王 翔，趙 璞

（國家防汛抗旱總指揮部辦公室，100053，北京）

我國是一個洪澇災害頻發(fā)的國家，有640多座建制城市不同程度受到江河洪水、臺風暴潮、山洪泥石流以及暴雨內(nèi)澇積水等各種類型洪澇災害的威脅，每年都有百余座城市遭受洪水侵襲。隨著城鎮(zhèn)化的加快，城市暴雨洪澇帶來的直接經(jīng)濟損失和間接損失都越來越巨大。公眾疾呼“城市淹不起”，城市防洪排澇減災任務越來越重，工作任重道遠。在當前形勢下，有序高效的城市防洪應急管理是實現(xiàn)城市防洪減災目標的必要手段，其重要性日益凸顯。

一、我國城市防洪工作進展

2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確指出要“加強城市防洪排澇工程建設，提高城市排澇標準”。2013年3月，國務院辦公廳印發(fā)《關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》，要求各地區(qū)認真排查隱患點，采取臨時應急措施，解決嚴重積水內(nèi)澇問題，避免因暴雨內(nèi)澇造成人員傷亡和重大財產(chǎn)損失。通知提出“2014年年底前，要在摸清現(xiàn)狀基礎上，編制完成城市排水防澇設施建設規(guī)劃，力爭用5年時間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造，用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系”。2013年4月，國家防汛抗旱總指揮部召開全體會議，要求各地著力提高城市防洪排澇標準，加強防洪排澇應急能力建設，及時疏浚河道和排水管網(wǎng)，落實應急排澇措施，確保城市正常運轉(zhuǎn)。地方各級政府結合實際，扎實推進，不斷提高城市防洪排澇減災能力。

1.防洪排澇管理體制日趨完善

2012年統(tǒng)計，全國已有240座城市實現(xiàn)了城市防洪排澇一體化管理。城市防洪排澇管理正由過去的“九龍管水”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙积埞芩?，集中了?yōu)勢資源，降低了行政成本，提高了執(zhí)行效率，有利于防洪排澇統(tǒng)一指揮、實時調(diào)度和精細化管理，避免了責任不清、互相扯皮的現(xiàn)象，促進了防洪排澇管理水平的提高。例如，北京、天津、上海、武漢、南昌等市成立城市水務局，設防汛指揮部辦公室，承擔城市防汛抗旱指揮部日常工作。市防汛指揮部辦公室與市水務局為兩塊牌子、一個班子，統(tǒng)一負責供水、排水、防汛、抗旱和水資源等所有涉水事務的管理工作，有效地協(xié)調(diào)供、排、防、抗的矛盾。

2.防洪應急預案工作扎實推進

2012年統(tǒng)計，全國有600座城市編制了城市防洪應急預案，占有防洪任務城市的95%，比2010年提高了近14個百分點。很多城市著力構筑全方位、多層次的防洪排澇應急預案體系，取得了很多寶貴經(jīng)驗。例如，北京市對下凹式立交橋、排水泵站、易積水點等重點部位和薄弱環(huán)節(jié)，逐一制定應急排水搶險預案，提高了預案的針對性和可操作性。長沙市在編制城市防洪預案和排漬預案的基礎上，要求每個涉水建設項目的業(yè)主單位編制防汛預案，報市防指審批，并適時組織督察，以保證每個在建涉水建設項目的防洪安全。

3.城市防災信息平臺加速建設

為實現(xiàn)城市防洪排澇統(tǒng)一指揮調(diào)度，各地積極推進城市防洪信息化建設，整合相關部門現(xiàn)有資源，實現(xiàn)平臺互通、信息共享，努力提高防洪排澇應急管理水平和公共服務質(zhì)量。例如，天津市建成了天津水情分中心，實現(xiàn)了全市31個國家報汛站的水、雨情自動采集；建成了城市防洪信息系統(tǒng)，整合共享防汛信息資源。上海市實現(xiàn)了水務防汛信息平臺與有關部門的氣象信息、城市網(wǎng)格化管理信息、交警視頻監(jiān)控信息等連接，做到 “一個平臺，多級應用”。濟南市將城市防汛指揮系統(tǒng)與預備役應急分隊指揮系統(tǒng)、交警指揮系統(tǒng)、氣象會商系統(tǒng)互聯(lián)互通，實現(xiàn)了全市城市防洪信息、通信等全覆蓋。

4.城市防洪工程體系不斷完善

各地密切結合城市防洪實際需求，合理安排，統(tǒng)籌兼顧，有條不紊地推進城市河道治理、堤防建設、山洪災害防治、水庫涵閘除險加固等工程建設，進一步夯實了城市防洪減災的工程基礎。例如，福建省在全省72個縣市開展了城區(qū)防洪工程建設，累計完成投資37億元，建成縣級城區(qū)防洪堤1 019km，使全省有防洪任務的縣級以上城市基本達到國家規(guī)定的設防標準。武漢市完成397km長江、漢江干堤和123km府河、舉水連江支堤堤防整險加固；建成總長195.16km的中心城區(qū)防洪保護圈；將防洪工程與城市濱水環(huán)境建設融合，建成長30km的兩江四岸江灘。

5.汛期應急處置能力不斷提高

經(jīng)過長期努力，各地面對城市洪澇災害時的反應速度不斷加快，處理措施更加完善，應急處置能力不斷提高。北京市2013年汛期共出動搶險人員50萬人次，排除積水30處次，處理塌方和滑坡40點次，轉(zhuǎn)移群眾3.7萬人次，有力保障了人民生命財產(chǎn)安全。上海市遭遇2013年第23號強臺風“菲特”襲擊，全市普降大暴雨到特大暴雨，上海各地區(qū)、各行業(yè)按照防汛責任制和工作預案，迅速形成了較完整的防汛抗災組織體系，出動搶險、排水、巡查人員2萬余人次，出動各類應急搶險車輛1200余臺次，動員社會各界力量廣泛參與防風抗災，全力保障城市安全運轉(zhuǎn)。

二、城市防洪應急管理存在的主要問題

據(jù)統(tǒng)計，2010年、2011年和2012年，全國分別有269座、136座和184座城市（含縣城）受淹，大量基礎設施被淹受損，部分城區(qū)交通癱瘓，嚴重影響市民生活和城市正常運行，經(jīng)濟損失巨大。必須看到，城市防洪排澇工程基礎仍然不夠完善，城市防洪應急管理能力與實際需求之間差異較大。

1.應急管理體制機制仍不健全

近年，一些地市成立了城市防汛抗旱指揮部，協(xié)調(diào)指揮全市防洪減災工作，但這些城市同時設立城市防汛抗旱指揮部和城市防洪指揮部，存在城區(qū)防洪工作多頭管理的現(xiàn)象。防汛機構尚未延伸至基層組織，城市街道、社區(qū)和企事業(yè)單位等基層防汛機構存在人員和設施不足、崗位和職責不清等情況。城市防洪應急管理涉及水利、交通、電力、氣象、城建、園林、市政、城管等多個部門，部分工作交叉重合，以上這些情況都容易導致城市防洪應急管理中出現(xiàn)職責交叉、銜接不順甚至管理缺位。

2.災害預測預報預警能力不足

近年，受全球氣候變化、大規(guī)模城鎮(zhèn)化運動以及“熱島效應”的影響，我國城市發(fā)生突發(fā)性災害天氣的頻次顯著增多。短歷時局部強降雨致災性很高，但其預測預報難度較大，給城市防洪帶來很大挑戰(zhàn)。許多城市水文、氣象站網(wǎng)還不能及時準確地預報降雨強度和范圍。城市范圍不斷擴大，大量地面硬化減少了滲水地面和植被，降雨大部分形成地表徑流，改變了城市洪水形態(tài)。且城市地面大多比較平順，雨后匯流快，雨水快速聚集，使得城市洪澇災害預警更加困難。市政設施積水監(jiān)測站點覆蓋不全，難以及時掌握城市洪澇發(fā)生、發(fā)展狀況，不利于及時發(fā)布預警信息。

3.應急預案體系尚不完善

目前有防洪任務的城市大都只編制了應對江河洪水的城市防洪預案，缺乏城市內(nèi)澇積水、山洪泥石流、交通癱瘓、地下設施雨水倒灌、供水供電中斷等次生災害的應急預案。同時，城市建設不斷向空中、地下發(fā)展，出現(xiàn)了大量高層建筑和地下設施，高度集中的供水、供電、能源、通信系統(tǒng)增加了城市的脆弱性，一旦發(fā)生洪澇災害，往往會發(fā)生水電中斷、交通癱瘓等一系列次生災害，缺乏應對這些次生災害的應急預案，會導致災害來臨時無法及時采取措施，防災減災工作難以有效進行。

4.應急保障能力不足

應急保障是有效開展減災搶險救援的基礎支撐。一些城市缺乏對災時搶險和平時戰(zhàn)備的應急保障要求，尤其是一些北方城市，多年未經(jīng)歷過暴雨洪水考驗，防災減災意識薄弱，應急搶險隊伍、防洪搶險設施和物資儲備都有待加強。部分城市防洪應急預案中對通信、信息、供電、運輸、物資設備、搶險隊伍等的保障措施不夠明確，搶險人員和隊伍缺乏技術培訓和應急演練，嚴重影響在災害發(fā)生后第一時間進行應急處置。

5.避險宣傳教育滯后

近年，城市暴雨洪澇災害凸顯出城市防災教育宣傳不足，城市居民普遍缺乏防洪減災意識。特別是城市外來務工、出差、旅游、臨時來訪等人員，往往成為宣傳教育死角，其防災避險意識和知識更加缺乏，易造成不必要的人員傷亡。2013年第19號強臺風“天兔”襲擊廣東，在防御臺風過程中，有14名群眾因頂風外出，被傾倒樹木、電線、高空墜物等砸中導致死亡，暴露出公眾面對災害時避險意識和自救知識的嚴重匱乏，應急處理能力亟待提高，防災減災知識宣傳教育工作需要進一步加強。

三、加強城市防洪應急管理的主要對策

當前和今后一個時期，應當進一步完善城市防洪排澇工程體系，大力加強工程建設，盡快達到國家規(guī)定的防洪排澇標準。在城市防洪應急管理方面，建議采取以下對策：

1.提高災害預測預報預警能力

改善監(jiān)測手段，進一步加強城市水文、氣象站網(wǎng)建設，優(yōu)化布局，擴大監(jiān)測范圍。提高預報精度，進一步充實技術力量，更新儀器設備，改良預報方案。形成規(guī)范的城市氣象、水文、防洪與排澇工程險情、洪澇災情信息報告制度?？茖W預警，對江河洪水、山洪災害、暴雨內(nèi)澇、臺風暴潮等不同災害，合理劃分災害預警級別，設置簡潔易懂的警示標志，便于公眾理解并采取預防措施。增加預警信息發(fā)布的手段，提高信息發(fā)布頻次，擴大信息覆蓋范圍，保障預警信息及時傳達，為公眾爭取足夠時間采取防范措施。

2.健全城市防洪應急管理機制

理順城市防洪指揮機構與防汛抗旱指揮機構的關系，落實其辦事機構，避免出現(xiàn)城區(qū)防洪工作多頭管理的現(xiàn)象。落實城市防洪行政首長負責制，加強制度協(xié)調(diào)、規(guī)劃協(xié)調(diào)和政策協(xié)調(diào)，確保防洪減災工作責任到位、措施到位。明確防洪指揮機構各成員單位及其各自職責，細化各部門在防洪應急管理中的職責，劃清權限范圍，建立溝通協(xié)作機制，避免職能交叉，杜絕職責缺位。將城市防洪減災組織延伸到街道、社區(qū)和企事業(yè)單位等基層單位，確定具體防汛防災人員和職責，建立順暢的政令通報、信息報送機制，確保防汛減災措施落實到位，形成上下協(xié)同、步調(diào)一致的防洪減災體系。

3.完善城市防洪應急預案體系

城市防洪應急預案是防御和處置城市各類洪澇災害的實施方案，必須具有高度的完整性、針對性和可操作性。應根據(jù)城市發(fā)展實際，針對新情況、新問題，不斷修訂完善已有應急預案，不斷提高預案的實效性。構建覆蓋各項工程、各個單位、各個小區(qū)的城市防洪排澇預案體系，使基層防御工作有章可循。完善不同類型洪澇災害的專題應急預案，分析各類災害風險，針對不同等級風險制定相應防御方案，不斷提高預案的針對性。

4.消除城市防洪排澇安全隱患

針對城市中普遍存在的洪澇災害險情易發(fā)點對癥下藥、重點突破，加強學校、醫(yī)院、居民區(qū)、旅游景點、商業(yè)中心等人口稠密地區(qū)的防洪安全管理，制定完善的防災避險轉(zhuǎn)移方案。加強地下空間管理，安裝防洪門，修建擋水坎或排水泵站，在危險地區(qū)設置洪水風險警示牌，詳細標明避險路線和注意事項。加強建設項目管理，對可能影響防洪或易受淹的建設項目，做好洪水影響分析，采取有效措施減少災害損失。加強城市易澇隱患點監(jiān)控，對城市下沉式立交橋、排水口、低洼區(qū)、主要道路、重要交通節(jié)點等進行實時監(jiān)測。加強城市涉水管理，加大執(zhí)法力度，堅決打擊隨意向河道棄置垃圾、違法設障等阻塞泄流和排水通道、侵占城市水域的行為，保護河湖洼淀調(diào)蓄和排泄城市暴雨洪水的能力。

5.提高城市防洪應急保障能力

充實搶險隊伍，依托專業(yè)防汛搶險隊、基層公安消防隊、工礦企業(yè)單位等組建搶險力量，同時加強技術培訓和應急演練。加強物資儲備，根據(jù)城市特點和防洪排澇實際需要，定期更新和補充物資，保證災情險情發(fā)生時能夠迅速投入應急搶險。明確災害發(fā)生時通信、信息、供電、運輸、治安、醫(yī)療等方面的責任單位和保障措施，確保應急搶險工作順利實施。加強災害善后工作，從資金、物資、人員等各方面保障災后救助、水毀修復、災后重建、保險補償?shù)裙ぷ髂芗皶r開展。

6.開展城市防災知識宣傳教育

利用報刊、電視、網(wǎng)站等各種媒體普及防災避險知識，增強公眾的風險意識。將城市防洪知識納入中小學課堂教育，培養(yǎng)青少年的避險自救能力。適時組織開展應急演練，提高公眾應對城市洪澇災害的實戰(zhàn)能力。通過專題網(wǎng)站、電視、廣播、微博等形式，建立公眾參與的城市防災互動平臺，調(diào)動社會積極性，共同做好城市防災減災工作。特別是應做好臺風等災害頻發(fā)地區(qū)的外來務工、務農(nóng)、經(jīng)商、出差、旅游、來訪人員的安全知識宣傳教育，避免外來人員因缺乏對災害的認識和避險知識造成不必要的傷亡。

[1]陳雷.全面貫徹落實中央水利工作會議精神 開創(chuàng)中國特色水利現(xiàn)代化事業(yè)新局面[N].人民日報，2011-07-20.

[2]水利部.關于加強城市水利工作的若干意見[R].2006.

[3]黃朝忠.防汛抗旱應急組織指揮體系[J].中國防汛抗旱，2006（2）.