馮 偉，趙永軍

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100053)

1 背 景

水土保持工作，主要包括預(yù)防監(jiān)督、綜合治理、教育科研和監(jiān)測預(yù)報等重點工作。水土保持法要求各級人民政府均應(yīng)依據(jù)水土流失情況和經(jīng)濟社會發(fā)展需要編制水土保持規(guī)劃，將各項工作納入同級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，對水土保持規(guī)劃確定的任務(wù)，安排專項資金并組織實施。其中，水土流失綜合治理工作涉及縣級以上的各級人民政府，并要求土地承包人做好水土流失預(yù)防和治理工作，鼓勵民間資本按照水土保持規(guī)劃參與水土流失綜合治理工作。

1949—1996年，水利方面的中央投資主要解決帶有戰(zhàn)略性、全局性的問題，主要用于大江大河治理的骨干工程，其他工程建設(shè)以地方和群眾集體的力量為主，中央支援為輔。1999年中央事權(quán)增加了水土保持重點工程。2003年之后，水利部把水利基本建設(shè)項目分為公益性、準公益性和經(jīng)營性三類；按事權(quán)歸屬，分為中央項目和地方項目兩類。其中，中央項目擴大到對國民經(jīng)濟全局、社會穩(wěn)定和生態(tài)與環(huán)境有重大影響的項目，或中央認為負有直接建設(shè)責(zé)任的項目[1]。

黨的十八屆三中全會提出要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。將國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等劃為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。但同時強調(diào)中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)，也可對跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。

2014年全國水利廳局長會議明確，對地方管理更方便、更有效的事權(quán)要下放地方，特別是點多、面廣、量大的中小水利工程，包括水土流失綜合治理工程，要按照責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)“四到省”的原則，進一步確定地方政府的責(zé)任主體地位，由地方對項目審批和建設(shè)管理負總責(zé)。這里強調(diào)的是事權(quán)有中央的成分，只是將實施主體明確為地方，而中央仍需承擔(dān)相應(yīng)的資金籌措任務(wù)。因此，有必要對水土流失綜合治理的事權(quán)劃分與經(jīng)費籌措進行研究。

2 事權(quán)劃分的做法與借鑒

關(guān)于劃分中央與地方財政支出的問題，英國財政學(xué)者巴斯特布爾提出了受益、行動和技術(shù)等原則。全國性的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府出面提供；本地居民享用的地方公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府負責(zé)提供；對跨地區(qū)、具有外部效應(yīng)的公共項目和工程，作為共同事權(quán)應(yīng)由中央政府出面組織或在一定程度上參與。

在美國，防洪及改善生態(tài)環(huán)境等公益性項目作為共同事權(quán)，建設(shè)投資主要由各級政府撥款，對水電、供水項目主要是推向市場，或受益者分攤投資共同建設(shè)。美國十分重視水利項目的運營成本補償，以保持水利項目的可持續(xù)利用。防洪和改善生態(tài)等公益性項目的維護運行管理費用主要由各級政府財政撥款或由保護區(qū)內(nèi)征收的地產(chǎn)稅開支[2]。

國內(nèi)不少學(xué)者也在研究事權(quán)劃分工作。谷文將事權(quán)劃分的原則概括為外部性原則、信息處理復(fù)雜性原則和激勵相容等原則。即受益或影響僅限于一個地區(qū)的活動，以及信息處理復(fù)雜、容易造成信息不對稱的事項都應(yīng)劃分為地方事權(quán)，或引導(dǎo)地方按照中央意愿承擔(dān)籌資責(zé)任。

3 水土流失綜合治理的事權(quán)劃分原則

(1)基礎(chǔ)環(huán)境權(quán)保障原則。水土流失是一種自然界的普遍現(xiàn)象，只要遭遇地面坡度、地表覆蓋、土壤結(jié)構(gòu)和降水、大風(fēng)等不利條件組合，就有加劇的可能。其影響主要表現(xiàn)在土壤資源損耗、土地生產(chǎn)力降低、河道湖庫淤積、空氣質(zhì)量下降等方面，對國家和區(qū)域防洪安全、糧食安全、生態(tài)安全產(chǎn)生全局性、長期性乃至決定性的影響。

國家應(yīng)保障每個公民享有基本的生態(tài)環(huán)境[3]，提供基礎(chǔ)的公共服務(wù)與生存環(huán)境。因此，中央政府應(yīng)對水土流失綜合治理承擔(dān)兜底責(zé)任，使各地的生態(tài)環(huán)境在不受破壞的前提下自然好轉(zhuǎn)。連年的惠農(nóng)政策和國家水土保持重點工程的實施也反映了這一觀點。在此基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)發(fā)展乃至脫貧致富則屬于地方和農(nóng)民個體的事權(quán)。

(2)籌資和實施相分離原則。當(dāng)前，中央與地方的事權(quán)與財權(quán)劃分不完全合理，存在條塊分割、重復(fù)管理等現(xiàn)象，同時也存在盲區(qū)，形成“有利的大家搶，無利的沒人管”的怪圈。其中一個重要原因，就是籌資責(zé)任、實施責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任沒有真正區(qū)分開來。實際操作中，中央政府負責(zé)的事情及籌集的資金，均由地方政府逐級細化實施，甚至還要地方各級政府相應(yīng)地籌集配套資金，直接導(dǎo)致中央和地方事權(quán)劃分的模糊與不必要。因此，水土流失綜合治理的事權(quán)劃分，只要將籌資責(zé)任和實施責(zé)任分離，明確資金籌集責(zé)任即可。

(3)受益導(dǎo)向原則。水土流失治理是見效較緩的事業(yè)，公益性較強，個體和企業(yè)離開土地使用權(quán)單純依靠水土流失治理不可能獲取穩(wěn)定的收益，因而直接參與水土流失綜合治理的主動性不足。水土流失綜合治理的事權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)同時發(fā)揮各級政府的積極性。與其他事權(quán)的劃分一樣，全國性受益的事權(quán)應(yīng)由中央政府承擔(dān)籌資責(zé)任，地方性受益的事權(quán)應(yīng)由地方政府承擔(dān)，跨區(qū)域的事權(quán)由上一級政府承擔(dān)。若一級地方政府財力有限，則可以由上級政府給予一定轉(zhuǎn)移支付支持。

(4)可調(diào)整原則。水土流失綜合治理事權(quán)劃分并不是一成不變的，可根據(jù)中央和地方財政收支的增長和經(jīng)濟社會發(fā)展情況的變化進行適當(dāng)調(diào)整或重新劃分。

4 事權(quán)劃分的初步意見

水土流失的影響，不僅限于本地，還涉及周邊和下游地區(qū)。因此，水土流失綜合治理工程屬共同事權(quán)，既要由中央政府提供宜人的基礎(chǔ)環(huán)境，還要由地方政府和社會保護好土地生產(chǎn)力和當(dāng)?shù)鼐坝^，以維持經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

對跨省區(qū)的大江大河和調(diào)水工程、防洪工程的上游和周邊地區(qū)，因其水土流失影響范圍廣，治理效益涉及上下游和左右岸的不同省區(qū)，水土流失綜合治理事權(quán)劃分時應(yīng)以中央為主，籌資責(zé)任應(yīng)占70%以上，這與當(dāng)前的中央補助比例大體相符。

對生態(tài)清潔型小流域、省內(nèi)供水水源地和中小型湖庫周邊，水土流失綜合治理的事權(quán)應(yīng)以地方為主，中央籌資責(zé)任不應(yīng)高于50%。地方政府、受益企業(yè)應(yīng)承擔(dān)一半以上的籌資責(zé)任。

對保土耕作、治理成果管護、后續(xù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)等方面的補助，事權(quán)劃分時應(yīng)以地方為主，中央財政不承擔(dān)籌資責(zé)任或補助不高于30%。

對治理水土流失效果明顯，可減少水土流失面積的坡改梯、崩崗治理和部分淤地壩等專項工程，可列為中央為主的事權(quán)，承擔(dān)70%以上的籌資責(zé)任，以建設(shè)高標準的工程。對降低土壤侵蝕強度明顯，但難以減少水土流失面積的保土耕作、水土保持林營造、封禁治理等，列為以地方為主的事權(quán)，中央籌資責(zé)任不高于50%。

為發(fā)揮地方保護生態(tài)環(huán)境的積極性，對具有全局性、長期性、決定性影響的國家級水土流失重點預(yù)防區(qū)，需限制一些生產(chǎn)建設(shè)活動，以保護區(qū)域的主體功能，中央財政可以通過轉(zhuǎn)移支付等方式予以補償。對于西藏等少數(shù)民族地區(qū)和革命老區(qū)，中央財政應(yīng)在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上加大籌資力度，以減輕地方財政的負擔(dān)。

5 幾點討論

進一步厘清事權(quán)劃分與水土流失重點防治區(qū)的關(guān)系。為建設(shè)生態(tài)文明，實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的宏偉目標，新修訂的水土保持法要求各級政府應(yīng)當(dāng)在水土流失調(diào)查的基礎(chǔ)上劃分水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)，編制水土保持規(guī)劃并組織實施。減輕和控制水土流失，改善和建設(shè)生態(tài)環(huán)境，需要各級政府共同努力，承擔(dān)籌資和實施責(zé)任，扭轉(zhuǎn)水土流失此消彼長、生態(tài)環(huán)境有可能進一步惡化的局面。各級水土流失重點預(yù)防區(qū)應(yīng)當(dāng)強化封禁、保護，并限制人為新增水土流失，確保水土流失面積和強度不增加，生態(tài)環(huán)境逐步好轉(zhuǎn)。各級水土流失重點治理區(qū)應(yīng)強調(diào)水土流失綜合治理的速度和效果，使水土流失面積和強度逐步減小。到2020年，急需治理且適宜治理國家級和省級水土流失重點治理區(qū)應(yīng)初步治理一遍，中央財政承擔(dān)主要籌資責(zé)任；其他級別的水土流失重點治理區(qū)，地方財政承擔(dān)主要籌資責(zé)任。

隨著土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)和林權(quán)改革的深入，各地應(yīng)鼓勵支持農(nóng)民合作社或承包大戶依據(jù)水土保持規(guī)劃參與水土流失綜合治理工作，對列入近期實施規(guī)劃范圍的區(qū)域，可以實行先建后補的政策，各級財政共同籌資對其進行同等的定額補助。對未列入近期實施規(guī)劃范圍的，依據(jù)各級財政籌資的實際情況給予一定比例的補助。

[參考文獻]

[1] 柳長順.關(guān)于完善水利工程事權(quán)財權(quán)劃分的思考[J].水利發(fā)展研究，2008(9)：5-8.

[2] 高蕓，趙立軍.小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理：國際經(jīng)驗與借鑒[J].世界農(nóng)業(yè)，2011(3)：32-35.

[3] 楊錦.公民環(huán)境權(quán)需要得到尊重和保障[J].上海人大月刊，2006(7)：25-28.