王同如

（安徽省淠史杭灌區(qū)管理總局,237005,六安）

淠史杭灌區(qū)位于安徽省中西部和河南省東南部，1958年動工興建，1972年基本建成通水，受益范圍涉及安徽、河南2個省4個市17個縣(區(qū))，設(shè)計灌溉面積1 198萬畝 （15畝=1 hm2，下同），有效灌溉面積突破1 000萬畝，區(qū)域人口1 330萬人，是新中國興建的全國最大灌區(qū)和全國唯一跨省的特大型灌區(qū)。淠史杭灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程始自1996年，截至2013年年底，淠史杭灌區(qū)節(jié)水改造累計完成計劃投資15.06億元，實施項目221個，顯著提升了灌區(qū)服務(wù)保障功能，確保了灌區(qū)糧食安全、飲水安全和經(jīng)濟社會發(fā)展用水安全。淠史杭灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造經(jīng)歷了管理體制逐步完善、項目管理逐步規(guī)范的過程。

一、灌區(qū)項目法人建設(shè)歷程

①項目法人成立前條塊分割（2002 年以前）。1996—2001 年，灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程下達80個單項工程，計劃總投資1.93億元。期間由于沒有統(tǒng)一的項目法人，前期工作、年度計劃、資金分別由灌區(qū)范圍內(nèi)的縣（區(qū)）各水行政主管部門多頭申報、分別下達，項目多頭管理，違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。

②項目法人制初步建立（2002—2004年）。為扭轉(zhuǎn)建設(shè)管理體制不順的被動局面，2002年，安徽省水利廳下達《關(guān)于淠史杭灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程項目法人組建方案的批復(fù)》（皖水基〔2002〕109 號），明確以灌區(qū)管理總局組建項目法人，以項目所在地灌區(qū)管理機構(gòu)為主體，成立現(xiàn)場建設(shè)管理處，初步形成了灌區(qū)建設(shè)“統(tǒng)一法人，分級負責”的格局。

③項目法人制逐步完善（2005年至今）。2005年4月，安徽省水利廳出臺《安徽省淠史杭灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目建設(shè)管理意見》，2007年8月又下發(fā) 《建設(shè)管理實施細則 （試行）》，進一步明確了項目法人、現(xiàn)場管理機構(gòu)、各市水利（務(wù)）局的職責和關(guān)系。同期，灌區(qū)管理總局及時出臺一系列的規(guī)章制度。2008年10月，灌區(qū)管理總局正式組建了安徽省淠史杭灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程建設(shè)管理局，全面加強項目法人自身建設(shè)，項目法人制走向進一步規(guī)范的階段。

二、灌區(qū)項目法人責任制建立后的治理能力探索

①超前規(guī)劃灌區(qū)建設(shè)。更加注重從宏觀層面、制度層面上解決建設(shè)發(fā)展中的問題，用超越行業(yè)、超越地域的眼光來規(guī)劃發(fā)展藍圖。在水利部批復(fù)《安徽省淠史杭灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃報告》的基礎(chǔ)上，灌區(qū)管理總局立足新形勢，又組織編制了《淠史杭總局“十二五”發(fā)展規(guī)劃》《安徽省淠史杭灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程 2011—2020年實施方案》。2011年，在總體規(guī)劃的同時編制了灌區(qū)信息化和管理設(shè)施專項規(guī)劃，并加快編制灌區(qū)水土保持和環(huán)境保護規(guī)劃，推動從應(yīng)急性的灌區(qū)除險加固逐步向全面的續(xù)建配套過渡，從維持簡單的水利再生產(chǎn)逐步向灌區(qū)裝備現(xiàn)代化過渡，從灌溉輸水的單一功能中逐步向綜合功能過渡。同時為了緊緊抓住未來10年的重要戰(zhàn)略機遇期，2011年6月啟動了淠河、史河、杭埠河三大灌區(qū)可研工作，承接不斷擴大的投資形勢，扎實做好項目儲備。

②科學(xué)確定改造項目。堅持全灌區(qū)“一盤棋”，明確立項原則，以提高用水效率為中心，以骨干工程安全為重點，以增強服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展的功能為目標，緊緊把握符合總體規(guī)劃、急需解決、效益顯著的三要素，保證項目前期工作在規(guī)劃的總體框架內(nèi)推進；堅持項目法人統(tǒng)籌，建立了初步設(shè)計項目法人內(nèi)部審查制度，加大對灌區(qū)改造實施項目、建設(shè)規(guī)模、投資控制的統(tǒng)籌力度，確保在有限投資的條件下優(yōu)先改造影響灌區(qū)總體安全的項目，優(yōu)先改造關(guān)系農(nóng)民切實利益的項目，保障灌區(qū)安全輸水，改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施條件。

③強化項目法人建設(shè)。項目法人堅持在實踐中創(chuàng)新，構(gòu)建項目法人內(nèi)部相對規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)，進一步強化了項目法人的建設(shè)管理職能。同時認真落實項目法人責任制、嚴格執(zhí)行招標投標制，全面實施建設(shè)監(jiān)理制，切實加強合同管理制，實行專戶存儲、專戶管理和專款專用，實行資金管理“報賬制”，出臺投資管理、質(zhì)量控制、資金管理等11項規(guī)章制度，構(gòu)建了以項目法人為統(tǒng)攬，以現(xiàn)場管理機構(gòu)為基礎(chǔ)，以制度為保證的項目法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，全面加強項目法人自身建設(shè)。積極推進與項目承建單位簽訂廉政協(xié)議制度，規(guī)范參建各方建設(shè)行為，保證資金安全、質(zhì)量安全、干部安全，實現(xiàn)灌區(qū)建設(shè)管理的制度化、規(guī)范化。

④打造競爭性立項平臺。從2012年開始，灌區(qū)管理總局開展了灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程競爭性立項工作，首開全國大型灌區(qū)骨干項目競爭性立項的先河。當年配套資金到位率由過去不足30%提高到67%。2013年地方配套資金首次實現(xiàn)100%到位，創(chuàng)歷史新高，建設(shè)管理從總體上扭轉(zhuǎn)了被動局面，解決了長期困擾灌區(qū)建設(shè)項目配套資金到位率低的問題，灌區(qū)建設(shè)逐步邁上良性軌道。

⑤建立項目推進機制。加強項目建設(shè)工作組織領(lǐng)導(dǎo)，實行領(lǐng)導(dǎo)包干到縣（區(qū)），建管人員責任到項目，實行“日控制、周調(diào)度、旬分析、月總結(jié)”制度，開展了創(chuàng)建“文明平安工地”和優(yōu)質(zhì)工程活動，強化項目建設(shè)全程服務(wù)制度，將每個項目建管聯(lián)系、設(shè)計代表明確到人。同時，嚴格參建各方的管理考核，完善建設(shè)主體信用體系，對灌區(qū)18個建設(shè)工地試行臉譜考勤，組成工程質(zhì)量、進度、資金控制督查組，對各現(xiàn)場建管處進行跟蹤督查，獎優(yōu)罰劣，并與項目投資安排掛鉤，保證項目工作順利推進。高度重視節(jié)水改造建設(shè)效益及后期評價，逐步實現(xiàn)灌區(qū)節(jié)水改造的規(guī)劃目標。

⑥提升建設(shè)管理能力。以原材料、中間產(chǎn)品質(zhì)量管理為前提，以工序驗收為基礎(chǔ)，以重要隱蔽工程和工程重要部位檢查驗收為重點，加強過程檢測及時發(fā)現(xiàn)并處理質(zhì)量問題，堅持竣工檢測制度，把好質(zhì)量驗收關(guān)；嚴格程序控制投資，按照招標最高限價控制、實施過程中投資控制、工程完工結(jié)算審核、竣工決算審計階段進行灌區(qū)節(jié)水改造項目投資控制，實行工程量三方聯(lián)合簽證和合同外單價、完工結(jié)算項目法人造價工程師審核制度，保證投資控制在批復(fù)概算之內(nèi)；加強財務(wù)管理，項目建設(shè)資金按省財政廳審核的專用賬戶進行開戶核算，根據(jù)分批下達計劃直接支付到項目法人賬戶。

三、灌區(qū)續(xù)建改造成效顯著

①保障了區(qū)域防洪安全。按照“主攻大動脈，健全微循環(huán)”的思路，加強渠首樞紐加固，進水閘、節(jié)制閘、泄水閘等控制性工程加固，放水涵更新改造，渠道整治、襯砌，滑坡治理等，在有限投資的條件下，一批影響灌區(qū)整體安全的渠首樞紐、大中型水閘和骨干渠道得到除險加固，基本保證了灌區(qū)骨干工程的安全運行，保障了灌區(qū)安全輸水，改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施條件。

②保障了區(qū)域糧食安全。通過節(jié)水改造，渠系水利用系數(shù)由0.5提高到0.54，灌溉水利用系數(shù)由0.45提高到0.49，共新增和恢復(fù)灌溉面積37萬畝，改善灌溉面積500萬畝，年節(jié)約農(nóng)業(yè)灌溉用水1.1億m3。目前，淠史杭灌區(qū)灌溉面積由興建時的120萬畝發(fā)展到現(xiàn)在的1 000多萬畝，約占安徽省1/4；糧食年產(chǎn)量由興建時12.3億kg提高到現(xiàn)在的65億kg左右，約占安徽省1/4，昔日“十年九旱”的貧瘠之地已變成名副其實的“米糧倉”。

③保證了區(qū)域飲水安全。淠史杭工程是合肥、六安城市供水的主水源，是廬江、肥東等縣城的主要補給水源，保障了區(qū)域內(nèi)約800萬城鎮(zhèn)人口的飲水安全。目前，灌區(qū)每年工程節(jié)水約1.2億m3，為不斷擴大的城市供水需求提供了保證。

④保障了區(qū)域生態(tài)文明。更新改造后的橫排頭渠首樞紐已成為“國家4A級旅游景區(qū)”，沿淠河總干渠栽植了5 000多畝、長達100多km的渠道生態(tài)防護林。灌區(qū)正在逐步成為合肥市西南部生態(tài)補水、六安市濱水城市建設(shè)的主要補給水源。

四、幾點啟示

①統(tǒng)一項目法人是關(guān)鍵。項目法人是項目建設(shè)的責任主體。經(jīng)過幾年項目法人建設(shè)，在2009—2014年期間，灌區(qū)分別接受了中央檢查組、國家發(fā)改委、水利部、審計署的7次審計稽查，建設(shè)管理中未發(fā)現(xiàn)較大的違規(guī)問題。

②加強頂層設(shè)計是根本。項目法人主動適應(yīng)大型灌區(qū)改造項目投資大幅度增加的形勢，根據(jù)灌區(qū)總體規(guī)劃，對灌區(qū)改造實施統(tǒng)籌，在實施項目、建設(shè)規(guī)模、投資控制力度上進一步加強，實現(xiàn)了一張藍圖干到底。

③健全制度建設(shè)是基礎(chǔ)。項目法人適時出臺了《安徽省灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目財務(wù)管理規(guī)定》等11項規(guī)章制度，既嚴格執(zhí)行工程質(zhì)量評定和驗收等建設(shè)程序，又創(chuàng)新規(guī)范設(shè)計方案、施工圖審查制度，為項目法人的建設(shè)灌區(qū)保駕護航。

④完善綜合治理是保障。灌區(qū)建設(shè)管理是一項系統(tǒng)工程，必須采用綜合措施來保證。通過競爭性立項，既能解決資金配套問題、又能協(xié)調(diào)項目實施過程中的征地拆遷移民安置，既能協(xié)調(diào)施工過程中的環(huán)境問題、又能調(diào)解施工過程中的矛盾；既能保證工程建后發(fā)揮效益最大化、又能讓群眾享受建設(shè)過程利益；既能保證項目單位利益得到照顧、又能讓工程建成后得到有效維護。

⑤堅持市場運作是核心。運用市場決定性的力量，強化市場治理的核心作用。通過強化水利建設(shè)市場管理，既按要求把水利建設(shè)項目招投標，納入政府相應(yīng)的招標投標服務(wù)體系實行公開招標，又依法公開建設(shè)項目信息廣泛接受社會監(jiān)督；既利用廣域網(wǎng)考勤等信息化手段，又進一步落實合同評價制度，全面實現(xiàn)市場主體信用動態(tài)管理，健全獎罰機制。

[1]紀冰.推進灌區(qū)續(xù)建改造服務(wù)美好安徽建設(shè)[J].中國水利，2013（21）.

[2]趙以國.淠史杭灌區(qū)續(xù)建改造提升服務(wù)保障能力的實踐[J].中國水利，2013（21）.