葉陽

淮河流域大型水庫灌區(qū)管理現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策探索

葉陽

淮河流域現(xiàn)有大型灌區(qū)92處，總灌溉面積5055.62萬畝。大型水庫灌區(qū)共35處，占大型灌區(qū)總數(shù)量的38%，灌溉面積2103.45萬畝，占大型灌區(qū)總灌溉面積的42%，主要分布在河南、山東兩省。

一、管理基本情況

淮河流域大型水庫灌區(qū)一部分是庫灌統(tǒng)一管理，一部分是庫灌分離、灌區(qū)單獨(dú)管理,基本采取“統(tǒng)一管理，條塊結(jié)合，分級(jí)負(fù)責(zé)”的管理體制，灌區(qū)的渠首和跨行政區(qū)域（市、縣）的總干渠、干渠工程由灌區(qū)管理單位直管，灌區(qū)分干渠以下骨干工程由所在縣（區(qū)）設(shè)專管機(jī)構(gòu)或水行政主管部門管理，支渠以下的渠系工程由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水利站組織受益村民組群眾建立群管組織進(jìn)行管理。

2008年水管體制改革后，各水庫灌區(qū)管理單位按各自承擔(dān)的公益性和非公益性管理功能，將單位管理人員按崗位需要分為管理崗和養(yǎng)護(hù)崗，分別報(bào)所在政府批復(fù)。灌區(qū)管理單位公益性人員基本支出由所在政府本級(jí)財(cái)政全額（或差額）供給，非公益性人員管理費(fèi)用從征收的農(nóng)業(yè)水費(fèi)或其他經(jīng)費(fèi)中列支，因各地財(cái)政狀況不同及政府重視程度差異，差別較大，但基本能到位；公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，但一般投入不足。

二、近年來取得的管理成效

1.通過水管體制改革，在一定程度上改善了灌區(qū)基層管理單位的面貌

通過水管體制改革，公益性事業(yè)人員基本支出經(jīng)費(fèi)和公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)得到各級(jí)財(cái)政的重視且得到落實(shí)或部分落實(shí)，在一定程度上保障了改革的順利進(jìn)行，緩解了灌區(qū)管理單位的經(jīng)濟(jì)困局，為灌區(qū)管理單位可持續(xù)發(fā)展注入了新的動(dòng)力，穩(wěn)定了基層管理單位的現(xiàn)有職工隊(duì)伍。同時(shí)，激發(fā)了管理單位的內(nèi)部深化改革，管理水平得到提高，工程面貌得到改善，工程綜合效益得到較好發(fā)揮。

2.通過豐富水源利用方式和提高水費(fèi)收取率，在一定程度上緩解了經(jīng)費(fèi)不足造成的困難局面

一是在保障農(nóng)業(yè)灌溉用水的同時(shí)，利用多余水量積極發(fā)展城市供水和工業(yè)供水，增加灌區(qū)管理單位收入。二是采取有效措施，提高水費(fèi)收取率，積極推行基本水費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算并由政府承擔(dān)，有效緩解了供需雙方的水費(fèi)收繳矛盾，提高了水費(fèi)收繳率，取得良好效果。三是利用自身資源和優(yōu)勢(shì)，開展多種經(jīng)營(yíng)，也取得一定成效。

3.灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造的實(shí)施，為灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水節(jié)水增效提供了重要基礎(chǔ)保障

自1998年以來，大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程的分期實(shí)施，使各灌區(qū)大部分骨干工程不同程度地得到改造，灌溉設(shè)施的配套率不斷得到提高，基層管理單位生產(chǎn)生活條件一定程度上得到改善，為灌區(qū)工程良性運(yùn)行和農(nóng)業(yè)灌溉用水節(jié)水增效提供了重要基礎(chǔ)保障。

三、管理上存在的主要問題

1.管理經(jīng)費(fèi)的落實(shí)到位普遍不理想

淮河流域在全國(guó)屬經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后區(qū)域，同時(shí)也是國(guó)家當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)。流域內(nèi)地方各級(jí)財(cái)政雖受財(cái)力不足的嚴(yán)重制約，但還是千方百計(jì)地增加對(duì)水利的投入，落

實(shí)重大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金配套。因目前流域內(nèi)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目類型多、任務(wù)重，且都要求地方各級(jí)財(cái)政特別是縣級(jí)財(cái)政落實(shí)資金配套，使得捉襟見肘的縣級(jí)財(cái)政保障能力就更加脆弱。就灌區(qū)而言，在縣級(jí)層面不僅管理了大型灌區(qū)，還管理了諸多中小型灌區(qū)，因此，對(duì)主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的縣級(jí)財(cái)政來說，足額落實(shí)大型灌區(qū)管理單位“兩費(fèi)”，目前也就只能停留在具體政策層面。各灌區(qū)管理單位的公益性人員基本支出經(jīng)費(fèi)基本上能得到落實(shí)或部分落實(shí)，但大部分灌區(qū)職工平均年收入低于當(dāng)?shù)啬昶骄べY水平。工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)較差，嚴(yán)重不足，有的灌區(qū)甚至沒有,管理經(jīng)費(fèi)不能足額到位帶來了一些問題：一是灌區(qū)灌溉設(shè)施老損嚴(yán)重、配套不全、工程面貌差，正常運(yùn)行難以保障；二是不利于灌區(qū)管理單位職工隊(duì)伍穩(wěn)定；三是制約灌區(qū)管理單位內(nèi)部改革深化與可持續(xù)發(fā)展。

2.農(nóng)業(yè)灌溉用水水價(jià)偏低，水價(jià)形成和調(diào)整機(jī)制尚未建立

農(nóng)業(yè)水費(fèi)是灌區(qū)管理單位的主要經(jīng)濟(jì)收入來源。近年來，流域內(nèi)有的地方通過積極推行農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，實(shí)行終端水價(jià)，雖在提高水費(fèi)收入方面有所成效，但也只是在局部推行，尚未全面推開。各灌區(qū)管理單位目前執(zhí)行的農(nóng)業(yè)水價(jià)還是多年前按照水利部有關(guān)規(guī)定核定的水價(jià)且一直未進(jìn)行調(diào)整，現(xiàn)已遠(yuǎn)低于成本水價(jià)，總體低于30%，灌區(qū)經(jīng)常性虧本運(yùn)行。同時(shí)，灌區(qū)管理單位還承擔(dān)了防洪排澇、生態(tài)環(huán)境供水等公益性任務(wù)，卻未得到相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)償；對(duì)城鎮(zhèn)供水企業(yè)的水價(jià)也普遍偏低且調(diào)整困難。

3.管養(yǎng)分離改革尚未真正落實(shí)到位

灌區(qū)管理單位管養(yǎng)分離改革雖已啟動(dòng)多年，多數(shù)基層管理單位形式上的改革已經(jīng)完成，但有的基層管理單位尚處在落實(shí)過程中。關(guān)鍵的制約因素是灌區(qū)管理單位職工普遍對(duì)管養(yǎng)分離后的企業(yè)人員身份、養(yǎng)老保險(xiǎn)等問題心存疑慮，對(duì)改革的重要性認(rèn)知不足，參與改革的積極性不高。同時(shí)，養(yǎng)護(hù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益和工資收入水平偏低，也直接影響了管養(yǎng)分離、人員分流等工作的開展。由于工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)到位率低，不能滿足專業(yè)養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍運(yùn)行的最低需求，日常養(yǎng)護(hù)仍由管理單位負(fù)責(zé)，管養(yǎng)分離真正落實(shí)難度大。

4.灌區(qū)現(xiàn)有的管理模式對(duì)灌區(qū)正常運(yùn)行形成制約

直管灌區(qū)工程財(cái)政投入尚能到位，基本上能保證工程正常運(yùn)行，但灌區(qū)面上的工程維修養(yǎng)護(hù)由所在地縣級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，由于各地財(cái)政收入水平不同，投入有差異，造成面上的一些渠道工程得不到及時(shí)有效的維修養(yǎng)護(hù)，對(duì)灌區(qū)的灌溉直接造成不利影響，極易造成上游浪費(fèi)水現(xiàn)象較為嚴(yán)重，而下游用水緊張甚至用不上水，在干旱年份極易引起用水矛盾。

四、灌區(qū)管理及發(fā)展對(duì)策建議

1.提高認(rèn)識(shí)，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心支持灌區(qū)發(fā)展的良好環(huán)境

灌區(qū)亦是糧食主產(chǎn)區(qū)，關(guān)乎國(guó)家糧食安全，同時(shí)承擔(dān)防洪排澇、生態(tài)環(huán)境供水等任務(wù)，綜合效益顯著，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有極其重要的意義。要加大宣傳引導(dǎo)，引起各級(jí)政府的高度重視，號(hào)召?gòu)V大群眾積極參與灌區(qū)管理，呼吁全社會(huì)關(guān)注和支持灌區(qū)的生存和發(fā)展，在政策、經(jīng)費(fèi)、輿論上大力支持。

2.繼續(xù)加大投入，為灌區(qū)正常運(yùn)行和生存發(fā)展提供基礎(chǔ)保障

灌區(qū)公益性明顯，但財(cái)政投入不足，公益性人員基本支出經(jīng)費(fèi)和公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)得不到有效保障，直接影響灌區(qū)的正常運(yùn)行和效益發(fā)揮，制約灌區(qū)的改革發(fā)展。要采取政府籌措、財(cái)政直補(bǔ)農(nóng)業(yè)水費(fèi)、扶持補(bǔ)助等綜合措施，加大“輸血”，建立相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)政投資渠道，從根本上扭轉(zhuǎn)重建輕管的局面，促進(jìn)灌區(qū)良性發(fā)展。

3.理順管理體制，確保工程安全運(yùn)行和充分發(fā)揮效益

目前分割的工程管理體制造成了灌區(qū)水資源事實(shí)上的分割管理，加大了灌區(qū)水資源統(tǒng)一調(diào)度的難度，形成了灌區(qū)水資源優(yōu)化配置的體制瓶頸，建立新的工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制，對(duì)現(xiàn)行的灌區(qū)管理進(jìn)行改革勢(shì)在必行。

4.完善經(jīng)費(fèi)測(cè)算，積極推行管養(yǎng)分離

按水利部定崗標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)定額，加強(qiáng)對(duì)灌區(qū)的骨干工程的運(yùn)行、管理、養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的測(cè)算，進(jìn)一步落實(shí)2008年水管體制改革的要求，對(duì)部分未按標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算的公益性人員支出經(jīng)費(fèi)進(jìn)行完善。在經(jīng)費(fèi)有保障的前提下，積極推行管養(yǎng)分離，提高管理水平。

5.積極推進(jìn)水價(jià)改革，建立完善的水價(jià)形成和管理機(jī)制

水費(fèi)是灌區(qū)主要經(jīng)濟(jì)來源，是灌區(qū)的“造血”關(guān)鍵所在。加快農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革步伐，將農(nóng)業(yè)供水各個(gè)環(huán)節(jié)水價(jià)納入國(guó)家價(jià)格管理范圍，推行兩部制水費(fèi)模式（即基本水費(fèi)+計(jì)量水費(fèi)）。合理調(diào)整農(nóng)業(yè)用水價(jià)格，逐步達(dá)到保本水平。完善計(jì)量設(shè)施，提高灌區(qū)水費(fèi)實(shí)收率，增加灌區(qū)水費(fèi)收入。在實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度下，建立合理的水價(jià)形成和管理機(jī)制。

6.加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層水利組織建設(shè)，積極組織用水戶參與灌區(qū)管理工作

末級(jí)渠系發(fā)揮“最后1公里”的關(guān)鍵作用，加強(qiáng)末級(jí)渠系的建設(shè)和管理至關(guān)重要，末級(jí)渠系的建設(shè)和管理主體是鄉(xiāng)村基層水利組織，因此，加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層水利組織建設(shè)尤為迫切。同時(shí)，進(jìn)一步完善用水戶協(xié)會(huì)建立、參與、管理等政策制度，建立用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)行相對(duì)穩(wěn)定的資金渠道，保證用水戶協(xié)會(huì)良性發(fā)展，充分發(fā)揮職能。

五、結(jié)語

可喜的是，2014年中央一號(hào)文件提出完善農(nóng)田水利建設(shè)管護(hù)機(jī)制,針對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)長(zhǎng)期低于供水成本、農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)收率低等問題，一號(hào)文件提出加快落實(shí)灌排工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)財(cái)政補(bǔ)助政策，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，這些舉措必將為灌區(qū)的管理與發(fā)展注入新的活力■

（作者單位：淮河水利委員會(huì)233001）

（專欄編輯：顧 梅）