王輔強(qiáng)

(遼寧省水土保持局，遼寧 沈陽(yáng) 110003)

1 項(xiàng)目區(qū)概況

遼寧省大凌河流域面積19 998 km2，水土流失嚴(yán)重，2008年被列為國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程(2008—2012年)進(jìn)行綜合治理。項(xiàng)目實(shí)施范圍涉及遼寧省朝陽(yáng)市的朝陽(yáng)、北票、建平、凌源、喀左、龍城、雙塔，錦州市的義縣、凌海，葫蘆島市的建昌等10個(gè)項(xiàng)目區(qū)。項(xiàng)目區(qū)總面積3 379.5 km2，水土流失面積1 828.6 km2，共涉及125條小流域。

2 項(xiàng)目區(qū)防治成效

通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施，形成了全面的水土保持綜合防護(hù)體系，有效控制了項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的水土流失，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件，土地利用和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨合理，人民群眾的生活水平得到較大提高，項(xiàng)目的基礎(chǔ)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益都取得了可喜的成效。

2.1 基礎(chǔ)效益

通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施，項(xiàng)目區(qū)綜合防護(hù)體系基本形成，有效地保護(hù)了水土資源，提高了土地的承載能力和防洪減災(zāi)能力，延緩了匯流時(shí)間，減少了溝道徑流量與含沙量。經(jīng)測(cè)算，項(xiàng)目區(qū)工程年攔蓄地表徑流14 528.6萬(wàn)m3，年保土量452.5萬(wàn)t,使得一些地區(qū)地下水位明顯升高，一些斷流多年的小河道出現(xiàn)了常流水。坡改梯使土壤有機(jī)質(zhì)含量提高，農(nóng)業(yè)抗災(zāi)減災(zāi)能力明顯增強(qiáng)。

2.2 生態(tài)效益

項(xiàng)目實(shí)施后，有效控制了水土流失，改善了生態(tài)環(huán)境。5年間植被覆蓋度提高了26百分點(diǎn)，達(dá)到50%。采取山杏、刺槐、沙棘或刺槐、油松等混交措施，改變了過(guò)去樹(shù)種單一狀況，減少了病蟲(chóng)害，促進(jìn)了植物的生長(zhǎng)，較好地改善了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。

2013年8月4日，遼寧省遇到了前所未有的暴雨襲擊，全省多數(shù)地區(qū)水毀嚴(yán)重，但大凌河流域水土保持工程卻因其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、質(zhì)量好，不僅沒(méi)有發(fā)生大面積被毀壞的情況，而且在減災(zāi)方面也發(fā)揮了重要作用。

2.3 經(jīng)濟(jì)效益

通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施，項(xiàng)目區(qū)糧食總產(chǎn)量由治理前的62 655.5萬(wàn)kg增加到治理后的68 704.5萬(wàn)kg，人均糧食比治理前增加114.3 kg，總產(chǎn)值由222 458.9萬(wàn)元增加到339 170.5萬(wàn)元，其中農(nóng)業(yè)產(chǎn)值由96 919.3萬(wàn)元增加到132 462.5萬(wàn)元，林業(yè)產(chǎn)值由42 220.4萬(wàn)元增加到92 478.7萬(wàn)元，牧業(yè)產(chǎn)值由40 061.1萬(wàn)元增加到70 333.1萬(wàn)元，農(nóng)村人均純收入比治理前增加了4 636.6元。

2.4 社會(huì)效益

治理前，項(xiàng)目區(qū)自然災(zāi)害頻發(fā)且危害嚴(yán)重，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。治理后，項(xiàng)目區(qū)的自然災(zāi)害發(fā)生次數(shù)明顯減少，危害程度大幅度減輕，人心安定，社會(huì)穩(wěn)定，特別是隨著治理區(qū)內(nèi)各類商品基地規(guī)模的不斷擴(kuò)大和流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，多數(shù)農(nóng)民快速脫貧、精神面貌發(fā)生了巨大改變，生態(tài)文明帶動(dòng)了社會(huì)文明的快速提高。

3 經(jīng)驗(yàn)與做法

3.1 狠抓組織發(fā)動(dòng),實(shí)現(xiàn)大凌河治理整體聯(lián)動(dòng)

為確保高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地完成國(guó)家下達(dá)給遼寧省的大凌河流域水土流失綜合治理任務(wù)，主要狠抓了5個(gè)方面的工作：

一是通過(guò)省政府組織的農(nóng)田基本建設(shè)“大禹杯”競(jìng)賽推動(dòng)治理。省農(nóng)田基本建設(shè)“大禹杯”競(jìng)賽領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)辦公室，將國(guó)家下達(dá)的大凌河流域水土流失綜合治理任務(wù)作為 “大禹杯”競(jìng)賽的重點(diǎn)任務(wù)分解到有關(guān)市、縣(區(qū))，并將其作為能否獲得省政府“大禹杯”的重要內(nèi)容，凡沒(méi)有完成國(guó)家水土流失綜合治理任務(wù)的市縣，均不能獲得“大禹杯”的評(píng)比資格。

二是深入基層狠抓發(fā)動(dòng)，及時(shí)解決在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的各種新問(wèn)題，并做好技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)工作。

三是各項(xiàng)目區(qū)所在市、縣、區(qū)政府均按省水利廳的要求成立了由政府一把手為組長(zhǎng)的大凌河流域水土保持工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，真正實(shí)現(xiàn)了主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、其他領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同抓的局面。

四是項(xiàng)目區(qū)所在的市、縣、區(qū)政府將大凌河流域治理任務(wù)作為全年的重點(diǎn)考核目標(biāo)，層層落實(shí)責(zé)任，實(shí)行“一票否決”，并明確項(xiàng)目所在鄉(xiāng)的黨委書(shū)記、鄉(xiāng)長(zhǎng)是第一責(zé)任人。

五是項(xiàng)目區(qū)所在市、縣、區(qū)的人大及政協(xié)將大凌河流域治理任務(wù)完成情況作為監(jiān)督和檢查的重點(diǎn)，組織人大代表、政協(xié)委員視察項(xiàng)目區(qū)的治理現(xiàn)場(chǎng)或召開(kāi)座談會(huì)聽(tīng)取大凌河流域水土流失治理情況的工作匯報(bào)，及時(shí)檢查、發(fā)現(xiàn)并解決項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)而增強(qiáng)了項(xiàng)目區(qū)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識(shí)，激發(fā)了廣大干部的主動(dòng)性、自覺(jué)性。

3.2 狠抓全面規(guī)劃，力保實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理

堅(jiān)持以“預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先”的原則，走治理與開(kāi)發(fā)相結(jié)合，實(shí)施與管理并重的道路，緊緊圍繞生態(tài)建設(shè)這個(gè)中心，以經(jīng)濟(jì)效益為目的，制定大凌河國(guó)家重點(diǎn)治理區(qū)的綜合治理規(guī)劃。在治理措施規(guī)劃上，因地制宜，以適地適樹(shù)適果為原則，充分利用好土地資源，把治理與開(kāi)發(fā)融為一體，使農(nóng)林牧副協(xié)調(diào)發(fā)展。省、市水保專業(yè)技術(shù)人員經(jīng)常下鄉(xiāng)檢查、監(jiān)督，縣級(jí)水保專業(yè)技術(shù)人員分片包流域，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，堅(jiān)持“三不施工”制度,即：沒(méi)有規(guī)劃設(shè)計(jì)不施工，沒(méi)有定點(diǎn)放線不施工，沒(méi)有樣板工程不施工。施工程序上是先治坡后治溝，先工程整地后植物配套，工程措施與植物措施相給合，科學(xué)配置，合理開(kāi)發(fā)，綜合利用，做到治理一片、見(jiàn)效一片。對(duì)土石質(zhì)低山區(qū)采取“封育、管護(hù)、造林”相結(jié)合，大力發(fā)展山杏、刺槐、沙棘林、蘋(píng)果、梨、扁杏、葡萄，切實(shí)做到了“山頂水保林戴帽、山間梯田連片、山腰林果環(huán)繞、山下高產(chǎn)糧田”的治理格局，使昔日的荒山變成了如今農(nóng)民致富的搖籃、百姓向往的花果山。

3.3 狠抓部門協(xié)調(diào)，實(shí)行“各出一道菜，共辦一桌席”

針對(duì)資金短缺的實(shí)際情況，各地改變了以往由水保部門“單打一”的做法，積極探索生態(tài)建設(shè)新機(jī)制，進(jìn)一步加大部門協(xié)作力度，強(qiáng)化“水保搭臺(tái)、政府導(dǎo)演、部門唱戲、全社會(huì)參與”的“各籌一道菜，共辦一桌席”工作機(jī)制，實(shí)行各部門“心往一處想、勁往一處使、錢往一處花、物往一處用，各盡其職、各出其力、各記其功”，在政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，水利水保部門積極主動(dòng)地與林業(yè)、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、農(nóng)發(fā)等部門協(xié)調(diào)協(xié)作，盡可能地把相關(guān)的生態(tài)建設(shè)資金、生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目、生態(tài)建設(shè)人力、生態(tài)建設(shè)物資整合到國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程中來(lái)，收到了雙贏或多贏的效果。

3.4 狠抓機(jī)制創(chuàng)建，調(diào)動(dòng)各方治理水土流失的積極性

各地在實(shí)施項(xiàng)目中，還深入探討了適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的生態(tài)建設(shè)激勵(lì)機(jī)制。一是充分發(fā)揮國(guó)補(bǔ)資金的引導(dǎo)作用，通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以苗代撥等途徑，實(shí)行“多干多補(bǔ)助、少干少補(bǔ)助、不干不補(bǔ)助”的擇優(yōu)扶持機(jī)制，以激發(fā)廣大干部群眾投身水土保持生態(tài)建設(shè)的積極性。二是借助省政府開(kāi)展農(nóng)田基本建設(shè)“大禹杯”競(jìng)賽的東風(fēng)，通過(guò)各級(jí)政府層層下達(dá)治理任務(wù)，各級(jí)政府層層簽訂責(zé)任狀的方式，將治理任務(wù)落實(shí)到每一級(jí)政府、分解到每一條小流域，并將其完成情況作為考核當(dāng)?shù)卣八姓鞴懿块T政績(jī)的重要內(nèi)容。即完不成治理任務(wù)的或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有達(dá)到要求的，就取消其獲得省政府農(nóng)田基本建設(shè)“大禹杯”的資格，使項(xiàng)目區(qū)各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視大凌河流域的水土流失治理，克服了“兩工”取消、勞力短缺、物價(jià)上漲等諸多不利因素，確保了治理工作的順利開(kāi)展。三是通過(guò)利益驅(qū)動(dòng)，加強(qiáng)工程管理。在小流域治理過(guò)程中，在突出生態(tài)效益的同時(shí)，注重經(jīng)濟(jì)效益，將小流域綜合治理與發(fā)展農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，把治理水土流失與發(fā)展經(jīng)濟(jì)和群眾脫貧致富結(jié)合起來(lái)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民治山治水的積極性，同時(shí)也增強(qiáng)了農(nóng)民的管護(hù)意識(shí)。

3.5 狠抓工程質(zhì)量，大力建設(shè)精品工程

各項(xiàng)目區(qū)在治理過(guò)程中，本著因地制宜、全面規(guī)劃、科學(xué)治理的原則，實(shí)行連續(xù)治理、規(guī)模治理、綜合治理、開(kāi)發(fā)性治理，把水土保持生態(tài)建設(shè)作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的首要任務(wù)來(lái)抓，堅(jiān)持監(jiān)理、監(jiān)測(cè)、質(zhì)量監(jiān)督同步進(jìn)行，堅(jiān)持在高質(zhì)量的基礎(chǔ)之上注重規(guī)模效益，堅(jiān)持在規(guī)模治理的基礎(chǔ)之上突出典型示范作用。在一個(gè)小流域內(nèi)，做到規(guī)劃一次完成，措施一次到位，質(zhì)量一次達(dá)標(biāo)，使每個(gè)項(xiàng)目縣都涌現(xiàn)出一大批各具特色，并具有較強(qiáng)示范作用的精品工程。

3.6 狠抓配套資金落實(shí)，確保治理任務(wù)全面完成

為了確保全面完成任務(wù)，并使工程質(zhì)量達(dá)到國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，省財(cái)政廳非常重視資金配套工作，每年都配套150萬(wàn)元，并將該配套資金列入財(cái)政預(yù)算，使得配套資金真正落到了實(shí)處，確保了治理任務(wù)的全面完成。

3.7 狠抓生態(tài)修復(fù)，確保又好又快完成治理任務(wù)

為了加快水土流失綜合治理步伐，我們按照水利部關(guān)于加強(qiáng)水土保持生態(tài)修復(fù)建設(shè)工作的要求，將生態(tài)修復(fù)作為整個(gè)水土保持工作的核心，充分依靠大自然自我修復(fù)能力，并配以必要的人工促進(jìn)措施，加快了項(xiàng)目區(qū)的水土流失治理步伐，促進(jìn)了人與自然的和諧共處。一是由省政府頒發(fā)了全省封山禁牧令，禁止一切牲畜上山，同時(shí)又建立了嚴(yán)格的封山禁牧管護(hù)制度，并配備了專(兼)職管護(hù)人員，具體負(fù)責(zé)封山禁牧工作，而且還將管護(hù)情況與管護(hù)人員的獎(jiǎng)懲掛鉤；二是抓好苗木的補(bǔ)植工作，做到以自然修復(fù)為主，人工補(bǔ)植為輔,最大限度地促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善；三是大力發(fā)展青貯窖和青貯食料基地，建設(shè)牛舍、羊舍，鼓勵(lì)舍飼和圈養(yǎng)，同時(shí)大力推廣節(jié)柴改灶，建設(shè)秸稈汽化工程，發(fā)展“溫室大棚”示范戶，逐漸減少薪柴的砍伐，妥善解決封山禁牧后群眾的燒柴及牛、羊的飼養(yǎng)等問(wèn)題，推廣適合舍飼的家畜品種和種植優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的牧草，收到了“管得嚴(yán)、封得住、效果好、不反彈”的效果。5年來(lái)，我省在項(xiàng)目區(qū)共完成生態(tài)修復(fù)治理面積57 905.2 hm2。

3.8 狠抓經(jīng)濟(jì)林和高產(chǎn)田建設(shè)，力促農(nóng)民盡快脫貧

為了更好地服務(wù)于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，項(xiàng)目區(qū)在治理措施的布局上，從加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、繁榮經(jīng)濟(jì)、富裕農(nóng)民的角度出發(fā)，在開(kāi)展大規(guī)模生態(tài)建設(shè)的同時(shí)，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要及農(nóng)民收入增長(zhǎng)需求，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益有機(jī)結(jié)合。堅(jiān)持“水土流失綜合治理與生態(tài)修復(fù)結(jié)合，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合，與特色產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)結(jié)合，與旅游資源利用結(jié)合，與觀光農(nóng)業(yè)結(jié)合，與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合，與生態(tài)文明建設(shè)結(jié)合”的治理原則，狠抓一鄉(xiāng)一品、一個(gè)流域一品，實(shí)現(xiàn)了治一條流域、綠一片山川、上一個(gè)產(chǎn)業(yè)、富一方百姓。通過(guò)狠抓經(jīng)濟(jì)林和高產(chǎn)田建設(shè)，不僅使項(xiàng)目區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到了明顯改善，同時(shí)也為更好地發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富創(chuàng)造了較好的條件。

3.9 狠抓宣傳引導(dǎo)，力求引起更多人的關(guān)注和參與

水土保持是一項(xiàng)涉及多學(xué)科、多部門具有較強(qiáng)政府行為的公益性事業(yè)。沒(méi)有各級(jí)政府的高度重視和各相關(guān)部門的大力協(xié)作及廣大群眾的積極參與，單純靠水利部門一家是很難完成治理任務(wù)的。做好這項(xiàng)工作，必須調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，實(shí)行千家萬(wàn)戶治理千溝萬(wàn)壑。我省充分利用廣播、電視、期刊、報(bào)紙和網(wǎng)絡(luò)等媒介，宣傳水土保持在改善生態(tài)環(huán)境、推動(dòng)農(nóng)民脫貧致富等方面的重大意義，盡可能地調(diào)動(dòng)全社會(huì)更多的力量參與到水土保持生態(tài)建設(shè)中來(lái)。

4 存在問(wèn)題和幾點(diǎn)建議

4.1 存在問(wèn)題

(1)由于我省的項(xiàng)目區(qū)地處半干旱地區(qū)，加上連續(xù)多年的嚴(yán)重干旱，使得造林成活率始終偏低，盡管各地每年都連續(xù)多次進(jìn)行補(bǔ)植，但個(gè)別地塊植物成活率仍未達(dá)到規(guī)范的要求。

(2)由于農(nóng)村“兩工”的取消，加上補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，使得治理工作遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。盡管國(guó)家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，但仍不及實(shí)際需要的1/2，使治理工作在一定程度上受到了影響。

(3)坡耕地治理任務(wù)大。根據(jù)《國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程遼寧省2008—2012年建設(shè)規(guī)劃》，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)共有坡耕地41 156 hm2，占農(nóng)地總面積的56%，而且多是侵蝕嚴(yán)重的地類。目前，治理坡耕地的投入遠(yuǎn)不能滿足坡耕地治理的需要，加之土地承包政策的制約，坡耕地治理工作步履艱難。

4.2 幾點(diǎn)建議

(1)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，以滿足工程質(zhì)量的客觀需求。水土保持是一項(xiàng)公益性事業(yè)，尤其在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和“兩工”全部取消的情況下，必須通過(guò)加大政府的投入力度，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行以政府投入為主的水土流失治理模式。建議將國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程納入基本建設(shè)程序，實(shí)行全額按造價(jià)投資，這樣才能實(shí)現(xiàn)以政府投入為主，確保全部工程達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)的要求，更好地發(fā)揮國(guó)家級(jí)工程應(yīng)有的典型示范作用。

(2)改變目前按面積投資為按措施種類投資的模式，實(shí)行按批準(zhǔn)規(guī)劃的措施種類進(jìn)行投資，使規(guī)劃能夠按綜合治理的要求編制和實(shí)施，以滿足綜合防治的實(shí)際需求。

(3)建立投資穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，確保規(guī)劃得以科學(xué)實(shí)施。按照《國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程遼寧省2008—2012年規(guī)劃》，我省2008—2012年應(yīng)完成水土流失綜合治理面積1 400 km2。這5年間，各年度投資額度不同、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不同、治理任務(wù)不同，使得我們?cè)趯?shí)施規(guī)劃的過(guò)程中，既要按要求完成治理任務(wù)，又要實(shí)現(xiàn)所有開(kāi)工小流域在最后一年的治理程度達(dá)到70%以上、治理措施保存率達(dá)到80%以上出現(xiàn)了難題。建議今后在批準(zhǔn)規(guī)劃的時(shí)候，同時(shí)也能夠確定各年度的投資額度和治理進(jìn)度，使得所有的開(kāi)工小流域在竣工驗(yàn)收之年治理程度都能夠達(dá)到70%以上、治理措施保存率達(dá)到80%以上。