大量投入，在生態(tài)補(bǔ)償政策的落實(shí)上困難重重。

3.2 責(zé)任主體不明確，補(bǔ)償效率低

生態(tài)補(bǔ)償最常見(jiàn)的形式是政府直接補(bǔ)貼給當(dāng)?shù)鼐用?。直接受益者沒(méi)有承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，政府又無(wú)力負(fù)擔(dān)，造成補(bǔ)償流于形式。責(zé)任主體不明確，補(bǔ)償對(duì)象認(rèn)定模糊不清的現(xiàn)象，是目前生態(tài)補(bǔ)償難以推進(jìn)的主要原因之一。

3.3 補(bǔ)償、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，重點(diǎn)不突出

現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，且重點(diǎn)不突出。如資源縣現(xiàn)行的公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，每畝僅補(bǔ)助4.75元，與公益林產(chǎn)生的價(jià)值不相符，在落后山區(qū)又限制開(kāi)發(fā)和利用，失去了林木的處置權(quán)和收益權(quán)，經(jīng)營(yíng)者有不滿情緒，使生態(tài)公益林建設(shè)缺乏經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，有相當(dāng)一部分林農(nóng)要求解除公益林補(bǔ)償范圍。而非公益林的林地僅出租一年每畝就可收入20～30元，若是自己經(jīng)營(yíng)種植收入就會(huì)更高，加大了林農(nóng)和政府在公益林建設(shè)上的矛盾與沖突。另外，排污收費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低且使用方向過(guò)于狹窄，當(dāng)?shù)卣魇盏呐盼圪M(fèi)主要用于當(dāng)?shù)氐奈廴疚锾幚碓O(shè)施建設(shè)，未能完全達(dá)到刺激企業(yè)削減污染的效果。

3.4 缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理

對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償政策、資金的征收、發(fā)放范圍不統(tǒng)一，缺乏嚴(yán)格的法律依據(jù)，且征收方式不合理，在一定程度上造成了不公平，生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч幻黠@。另外還存在管理不嚴(yán)格，資金的收取和使用都存在很大漏洞，補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)并沒(méi)有完全用于生態(tài)恢復(fù)和補(bǔ)償?shù)?，在一定程度上影響了公眾和相關(guān)單位保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。

4．建議及對(duì)策

4.1 完善生態(tài)補(bǔ)償法律、法規(guī)

建議生態(tài)補(bǔ)償政策制定和實(shí)施過(guò)程中，各部門間、區(qū)域間、利益相關(guān)方之間須有效協(xié)調(diào)和互動(dòng)，在充分協(xié)調(diào)各方關(guān)系基礎(chǔ)上制定和完善生態(tài)補(bǔ)償法律、法規(guī)，做到自成體系，協(xié)調(diào)一致。

4.2 將生態(tài)補(bǔ)償工作納入考核范圍

制定適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，在落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償政策和相關(guān)補(bǔ)助政策中，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核指標(biāo)實(shí)行“一票否決”，切實(shí)強(qiáng)化工作考核。對(duì)按時(shí)完成生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作任務(wù)、達(dá)到區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的市、縣（區(qū)），兌現(xiàn)相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償；對(duì)未能按時(shí)完成、區(qū)域生態(tài)環(huán)境不達(dá)標(biāo)的，應(yīng)酌情扣減相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償。

4.3 增強(qiáng)各種資源費(fèi)的生態(tài)補(bǔ)償功能

根據(jù)廣西水資源、森林資源和礦產(chǎn)資源豐富的優(yōu)勢(shì)，完善水、礦產(chǎn)、森林等各種資源費(fèi)的征收使用管理辦法，通過(guò)“以點(diǎn)帶面”的方式，進(jìn)而帶動(dòng)其他方面包括保護(hù)區(qū)、示范區(qū)和功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)全區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制全面健康發(fā)展，激發(fā)各部門和公眾參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性。

4.4 確定合理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

進(jìn)一步規(guī)范排污費(fèi)的征收、使用和管理，確保排污費(fèi)應(yīng)收盡收，在重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)域可試點(diǎn)實(shí)行“費(fèi)改稅”，全面實(shí)施主要污染物排放總量控制計(jì)劃，切實(shí)加大超標(biāo)排污處罰力度，支持禁止準(zhǔn)入、限制準(zhǔn)入等重要生態(tài)環(huán)境功能區(qū)環(huán)境污染整治。如全面開(kāi)征城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)，盡快將污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整到合理水平，杜絕企業(yè)違法成本低、守法成本高的現(xiàn)象。

4.5 確定合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

目前，國(guó)內(nèi)外主要依據(jù)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的評(píng)估作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，采取機(jī)會(huì)成本法、市場(chǎng)價(jià)格法、影子工程法、炭稅法、造林成本法等對(duì)森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，據(jù)此對(duì)退耕還林、

退耕還草、退田還湖、移民等行為確定補(bǔ)償?shù)念~度[4]。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在我區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與其對(duì)生態(tài)效益的需求間尋求平衡點(diǎn)，不同行業(yè)選擇不同的補(bǔ)償依據(jù)，采取不同的評(píng)價(jià)方法，分區(qū)規(guī)劃生態(tài)補(bǔ)償政策，在區(qū)內(nèi)建立適合我區(qū)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)施補(bǔ)償順利進(jìn)行的保證。

4.6 積極探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式

按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，支持鼓勵(lì)社會(huì)資金參與生態(tài)建設(shè)與環(huán)境污染整治的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。目前，由國(guó)家來(lái)補(bǔ)償受害人和保護(hù)者的損失，無(wú)疑是利用全民的稅收作為財(cái)源，變成全民對(duì)該污染或破壞環(huán)境的行為負(fù)責(zé)，違反了環(huán)境公平原則，與現(xiàn)代環(huán)境法的趨勢(shì)和理念相悖。因此，建立和完善廣西生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要探索市場(chǎng)化模式[5]。廣西應(yīng)充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，效仿浙江東陽(yáng)和義烏兩市的水權(quán)交易[6]，開(kāi)展廣西與珠三角地區(qū)間水權(quán)交易。

4.7 建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的保障體系

為保證生態(tài)補(bǔ)償政策的順利實(shí)施，必須建立相應(yīng)的保障體系。設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和審核，開(kāi)征生態(tài)補(bǔ)償稅，建立生態(tài)補(bǔ)償基金，做到專款專用，補(bǔ)償資金按時(shí)發(fā)放。

4.8 構(gòu)建生態(tài)保護(hù)職責(zé)和生態(tài)補(bǔ)償對(duì)稱的評(píng)估體系

構(gòu)建生態(tài)保護(hù)職責(zé)和生態(tài)補(bǔ)償對(duì)稱的評(píng)估體系是生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)非常重要的部分。以生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金使用效益評(píng)價(jià)體系，評(píng)估地方政府和管理部門履行職能的狀況、生態(tài)補(bǔ)償資金使用的效率及經(jīng)濟(jì)效益，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)職責(zé)和生態(tài)補(bǔ)償受益對(duì)稱[7]。

4.9 拓寬生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)資金籌措渠道

在生態(tài)補(bǔ)償方式選擇上應(yīng)拓寬資金來(lái)源，借鑒其他生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的做法，如增加生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)與生態(tài)補(bǔ)償稅，建立各級(jí)財(cái)政生態(tài)專項(xiàng)補(bǔ)償、建立生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償基金和生態(tài)保險(xiǎn)金制度，實(shí)行優(yōu)惠信貸，完善交易體系和積極發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)等[8]。

4.10 鼓勵(lì)開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)

在生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)采取有效措施實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償。特別是資源、龍勝、三江、融水4個(gè)縣應(yīng)結(jié)合其資源優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)開(kāi)展水資源補(bǔ)償、特殊工業(yè)園區(qū)和群眾關(guān)心和問(wèn)題突出的飲用水源保護(hù)等問(wèn)題開(kāi)展補(bǔ)償試點(diǎn)。

4.11 創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)現(xiàn)形式

以廣西桂林陽(yáng)朔大榕樹(shù)風(fēng)景區(qū)群體糾紛為例，案例中村民希望得到的補(bǔ)償?shù)囊蠓戏梢?guī)定，是合法要求，但生態(tài)補(bǔ)償?shù)母鞣N形式并不能滿足雙方當(dāng)事人要求，生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)現(xiàn)形式仍待創(chuàng)新。如共同開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的生態(tài)補(bǔ)償形式既可以解決受償農(nóng)民的發(fā)展權(quán)問(wèn)題又有利于當(dāng)?shù)睾椭C社會(huì)的建設(shè)[9]。

4.12 構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制社會(huì)參與和統(tǒng)一操作平臺(tái)

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、社會(huì)和公民的廣泛參與，需要各利益相關(guān)方的協(xié)調(diào)配合和相互監(jiān)督[10]。建議對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制社會(huì)參與內(nèi)容進(jìn)行研究和探索，建立有效的社會(huì)參與機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建相對(duì)統(tǒng)一的政策運(yùn)行和協(xié)作平臺(tái)，保障生態(tài)補(bǔ)償政策體系得以有效實(shí)施和完善。

5．結(jié)論

廣西生態(tài)復(fù)雜性和脆弱性，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，只有建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制才能推進(jìn)資源的可持續(xù)利用，加快資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。然而，生態(tài)補(bǔ)償方式多樣、情況復(fù)雜、標(biāo)準(zhǔn)不一，補(bǔ)償還需因時(shí)因地、公眾充分參與才能發(fā)揮作用，同時(shí)政府的重視，不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷探索和研究才能讓補(bǔ)償機(jī)制不是一紙空文。

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Studies on establishing the compensation mechanism in Guangxi

Teng Yunmei Guo Chen Fu Jie
（Environmental Monitoring Center of Guangxi ，Nanning 530028）

Guangxi is located in the ecological fragile and sensitive areas, economic development is relatively backward, need to balance environmental and economic development of ecological solution. From the ecological compensation practice in Guangxi, while the success of compensation, compensation funds are less low effciency and lack of unifed management, based on these issues for ecological compensation method is proposed for the construction of Guangxi, Guangxi ecological compensation mechanism to offer advice and suggestions.

eco-compensation mechanisms；countermeasures；Issue；Guangxi

X71

A

1674-6252（2014）01-0044-03

廣西科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)“專家學(xué)者建言獻(xiàn)策行動(dòng)計(jì)劃”.

第一作者（通訊作者）：滕云梅，碩士，工程師.