穆 鑫 王澤江 童 亮 馬 侃 王漢宸

（太原理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山西省太原市，030024）

以煤炭經(jīng)濟(jì)為主體的煤炭主產(chǎn)區(qū)作為我國能源供給的重要區(qū)域，呈現(xiàn)出煤炭產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重過大、煤炭產(chǎn)業(yè)初級(jí)發(fā)展、煤炭企業(yè)規(guī)模小且分散、生態(tài)環(huán)境脆弱等區(qū)域特征。為優(yōu)化煤炭主產(chǎn)區(qū)的煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過細(xì)化國家層面主體功能區(qū)戰(zhàn)略和深入分析煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展，煤炭主體功能區(qū)按照國家主體功能區(qū)劃分思路也可以劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。其中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)屬于適合開發(fā)區(qū)，主要承擔(dān)煤炭供給功能；限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)屬于不適合開發(fā)區(qū)，主要承擔(dān)生態(tài)保護(hù)功能。

1 煤炭主體功能區(qū)企業(yè)規(guī)?；l(fā)展政策

1.1 優(yōu)化開發(fā)區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)?；?/h3>

優(yōu)化開發(fā)區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)?；l(fā)展的重點(diǎn)是擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，提高企業(yè)的自主創(chuàng)新能力和現(xiàn)代化水平，提升企業(yè)競爭力，并且淘汰部分煤炭企業(yè)來優(yōu)化煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，優(yōu)先發(fā)展對經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)均有利的其他新興產(chǎn)業(yè)?？梢詮漠a(chǎn)業(yè)政策、投資政策、土地政策入手來推動(dòng)這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.1.1 產(chǎn)業(yè)政策

（1）提高煤炭產(chǎn)業(yè)進(jìn)入壁壘。不僅要明確規(guī)定煤炭產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施的能耗、水耗、廢棄物排放標(biāo)準(zhǔn)，而且要制定不同規(guī)模煤炭企業(yè)的資源回采率、綜合利用率、回收率以及廢棄物綜合處理率等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。

（2）發(fā)展大型煤炭企業(yè)集團(tuán)。通過優(yōu)化開發(fā)區(qū)內(nèi)煤炭產(chǎn)業(yè)兼并重組，加速產(chǎn)業(yè)內(nèi)人力資源、知識(shí)技術(shù)、資金設(shè)備等要素的優(yōu)化配置，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提高煤炭產(chǎn)能，并且要注重重組企業(yè)不同的管理理念和企業(yè)文化恰當(dāng)融合，培育具有國際競爭力的大型煤炭企業(yè)集團(tuán)。

（3）加快高新技術(shù)的研發(fā)、引進(jìn)和應(yīng)用。由于優(yōu)化開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境承載能力開始減弱，因此需要在優(yōu)化煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，加快發(fā)展?jié)崈裟茉串a(chǎn)業(yè)、信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)和生物科技產(chǎn)業(yè)等非煤基型產(chǎn)業(yè)，以替代轉(zhuǎn)移的煤基型產(chǎn)業(yè)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用。

1.1.2 投資政策

優(yōu)化開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)配套設(shè)施較為齊全，市場容量可觀，容易吸引外部人才、資本及其他資源，因此投資環(huán)境良好。政府可以從以下4個(gè)方面著手制定優(yōu)化開發(fā)區(qū)的投資政策。

（1）投資建設(shè)非煤基型產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施，提供良好的生活環(huán)境吸引人才流入。

（2）鼓勵(lì)支持煤基型產(chǎn)業(yè)加速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化，增加科技研發(fā)投入并加大科技成果轉(zhuǎn)化力度，積極進(jìn)行煤化工、煤氣化、煤液化和煤焦化產(chǎn)品的研發(fā)，實(shí)現(xiàn)煤炭產(chǎn)品的多元化。

（3）增加對煤炭開采和加工類專業(yè)技術(shù)人員的知識(shí)教育、技能培訓(xùn)的投資，推進(jìn)煤炭企業(yè)人力資本結(jié)構(gòu)向知識(shí)密集型、技能密集型、智慧密集型轉(zhuǎn)變，從而提高煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效率。

（4）加大對市場運(yùn)行機(jī)制改善的投資，打造一體化的煤炭區(qū)際市場，提高煤炭主體功能區(qū)煤炭市場運(yùn)行的效率和公平性。

1.1.3 土地政策

由于優(yōu)化開發(fā)區(qū)內(nèi)土地開發(fā)密度較高，可利用土地資源不足，因此必須設(shè)定高于其他類主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地門檻，通過土地政策促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)向集約化方向發(fā)展，使煤炭企業(yè)及其他相關(guān)企業(yè)不斷集中，從而形成大型煤炭生產(chǎn)基地產(chǎn)業(yè)集群。在充分了解優(yōu)化開發(fā)區(qū)煤炭產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有用地狀況、未來用地需求以及煤炭產(chǎn)業(yè)用地特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，制定高于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的煤炭企業(yè)用地的投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、土地產(chǎn)出效益和用地結(jié)構(gòu)等標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)施過程中嚴(yán)格按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理，對于土地利用率高的煤炭企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)，對不符合標(biāo)準(zhǔn)的煤炭企業(yè)用地申請堅(jiān)決不予審批，對浪費(fèi)土地資源的企業(yè)給予批評(píng)和處罰。

1.2 重點(diǎn)開發(fā)區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)?；?/h3>

重點(diǎn)開發(fā)區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)模化發(fā)展的重點(diǎn)是加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)煤炭產(chǎn)業(yè)相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)，擴(kuò)大煤炭企業(yè)發(fā)展規(guī)模，并促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展，建成大型煤炭生產(chǎn)基地。

1.2.1 產(chǎn)業(yè)政策

（1）通過培育大型煤炭生產(chǎn)基地，帶動(dòng)其他功能區(qū)的煤炭企業(yè)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)集中，提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，為大型煤炭生產(chǎn)基地的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（2）制定低于優(yōu)化開發(fā)區(qū)的市場進(jìn)入壁壘，與優(yōu)化開發(fā)區(qū)相比，對重點(diǎn)開發(fā)區(qū)可以在能耗、環(huán)境、用地等標(biāo)準(zhǔn)上有所放寬，但也不能一味地追求經(jīng)濟(jì)增長，需要以長遠(yuǎn)的眼光看待重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的煤炭企業(yè)規(guī)?；蜕鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)問題，防止重點(diǎn)開發(fā)區(qū)走優(yōu)化開發(fā)區(qū)的老路，杜絕高耗能、高污染的企業(yè)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移。

1.2.2 投資政策

（1）要加大相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是重點(diǎn)開發(fā)區(qū)人口聚集和大型煤炭生產(chǎn)基地產(chǎn)業(yè)聚集的基本條件，同時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施投資也能帶動(dòng)區(qū)域其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。建設(shè)交通運(yùn)輸和信息通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展衛(wèi)生、教育、文化等配套產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)內(nèi)部以及煤炭產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)之間良好合作關(guān)系的形成，為大型煤炭生產(chǎn)基地的發(fā)展提供良好的環(huán)境。

（2）提高煤炭企業(yè)現(xiàn)代化水平。煤炭企業(yè)現(xiàn)代化是重點(diǎn)開發(fā)區(qū)提升煤炭產(chǎn)業(yè)合理化水平、提高市場集中度和擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模的必然途徑，政府必須加大該區(qū)域煤炭企業(yè)現(xiàn)代化的投資力度。

1.2.3 土地政策

控制土地流向，保證土地的恰當(dāng)供給，通過土地供給引導(dǎo)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)?；l(fā)展。為此，必須首先保障與區(qū)域主體功能定位相符的大型煤炭生產(chǎn)基地建設(shè)項(xiàng)目用地；禁止與主體功能定位相沖突項(xiàng)目的供地。同時(shí)，合理規(guī)劃新增用地的空間結(jié)構(gòu)，優(yōu)化重點(diǎn)開發(fā)區(qū)煤炭企業(yè)集中發(fā)展的空間布局，促進(jìn)集聚發(fā)展，擴(kuò)大規(guī)模效應(yīng)，培育和發(fā)展大型煤炭生產(chǎn)基地產(chǎn)業(yè)集群。

1.3 限制開發(fā)區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)?；?/h3>

限制開發(fā)區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)是將人口、資金、技術(shù)等要素向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移并發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，減少煤炭企業(yè)的數(shù)目，為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)煤炭市場集中度的提升提供支持。

1.3.1 建立合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

限制開發(fā)區(qū)的主體功能定位是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，生產(chǎn)生態(tài)財(cái)富，需要限制煤炭產(chǎn)業(yè)和其他不符合該主體功能區(qū)定位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展，因此會(huì)導(dǎo)致部分煤炭企業(yè)逐漸退出和轉(zhuǎn)移。對于這些企業(yè)，政府必須按照一定的標(biāo)準(zhǔn)建立合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制給予其補(bǔ)償?；谙拗崎_發(fā)區(qū)的具體情況，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以從受益者補(bǔ)償受害者條例和公共支付的生態(tài)破壞補(bǔ)償基金入手。受益者補(bǔ)償條例可以考慮采用在土地資源和水電資源費(fèi)用中列支、在旅游收入中列支等方式中執(zhí)行；公共支付的生態(tài)破壞補(bǔ)償基金由國家直接撥款，從中央財(cái)政收入中支出，用于保障限制開發(fā)區(qū)的生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)。

1.3.2 加快財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，保障人口、資源等要素順利轉(zhuǎn)移

隨著限制開發(fā)區(qū)內(nèi)不符合其發(fā)展要求的煤炭企業(yè)和其他相關(guān)企業(yè)逐步轉(zhuǎn)出，就業(yè)崗位相應(yīng)地減少；同時(shí)，部分地區(qū)自然條件惡劣、環(huán)境破壞嚴(yán)重、居住條件惡化。在這樣的狀況下，需要將部分人口和其他生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移到優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，在這個(gè)過程中，政府必須重視財(cái)政轉(zhuǎn)移工作，保障各要素順利轉(zhuǎn)移，最終實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.3.3 打造 “產(chǎn)業(yè)飛地”發(fā)展模式

考慮到限制開發(fā)區(qū)不適合繼續(xù)發(fā)展煤炭產(chǎn)業(yè)，可以考慮在空間上置換限制開發(fā)區(qū)的生態(tài)功能與重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的煤炭供給功能，在適宜發(fā)展大型煤炭生產(chǎn)基地產(chǎn)業(yè)集群的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)設(shè)立 “產(chǎn)業(yè)飛地”，通過打破現(xiàn)有行政區(qū)劃界限的資源互補(bǔ)和協(xié)調(diào)發(fā)展這種方式來實(shí)現(xiàn)兩個(gè)區(qū)域的共贏。

1.4 禁止開發(fā)區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)?；?/h3>

煤炭主產(chǎn)區(qū)禁止開發(fā)區(qū)要把生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)放在首位，嚴(yán)禁發(fā)展煤炭產(chǎn)業(yè)及其他對自然生態(tài)環(huán)境造成危害的產(chǎn)業(yè)。因此其煤炭企業(yè)規(guī)模化政策的重點(diǎn)主要是加快財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，構(gòu)建合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，逐步向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移該區(qū)內(nèi)的超載人口及與生態(tài)功能不符的企業(yè) （特別是煤炭企業(yè)），提升適合開發(fā)區(qū)的煤炭市場集中度，從而提高整個(gè)煤炭市場的集中度和煤炭企業(yè)規(guī)?；潭取?/p>

2 煤炭主體功能區(qū)企業(yè)規(guī)?；l(fā)展政策的實(shí)施保障

2.1 提升政策制定的科學(xué)性

在各類煤炭主體功能區(qū)的煤炭企業(yè)規(guī)?；咧贫ā?shí)施和調(diào)整過程中，決策的制定必須由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由各個(gè)重要經(jīng)濟(jì)管理部門牽頭，走官、產(chǎn)、學(xué)相結(jié)合的道路?？梢杂烧块T、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域及大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)按一定比例派有經(jīng)驗(yàn)、有學(xué)識(shí)的專家組成科學(xué)的決策小組，參與煤炭主體功能區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)模化政策的制定，增強(qiáng)煤炭主體功能區(qū)建設(shè)背景下煤炭企業(yè)規(guī)?；叩目茖W(xué)性和合理性。

2.2 完善煤炭市場的運(yùn)行機(jī)制

（1）現(xiàn)階段要完善煤炭市場運(yùn)行機(jī)制，保障煤炭企業(yè)規(guī)?；哂行鋵?shí)，首先要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，對各類煤炭主體功能區(qū)的主體功能進(jìn)行明確定位，合理規(guī)范人流、物流、技術(shù)流和信息流等要素的流向，從而彌補(bǔ)煤炭市場在資源配置方面的缺陷，實(shí)現(xiàn)各煤炭主體功能區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展、互補(bǔ)共贏。

（2）大型煤炭企業(yè)和大型煤炭集團(tuán)要突破傳統(tǒng)煤炭市場的局限，運(yùn)用信息化技術(shù)建立完善的供銷網(wǎng)絡(luò)體系，建設(shè)合理的區(qū)際煤炭市場和國際化煤炭市場，擴(kuò)展多層次和多樣化的供求空間，為煤炭企業(yè)規(guī)?；l(fā)展提供更廣闊的平臺(tái)。

（3）不斷完善煤炭市場建設(shè)政策，充分發(fā)揮煤炭市場對人力、技術(shù)、資本等各類資源的優(yōu)化配置功能，有效地進(jìn)行資本規(guī)模與企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張，最終形成集團(tuán)化煤炭企業(yè)，并以此帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展。

2.3 制定保障政策實(shí)施的相關(guān)法律法規(guī)

應(yīng)通過法律途徑保證煤炭主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策、投資政策和土地政策的權(quán)威性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性，確保各類煤炭主體功能區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)模化政策有法可依。具體來說，適合開發(fā)區(qū) （重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)）要加快制定與煤炭企業(yè)能效指標(biāo)、各項(xiàng)投資名目、企業(yè)用地規(guī)則和煤炭市場進(jìn)退壁壘等政策相關(guān)的法律法規(guī)；不適合開發(fā)區(qū) （限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)）要加快建立和完善有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、“產(chǎn)業(yè)飛地”模式、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及各類歷史文化遺產(chǎn)和自然資源保護(hù)或煤炭戰(zhàn)略儲(chǔ)備等方面的法律法規(guī)。

2.4 明確各級(jí)政府的權(quán)利與責(zé)任

為有效發(fā)揮中央政府的指導(dǎo)作用和調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，在各類煤炭主體功能區(qū)的煤炭企業(yè)規(guī)?；l(fā)展政策制定和實(shí)施的過程中，應(yīng)合理界定中央政府和地方各級(jí)政府的權(quán)利與責(zé)任。中央政府的權(quán)責(zé)以制定導(dǎo)向政策、統(tǒng)籌全局發(fā)展以及監(jiān)督地方政府為主；地方各級(jí)政府則按照中央政府的要求，考慮煤炭主體功能區(qū)建設(shè)大局，認(rèn)真貫徹實(shí)施煤炭企業(yè)規(guī)?；l(fā)展政策。

2.5 加強(qiáng)政策實(shí)施的監(jiān)督

很大程度上，各煤炭主體功能 區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)模化政策的實(shí)施效果取決于政策制定時(shí)的準(zhǔn)備、政策執(zhí)行中的監(jiān)督和政策執(zhí)行后的評(píng)估與調(diào)整。因此，在煤炭主體功能區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)?；邚闹贫ǖ秸{(diào)整的整個(gè)過程中，應(yīng)建立全面系統(tǒng)的績效評(píng)價(jià)和政績考核體系，從而促使地方政府對各項(xiàng)煤炭企業(yè)規(guī)模化政策制定的完善程度、實(shí)施的效果和調(diào)整的及時(shí)性進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，形成完善的監(jiān)督控制體系，保障各項(xiàng)煤炭企業(yè)規(guī)?；叩膶?shí)施效果。

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