中國財經(jīng)出版?zhèn)髅郊瘓F 宋艷波

一、農(nóng)村社區(qū)及公共產(chǎn)品供給的內(nèi)涵與特征

隨著國內(nèi)外學者對社區(qū)這一概念探索研究的不斷深入，農(nóng)村社區(qū)對我們來講已不是一個全新的概念。德國社會學家滕尼斯從社會經(jīng)濟視角出發(fā)，指出“農(nóng)村社區(qū)是指在村莊范圍內(nèi)，村民依靠彼此間緊密的社會關(guān)系和社會屬性所形成的生活共同體”。不同于自然村，它可以是一個或多個自然村，也可以是一個大的自然村劃分為幾個農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)具有以下四個特征：第一，鄰里關(guān)系認同感和親密感強烈；第二，以村莊為地域依托；第三，公共設(shè)施配套體系健全；第四，文化價值認同感一致性強。

農(nóng)村社區(qū)的健康可持續(xù)發(fā)展，離不開完善的社區(qū)服務和高效的事務管理，具體包括為全體社區(qū)居民提供的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療保健和福利保障以及各類社區(qū)事務管理等。因此，農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品就是指共同促進農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的基本產(chǎn)品和服務的總稱。和一般公共產(chǎn)品相比，農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給受血緣、地緣和宗教等因素影響更為深刻。

二、農(nóng)村社區(qū)在公共產(chǎn)品供給過程中的積極作用

受歷史、體制和現(xiàn)實因素的長期作用，中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給形成了當前“以政府為中心”的一元供給體制，但是隨著經(jīng)濟多元化的發(fā)展，這一太過剛性而缺乏彈性的供給體制已經(jīng)不能適應農(nóng)村社會和農(nóng)村居民對公共產(chǎn)品的需求多元化趨勢。農(nóng)村社區(qū)在公共產(chǎn)品供給中的作用，可以從以下方面分析：一是政府層面。由于存在財力不足、投入有限，以及政府在公共產(chǎn)品供給方面存在自己偏好等缺陷，所以需要農(nóng)村社區(qū)來彌補。二是企業(yè)、NPO等社會組織和團體層面。它們有為農(nóng)村社會公共產(chǎn)品供給貢獻財力、智力的意愿，這時就需要農(nóng)村社區(qū)發(fā)揮其作用，整合以上優(yōu)質(zhì)資源，挖掘以上主體在提升農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平方面的潛力。三是農(nóng)村居民自身層面。農(nóng)村居民對公共產(chǎn)品的需求日趨復雜多樣，但缺乏表達需求的途徑，農(nóng)村社區(qū)可以發(fā)揮其紐帶和橋梁作用，保證農(nóng)村居民需求和政府供給同步對應，避免不必要的資源浪費。

三、當前農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給現(xiàn)存問題

(一)供給總量不足。

1.涉及農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的農(nóng)村大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，比如大型水利水電、農(nóng)業(yè)機械化和現(xiàn)代化生產(chǎn)工具等方面。

2.事關(guān)農(nóng)村居民切身利益的社區(qū)服務體系不完善，比如社區(qū)醫(yī)療保障、劇院文娛設(shè)施等方面。

(二)供給結(jié)構(gòu)不均衡。

1.需求大于供給的公共產(chǎn)品。(1)和農(nóng)民生產(chǎn)、生活直接相關(guān)的公共產(chǎn)品供給不足。生產(chǎn)方面主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村道路、農(nóng)業(yè)新科技和農(nóng)產(chǎn)品市場信息等方面；生活方面主要體現(xiàn)在農(nóng)村劇院、體育場所、培訓學校等方面。(2)促進農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給短缺。突出體現(xiàn)在：一是基礎(chǔ)教育發(fā)展滯后，投入不足導致農(nóng)村人口文化科技素質(zhì)低，影響了新科技的衍生和推廣，進而影響了生產(chǎn)力的提高；二是醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)落后，主要有醫(yī)療衛(wèi)生資源落后和醫(yī)療合作制度弱化。

2.供給大于需求的公共產(chǎn)品。這類公共產(chǎn)品主要是凸顯政績、關(guān)乎政治利益的公共產(chǎn)品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導自上而下的委任制度和固定任期制度導致了基層領(lǐng)導者的“短視”行為，注重短期利益，強調(diào)凸顯政績的公共產(chǎn)品供給，比如被列入政府考察機制里的防洪防澇、電網(wǎng)鋪拉等公共產(chǎn)品，更有大修廣場、高級休閑會所、娛樂場所等，造成了農(nóng)村社區(qū)資源的極大浪費。與此同時，忽略了如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、環(huán)境污染治理等具有長期效益和隱性政績的公共產(chǎn)品供給。

(三)供給效率低下。

農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給機制雖然在不斷改革完善，但是長期形成的自上而下式的具有高度行政性的供給模式，不能充分考慮到不同村落之間的不同需求特點，導致了本來就有限的農(nóng)村資源得不到合理配置。其次，從資金籌措、產(chǎn)品生產(chǎn)、產(chǎn)品分配等環(huán)節(jié)都缺少監(jiān)督機制，難免出現(xiàn)濫用和挪用現(xiàn)象。同時，農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給自上而下劃撥程序復雜，經(jīng)手次數(shù)多，必然會導致層層克扣、產(chǎn)品加價現(xiàn)象出現(xiàn)。

四、探析農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給問題的成因

(一)供給主體層面。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，中國的農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度經(jīng)歷了不斷地變化，但這些改革和變化都沒能從根本上解決低供給能力的問題。深層次原因是供給機制失衡，特別是在農(nóng)村社區(qū)最突出的主要表現(xiàn)有：首先，供給主體單一，缺乏政府以外的其他參與者。理想狀態(tài)下農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給主體應該由政府、社區(qū)、私人或企業(yè)和社會NPO等組成，但是目前除了政府以外，其他團體或個人很少參與進來。其次，供給主體權(quán)責定位不清。公共產(chǎn)品根據(jù)不同的屬性可以分為不同的類型，應該分別由不同的主體來提供，而不是由某一主體一攬子承包。最后，上下級政府財權(quán)和事權(quán)失衡。中央政府事權(quán)、財權(quán)下放不同步，導致了基層政府失去了吸引多方供給主體的活力。

(二)供給方式層面。

首先，政府“重建設(shè)輕規(guī)劃，重管理輕服務”，導致了供給缺乏科學性，不能滿足農(nóng)村持續(xù)發(fā)展的需要；其次，個別地方大搞政績工程，造成了國家財力和農(nóng)村資源的浪費以及生態(tài)的破壞；最后，農(nóng)村居民缺乏訴求表達渠道，往往會出現(xiàn)“被供給”，無法滿足最真實最迫切的需求。

(三)供給成效層面。

有學者提出，公共產(chǎn)品供給主要涉及三個利益相關(guān)者——消費者、生產(chǎn)者和安排者。因此，從這個角度分析農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給的成效，就會發(fā)現(xiàn)：消費者(農(nóng)村居民或群體)得到的不是自己想要的；生產(chǎn)者(政府或受委托單位)的生產(chǎn)成本并不是最低的；安排者(政府)的部署并沒有做到人盡其才和物盡其能。不難看出，當前農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給效果有待進一步提升。

五、農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給新模式的衍生和構(gòu)建

農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給機制創(chuàng)新主要是分析國內(nèi)外現(xiàn)有模式之優(yōu)劣，結(jié)合我國農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給的實際狀況，從以下不同環(huán)節(jié)分別入手，再結(jié)合不同環(huán)節(jié)各自的特點以及在整個供給機制中所發(fā)揮的作用，進行創(chuàng)新和探索。目前，主要有以下五個環(huán)節(jié)組成農(nóng)村社區(qū)公共物品的供給機制。

1.主體選擇階段。選擇主體的基礎(chǔ)是首先要根據(jù)不同類型的公共產(chǎn)品的屬性，將農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品進行分類，然后選擇不同的供給主體。根據(jù)宋洪遠等教授的觀點，大致可按圖1分類。

2.決策機制階段。在我國農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給過程中往往出現(xiàn)供需不協(xié)調(diào)均衡的狀況，主要是由于農(nóng)村居民個人的需求和政府供給出現(xiàn)了信息不對稱導致，而農(nóng)村社區(qū)在信息收集、整合與表達方面會發(fā)揮功能(見圖2)。

3.供給方式階段。參照發(fā)達國家多主體供給的經(jīng)驗，構(gòu)建“聯(lián)合公私伙伴關(guān)系”的農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給模式。

4.籌資機制階段。解決我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題，有必要開發(fā)新的融資機制，從根本上改變以往僅僅依靠政府的弊病，在這個過程中要充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)在吸引投資、整合資源、調(diào)動居民個人積極性等方面的作用。

5.運行監(jiān)督階段。在前面四個階段都完成的基礎(chǔ)上，還需要建立高效嚴明的監(jiān)督機制，避免公共產(chǎn)品被克扣和浪費。綜合以上階段的特點以及改進的思路，構(gòu)建新的農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給模式圖(見圖3)。

圖1 農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品分類

圖2 農(nóng)村社區(qū)在公共產(chǎn)品供給決策機制中的角色

圖3 農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給機制創(chuàng)新模式

六、對策和建議：提高農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給水平

(一)政府層面：定量定性、界定職責、明確分工。

1.科學定量定性農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品。根據(jù)學術(shù)界公共產(chǎn)品理論的發(fā)展和研究，結(jié)合我國國情以及各農(nóng)村社區(qū)的特點，對公共產(chǎn)品進行科學合理分類。根據(jù)純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品特征，有學者結(jié)合目前農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀又細分為農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施類、事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展類和有關(guān)整個農(nóng)村社會可持續(xù)發(fā)展類。在此基礎(chǔ)上，還可根據(jù)農(nóng)村社區(qū)自身獨特需求和資源，再進行進一步劃分，為有效供給打好基礎(chǔ)。

政府在明確農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品分類的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同農(nóng)村社區(qū)人口規(guī)模、發(fā)展現(xiàn)狀、地理和歷史因素等，綜合分析，科學制定出針對不同社區(qū)公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和類型，依據(jù)輕重緩急，確定優(yōu)先供給順序，做到不浪費資源，實現(xiàn)低成本和高效率。

2.界定各級政府職責權(quán)限。政府各級機構(gòu)，要明確自己在農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給過程中所扮演的重要角色以及職責權(quán)限。在政府人力財力有限的基礎(chǔ)上，應該將更大的精力和財力主要集中在提供純公共產(chǎn)品，比如養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障服務，農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)推廣服務，更好地發(fā)揮在農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給中全面指導和科學規(guī)劃的作用；對于部分行政管理職能完全可以放手委托給村級自治組織承擔，做到抓大放小。

3.在對農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品科學分類和對政府職責明確界定的基礎(chǔ)上，要吸引其他社會組織進入到農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給中來。政府在做好本職工作的基礎(chǔ)上，要根據(jù)農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給的范圍和特點，通過政策扶持和鼓勵，吸引像農(nóng)村自治組織、公司財團和非營利性組織加入到農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給過程中，實現(xiàn)多方主體通力合作，全面提高供給能力。

首先，農(nóng)村自治組織，比如村委會，可以承擔政府部分行政管理職能，結(jié)合這類組織能夠更加了解本村人土風情、地理歷史、村民血緣關(guān)系和社區(qū)資源分布優(yōu)勢等情況，相信在協(xié)助政府管理公共衛(wèi)生、管理社區(qū)文化體育等基礎(chǔ)設(shè)施方面，比政府事必躬親更加有效率。

其次，通過稅收優(yōu)惠等政策，鼓勵公司和社會財團到農(nóng)村投資，一方面緩解政府財政壓力，另一方面開發(fā)農(nóng)村社區(qū)資源優(yōu)勢，做到人盡其才，物盡其用，同時還能解決農(nóng)民就業(yè)，增加收入。

最后，像社區(qū)內(nèi)公共環(huán)境衛(wèi)生、文化體育活動、義務治安服務、科技教育宣傳以及助殘濟貧等服務和產(chǎn)品，完全可以放手由各類社會非營利性組織和志愿服務組織來提供完成，這樣既能緩解政府壓力，又能在社會廣泛推廣互助精神。

(二)社區(qū)層面：優(yōu)化組織、充當紐帶、商業(yè)操作。

1.農(nóng)村社區(qū)組織要引入科學管理體制，提升社區(qū)組織自身能力。農(nóng)村社區(qū)組織在提供和管理公共產(chǎn)品過程中要引入科學管理體制，對各類公共產(chǎn)品和服務實行項目化管理，做到有理有據(jù)，記錄完整；完善社區(qū)工作人員選拔機制，避免在公共產(chǎn)品分配使用過程中出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。

2.發(fā)揮社區(qū)組織作為政府和農(nóng)村居民之間的紐帶與橋梁作用。目前針對農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)的政府供給和農(nóng)村居民需求不相符現(xiàn)象，農(nóng)村社區(qū)組織要積極發(fā)揮以下作用：首先，第一時間向農(nóng)村居民宣傳解讀政府各方面的最新政策，尤其是惠農(nóng)惠民和涉及農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品方面；其次，深入農(nóng)村居民內(nèi)部，了解居民對公共產(chǎn)品最真實最迫切的需求，整合匯總，通過各種途徑表達給政府以及其他社會組織，做到公共產(chǎn)品供給和需求相一致；最后，整合分散的居民個人力量，形成合力，使得農(nóng)村社區(qū)在與政府以及其他社會組織進行利益博弈的過程中不至于處于劣勢。

3.整合社區(qū)資源，招商引資，實行集體資產(chǎn)股份制。農(nóng)村社區(qū)將對本社區(qū)優(yōu)質(zhì)資源進行整合，在確保生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟可持續(xù)的基礎(chǔ)上，利用本社區(qū)資源優(yōu)勢進行招

商引資，吸引公司企業(yè)和社會財團到本社區(qū)投資，在增加農(nóng)民收入的同時還能為社區(qū)公共產(chǎn)品的供給籌集資金；此外，農(nóng)村社區(qū)還可以結(jié)合自身實際，開發(fā)本村自然風景優(yōu)勢，發(fā)展旅游業(yè)，鼓勵居民個人以入股的形式自主集資、自主經(jīng)營管理；同時還可以將集體土地或廠房之類的集體財產(chǎn)以一定股份的形式，和公司企業(yè)實行股份合作，參與分紅，做到資源充分利用。

(三)居民個人：提升素質(zhì)、自給自足、進言獻策。

1.居民個人要提升自身綜合素質(zhì)，培養(yǎng)主人翁精神。社區(qū)體育文化設(shè)施往往會出現(xiàn)“公共綠地”式的悲劇，這主要與居民個人素質(zhì)有關(guān)。農(nóng)村社區(qū)居民要提升自身道德素質(zhì)，培養(yǎng)主人翁精神，將“社區(qū)是我家，維護靠大家”的公民精神滲透到日常生活中去，確保公共產(chǎn)品使用壽命，降低社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施管理維護成本。

2.利用聲譽理論，激發(fā)農(nóng)村社區(qū)居民對公共產(chǎn)品的自主供給。在農(nóng)村社區(qū)中，地緣關(guān)系和血緣關(guān)系表現(xiàn)得很明顯，所以居民個人聲譽在很大程度上影響農(nóng)村社區(qū)居民行為方式。利用聲譽理論，結(jié)合居民聲譽在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)具有的影響力，激發(fā)農(nóng)村社區(qū)居民在社區(qū)公共衛(wèi)生、公共治安等公共產(chǎn)品和服務方面的自主供給意愿和能力，減少“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生。

3.樹立“社區(qū)公共產(chǎn)品供給，全民有責”的觀念。積極在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)宣傳“社區(qū)公共產(chǎn)品供給，全民有責”的觀念，鼓勵社區(qū)居民在社區(qū)公共產(chǎn)品供給方面建言獻策，而不是完全只把自己當做公共產(chǎn)品消費者。同時，做到對公共產(chǎn)品使用情況的內(nèi)部互相監(jiān)督，敢于揭發(fā)、批評不合法、不合理、不合情的公共產(chǎn)品使用現(xiàn)象，共建和諧社區(qū)。

略)