葛彥軍

《行政強制法》已于2012年1月1日起施行，它是繼《行政處罰法》《行政復(fù)議法》《行政許可法》之后的又一部規(guī)范行政機關(guān)行政行為的重要法律。該法律的頒布實施，對包括水行政主管部門在內(nèi)的行政機關(guān)必將產(chǎn)生積極而深遠的影響，水行政主管部門及其執(zhí)法人員應(yīng)當高度重視，深刻領(lǐng)會立法精神，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究?，F(xiàn)就《行政強制法》施行對水行政執(zhí)法的影響談幾點認識。

一、實施行政強制的基本原則

1.法定原則

一是權(quán)限法定，在該法第十六條第一款、第二十九條第一款、第七十條等條款中作了明確規(guī)定，即行政機關(guān)必須依照法律、法規(guī)的規(guī)定實施行政強制，沒有行政強制權(quán)的行政機關(guān)或組織不得實施行政強制。

二是范圍法定，在該法第十七條第一款、第二十三條等條款中作了明確規(guī)定，即有行政強制權(quán)的機關(guān)必須在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施，且不得委托。

三是條件法定，在該法第四十三條、第五十條、第五十九條等條款中作了明確規(guī)定，即行政機關(guān)只有在法律規(guī)定的條件符合時，才能采取行政強制。

四是程序法定，在該法第十八條、第二十四條、第四十四條、第四十六條等條款中作了明確規(guī)定，即行政機關(guān)采取行政強制必須嚴格履行法定程序，遵守法律規(guī)定的方式、步驟、時限和順序。

2.適當原則

該原則在《行政強制法》第五條、第十六條第二款、第二十三條第一款等條款中作了明確規(guī)定。該原則來源于英美法系的“適當性原則”，適用于行政強制的設(shè)定和實施，要求行政機關(guān)在有多種手段、方法、途徑可供選擇時，應(yīng)選擇對相對人“最小損害”的原則。具體包括三層含義：

一是能采用非強制手段可以達到管理目的的，不得設(shè)定和實施行政強制。

二是在違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會危害時，可以不采取行政強制措施。

三是在采取其他任何手段都無法達到行政管理目的時，才可以采取行政強制。

3.教育與強制相結(jié)合原則

該原則在《行政強制法》第六條、第十八條第五項、第三十五等條款中作了明確規(guī)定，是《行政處罰法》中教育與懲處相結(jié)合原則在行政強制制度中的具體體現(xiàn)。行政強制立法的目的不是強化行政強制，而是減少行政強制。因此，行政機關(guān)作出強制執(zhí)行決定前，應(yīng)當貫徹并發(fā)揮教育的功能，事先催告當事人履行義務(wù)，此即“先教育，后強制”；同時，該原則還強調(diào)將教育貫穿在行政強制的事前、事中和事后的整個過程中。只要通過教育相對人自覺履行了義務(wù)，行政機關(guān)就不應(yīng)對之再實施行政強制。

4.不得謀取利益原則

該原則在《行政強制法》第七條、第二十六條第三款、第六十條第四款等條款中作了明確規(guī)定，是公務(wù)廉潔性的基本要求，不得利用行政強制權(quán)為單位和個人謀取利益。這里的單位和個人應(yīng)作廣義的理解，不限于執(zhí)法單位和執(zhí)法人員本身，還應(yīng)包括其他的單位和個人。行政強制權(quán)作為一種公權(quán)力，屬于公共資源，應(yīng)為實現(xiàn)公共目的而運用。如果不能實現(xiàn)行政強制權(quán)與利益的分離，行政強制權(quán)必然會被濫用，成為尋租牟利的工具。這就要求行政機關(guān)及其執(zhí)法人員在行使強制權(quán)的過程中，不得與利益掛鉤，不得徇私枉法。譬如，不得使用被扣押的財產(chǎn)；因扣押發(fā)生的保管費用由行政機關(guān)承擔等都體現(xiàn)了不得利用行政強制權(quán)為單位或者個人謀取利益的原則。

5.權(quán)利救濟原則

該原則在《行政強制法》第八條、第二十八條等條款中作了明確規(guī)定，是世界各國奉行的一項基本的法治原則。主要體現(xiàn)在三方面：

一是執(zhí)行前救濟。在該法第三十五條等條款中作了明確規(guī)定，即在強制執(zhí)行前行政機關(guān)應(yīng)事先催告當事人履行義務(wù)，并告知當事人依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)。

二是執(zhí)行中救濟。在該法第十八條第五至六項、第二十四條第四項、第三十九條等條款中作了明確規(guī)定，即當事人在行政強制執(zhí)行時可陳述和申辯，行政機關(guān)應(yīng)當聽取意見；當事人遇到履行行政決定確有困難或者暫無履行能力等情形時，可以申請中止執(zhí)行；當事人對行政強制措施如有異議，也可以申請復(fù)議或提起訴訟。

三是執(zhí)行后救濟。在該法第二十六條第二款、第二十八條、第四十一條等條款中作了明確規(guī)定，即公民、法人、其他組織對行政強制執(zhí)行不服時，有權(quán)申請復(fù)議或提出訴訟；造成損害的，有權(quán)要求國家賠償或國家補償。

五大基本原則貫穿于《行政強制法》始終，是《行政強制法》精神實質(zhì)的體現(xiàn)，是指導(dǎo)行政機關(guān)行政強制過程的基本準則。因此，行政機關(guān)在行使行政強制職權(quán)、履行行政職能的過程中，必須嚴格遵守五大基本原則，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

二、實施水行政強制應(yīng)注意的具體事項

1.在行政強制措施方面

《行政處罰法》第三十七條第二款、《河道管理條例》第四十四條等均賦予水行政主管部門具有扣押、沒收非法所得等強制措施?！缎姓娭品ā穼嵤┖?，水行政主管部門采取這一行政強制措施時，就要注意以下四個方面的具體事項：

一是實施程序更加細化規(guī)范?！缎姓娭品ā返谑藯l從十個方面對實施行政強制措施的程序作出規(guī)定。今后水行政主管部門在實際操作中，尤其要注意四個新增的必備環(huán)節(jié)，即必須通知當事人到場，當事人不到場的，邀請見證人到場；必須當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)以及當事人依法享有的權(quán)利、救濟途徑；必須聽取當事人的陳述和申辯；必須制作現(xiàn)場筆錄，由當事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當事人拒絕的，在筆錄中予以注明。

二是對扣押財物的期限更加明確具體。《行政強制法》第二十五條規(guī)定，扣押的期限不得超過三十日；情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機關(guān)負責(zé)人批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。

三是對扣押財物的范圍進行了嚴格限制。《行政強制法》第二十三條規(guī)定，扣押限于涉案的財物，不得扣押與違法行為無關(guān)的財物；不得扣押生活必需品。同時，根據(jù)該法第二十六條規(guī)定，對扣押的財物，應(yīng)當妥善保管，不得使用或損毀；因扣押發(fā)生的保管費用應(yīng)由行政機關(guān)承擔。

四是對扣押財物的處理方式更加嚴謹合理。根據(jù)該法第二十一條和二十七條之規(guī)定，行政機關(guān)采取扣押措施后，應(yīng)當及時查清事實，在規(guī)定的期限內(nèi)分四種情況作出不同的決定：一是應(yīng)當解除扣押的，作出解除扣押的決定；二是對違法事實清楚，依法應(yīng)當沒收的非法財物予以沒收；三是法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當銷毀的，依法銷毀；四是違法行為涉嫌犯罪應(yīng)當移送司法機關(guān)的，應(yīng)將扣押的財物一并移送，并書面告知當事人。

2.在行政強制執(zhí)行方面

《行政處罰法》第五十一條第一項和第三項、《防洪法》第五十四條至五十八條、《水法》第六十五和第六十七等法律法規(guī)均賦予水行政主管部門具有加處罰款、限期拆除、排除障礙、恢復(fù)原狀、強行拆除等行政強制執(zhí)行權(quán)和申請人民法院強制執(zhí)行權(quán)。但《行政強制法》實施后，水行政主管部門采取這些行政強制執(zhí)行時，就要注意以下六個方面的具體事項：

一是必須履行事先催告義務(wù)。根據(jù)該法第三十五條至三十七條規(guī)定，行政機關(guān)作出強制執(zhí)行決定前，應(yīng)當以書面形式事先催告當事人履行義務(wù)。經(jīng)催告，當事人逾期仍不履行且無正當理由的，行政機關(guān)才可以作出強制執(zhí)行決定。同時，根據(jù)該法第四十四條規(guī)定，對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強制拆除的，應(yīng)當由行政機關(guān)予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內(nèi)不申請復(fù)議或提起訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除。

二是加處罰款或滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額?！缎姓幜P法》第五十一條和《取水許可和水資源費征收管理條例》第五十四條規(guī)定水行政主管部門有加處罰款或滯納金的強制權(quán)。但這兩條及其他的法規(guī)中并沒有對其上限做出規(guī)定。在以往的案例中，可能造成加處的罰款或滯納金大于原處罰款數(shù)額的情形。但《行政強制法》實施后，這一情形不會再出現(xiàn)。在該法第四十五條第二款已明確規(guī)定，加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額。

三是申請法院強制執(zhí)行期限縮短為三個月?！缎姓娭品ā奉C布前，行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。而該法實施后，根據(jù)第五十三條規(guī)定，當事人在法定期限內(nèi)不申請復(fù)議或提起訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)申請法院強制執(zhí)行。因此，以后申請法院強制執(zhí)行時，應(yīng)當在期限屆滿之日起三個月內(nèi)提出，否則，會讓行政決定成為一紙空文。

四是明確了代履行權(quán)的實施條件。該法第五十條規(guī)定，行政機關(guān)依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或?qū)⑽：煌ò踩⒃斐森h(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關(guān)可以代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行。但是，代履行不得采用暴力、脅迫以及其他非法方式。另根據(jù)該法第五十二條，需要立即清除道路、河道、航道或者公共場所的遺灑物、障礙物或者污染物，當事人不能清除的，行政機關(guān)才可以決定立即實施代履行。

五是對強制執(zhí)行的時間進行嚴格限制。該法第四十三條規(guī)定，除情況緊急外，行政機關(guān)不得在夜間或法定節(jié)假日實施強制執(zhí)行，且不得對居民生活采取停止供水、供電等方式迫使當事人履行行政決定。

六是推行執(zhí)行協(xié)議以化解社會矛盾?！缎姓娭品ā奉C布前，法院審理行政案件不適用調(diào)解，而該法頒布后，根據(jù)第四十二條規(guī)定，行政機關(guān)實施行政強制執(zhí)行，可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，與當事人達成執(zhí)行協(xié)議，執(zhí)行協(xié)議可約定分階段履行；當事人采取補救措施的，可減免加處的罰款或滯納金；當事人不履行執(zhí)行協(xié)議的，行政機關(guān)應(yīng)當恢復(fù)強制執(zhí)行。

三、結(jié)語

《行政強制法》的頒布實施，改變了傳統(tǒng)的執(zhí)法模式和執(zhí)法觀念，它貫穿了以人為本的法律精神，是一部規(guī)范行政強制權(quán)的法律，更是一部保護公民權(quán)利的法律。它的頒布實施，對包括水行政主管部門在內(nèi)的行政機關(guān)提出了新的要求、注入了新的活力；它的頒布實施，對保護公民合法權(quán)益、維護社會穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會將起到重要的推進作用■