孫 銘 任楊潔

沂沭泗直管區(qū)取水許可監(jiān)督管理存在問題及建議

孫 銘 任楊潔

一、沂沭泗流域水資源概況

沂沭泗水系位于淮河流域東北部，是沂、沭、泗（運）三條水系的總稱，其干流均發(fā)源于沂蒙山區(qū)，有干支流河道510余條，其中流域面積超過500km2的河流有47條，超1000 km2的河流有26條。

沂沭泗水系水資源總量多年平均為235.31億m3，其中河川徑流量為167.79億m3，地下水資源量為114.96 億m3。人均地表水資源量為431m3，畝均為292m3，僅是全國人均水資源量2630m3的 16.4%，畝均 1800m3的16.2%，是我國水資源嚴重匱乏地區(qū)之一。且降水時空分配不均，年內和年際間變化大，6～9月的主汛期占全年降水量的70%～80%。

二、沂沭泗直管區(qū)取水許可開展歷程

1988年頒布實施的《中華人民共和國水法》首次規(guī)定了我國實行取水許可制度。26年來，隨著我國取水許可制度的逐步完善，淮委沂沭泗水利管理局（以下簡稱沂沭泗局）緊跟中央步伐開展直管區(qū)內取水許可工作，主要經(jīng)歷了四個階段。

第一階段（1993～2000年）。沂沭泗局積極貫徹執(zhí)行《取水許可制度實施辦法》《取水許可申請審批程序規(guī)定》《取水許可監(jiān)督管理辦法》等法律規(guī)定，特別是根據(jù)《水利部關于授予淮河水利委員會取水許可管理權限的通知》的授權，沂沭泗局對直管范圍內的取水口進行調查，登記造冊取水口276個。

第三階段（2006年至2011年）。為貫徹落實《取水許可和水資源費征收管理條例》（國務院令第460號），沂沭泗局協(xié)助淮委完成了直管區(qū)內的新版取水許可證發(fā)放工作。在此次換證的前期登記工作中，因城鄉(xiāng)規(guī)劃建設廢棄等原因，1993年發(fā)證的276個取水口中順利完成登記217個，最終通過淮委審查核實，成功換發(fā)新版取水許可證160套。

第四階段（2011年至今）。2011年中央一號文件明確提出實行最嚴格的水資源管理制度，自此，我國水資源管理工作進入新的發(fā)展時期。沂沭泗局立足管理實際，認真貫徹落實最嚴格水資源管理制度，不但加強取水許可監(jiān)督管理，更加規(guī)范取水許可申請監(jiān)督。特別是，結合2010年至2012年第一次全國水利普查的開展，沂沭泗局進一步摸清了直管區(qū)內取水口的情況，為今后的取水許可工作奠定了基礎。在近期，沂沭泗局正在開展到期取水許可證換證工作，經(jīng)過淮委審核，最終為283個取水戶成功發(fā)證。

三、沂沭泗局取水許可監(jiān)督管理工作存在問題

1.流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制尚待理順

雖然新《水法》規(guī)定了水資源管理實行流域管理與區(qū)域管理相結合的管理體制，《取水許可制度實施辦法》和《關于授權淮河水利委員會取水許可管理權限的通知》明確了沂沭泗直管范圍內的取水許可管理實施主體是淮委，并且是全額管理。但針對國務院和水利部出臺的法律法規(guī)，流域內地方政府也配套出臺了相關法規(guī)。有些地方法律法規(guī)的實施在一定程度上對流域內的取水許可及水資源管理起到了促進作用，但從另一方面來說，也干擾了流域水資源管理工作的有效開展，一定程度上影響了沂沭泗局取水許可管理工作的正常開展。

2.對取水口管理缺乏有效的控制手段

沂沭泗局雖然管理著流域性河湖工程，但入河、入湖支流及穿堤引、排水建筑物等取水口門絕大多數(shù)仍由地方管理，流域管理機構既缺少控制性手段，又沒有必要的計量設施，這給取水口的日常監(jiān)督管理工作帶來很大困難。部分地區(qū)供水和水源結構不合理，供水保障程度低，區(qū)域間水資源開發(fā)利用程度差別大，開發(fā)過度與開發(fā)不足并存，尚未形成水資源合理配置體系。因此，沂沭泗局對直管范圍內的取用水實施有效控制非常困難。

3.取用水單位節(jié)水意識不強，浪費嚴重

流域用水效率和效益總體較低，用水方式粗放、用水浪費等問題仍然突出。直管范圍內大部分農(nóng)業(yè)灌溉工程設施年久失修，存在工程不配套、灌溉技術落后等問題，加上無約束機制，取水口無計量設施等，其單位面積用水量大大高于定額標準，用水浪費現(xiàn)象嚴重，導致農(nóng)業(yè)用水效率不高，灌溉水利用有效系數(shù)較低。工業(yè)用水浪費現(xiàn)象也普遍存在，部分企業(yè)節(jié)水意識差，節(jié)水措施不到位，加之水價低，造成了水資源浪費現(xiàn)象。工業(yè)用水重復利用率偏低，超采地下水的現(xiàn)象也十分嚴重。城鄉(xiāng)居民節(jié)水器具使用率普遍偏低，不良的生活用水習慣也加劇了水資源的浪費。

急性扁桃體炎診斷標準參照《中醫(yī)病證診斷療效標準·乳蛾的診斷依據(jù)》[1]：①以咽痛、吞咽困難為主要癥狀，可伴有發(fā)熱。②起病急，病程短。③扁桃體充血腫脹、表面有膿點。④白細胞總數(shù)及中性粒細胞增高。

4.綜合水資源管理能力薄弱

早在1989年沂沭泗局就組建成立了水政水資源處，水資源管理工作開始逐步開展。為貫徹落實最嚴格水資源管

理制度，2012年沂沭泗局成立了專職的水資源處，但目前水資源管理的基礎設施和能力依然相對薄弱。

沂沭泗局下設3個直屬管理局和19個基層管理局，管理著沂河、沭河、中運河等河道956km、堤防1696km、控制性大中型水閘26座、中型泵站1座以及南四湖和駱馬湖兩座大型湖泊等河道湖泊內的水資源，水資源管理范圍廣、任務重。但在管理機構的設置上，除沂沭泗局設水資源處、直屬局設置水資源科外，基層局因為機構編制所限不能設置水資源股，也就沒有專職管理人員，機構和人員的缺乏也在一定程度上影響了水資源管理，進而制約著直管區(qū)取水許可工作的健康有序開展。

四、關于沂沭泗直管區(qū)取水許可監(jiān)督管理工作的建議

1.深化水利改革，合理劃分中央與地方水利事權

為貫徹落實2011年中央一號文件精神，水利部研究制定了《水利部關于深化水利改革的指導意見》，明確提出要加快水行政管理職能改變，合理劃分中央與地方事權。建議徹底理清流域管理機構與地方水利管理機構的各自職責，從大局出發(fā)來劃定取水許可管理范圍。根據(jù)2006年頒布實施的《中華人民共和國立法法》的有關條款，明確流域機構和地方水利部門各自管理權限，為取水許可管理營造一個秩序井然、公平正義的法律環(huán)境和管理氛圍。

2.抓住建設機遇，建好水資源技術支撐平臺

隨著防汛指揮系統(tǒng)、山洪災害及中小河流項目的建設，防汛指揮、水文測報設施及管理服務系統(tǒng)的建設基本適應了當前需求。水利建設計劃今后一段時期支持的重點是水資源監(jiān)測管理，建議抓住國家水資源監(jiān)控能力建設最佳時機，完善直管區(qū)水資源監(jiān)控能力建設，做好水資源監(jiān)測站網(wǎng)、水資源監(jiān)控系統(tǒng)及水資源配置服務系統(tǒng)建設，逐步實現(xiàn)對流域主要用水戶和用水口門的全程監(jiān)測，以便沂沭泗直管區(qū)取水口的監(jiān)管。

3.強化水資源論證和日常監(jiān)督管理工作

對新建、改建和擴建取水建設項目，督促其依法進行水資源論證，通過參與水資源論證和取水許可審查審批環(huán)節(jié)，限制高耗水、高污染項目，使項目取水符合相關水資源規(guī)劃及水資源、水環(huán)境承載能力的要求。加強與取用水戶的聯(lián)系和溝通，結合取水許可監(jiān)督管理和執(zhí)法檢查工作，引導取水戶自覺履行取水義務和承擔社會責任。

4.加強隊伍建設，不斷增強流域水資源管理能力

2011年一號文件指出，要加強水利隊伍建設，適應水利改革發(fā)展新要求，全面提升水利系統(tǒng)干部職工隊伍素質。沂沭泗機關、直屬局水資源專職管理機構已組建，建議進一步充實專業(yè)人員，推動基層局配備專職水資源管理人員，明確職責任務，健全規(guī)章制度。加大針對取水許可管理方面的培訓力度，促進管理人員工作水平的提升■

（作者單位：淮委沂沭泗水利管理局221009 沂沭泗局駱馬湖水利管理局223800）

（專欄編輯：張 婷）