張遠東，王 策

（1.水利部水資源管理中心，100053，北京；2.河北水務集團，050011，石家莊）

地下水取用水總量與水位雙重控制芻議

張遠東1，王 策2

（1.水利部水資源管理中心，100053，北京；2.河北水務集團，050011，石家莊）

為促進地下水資源可持續(xù)利用，有效預防或解決因地下水不合理開發(fā)利用引發(fā)的環(huán)境地質問題，維系區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，2012年頒布的《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》明確提出，實行地下水取用水總量控制和水位控制。通過對地下水取用水總量控制和水位控制制度內涵分析，論述了實行水量和水位雙重控制管理的重要性，探討了制度實施過程中主要的技術問題，提出了加快推進制度實施的措施建議。

地下水；總量控制；水位控制；制度

地下水不僅是重要的供水水源，也是維系區(qū)域地質環(huán)境和生態(tài)環(huán)境良好狀況的基本要素。近40年來，隨著區(qū)域經濟社會的快速發(fā)展，地下水開采量急速增加。一些地區(qū)近乎“掠奪式開采”地下水，導致地下水嚴重透支，誘發(fā)了一系列地質環(huán)境和生態(tài)環(huán)境問題，不僅造成地下水資源的不可持續(xù)利用，而且危及飲水安全、供水安全、糧食安全、生態(tài)安全以及生命財產安全。為有效解決地下水超采及其誘發(fā)問題，2012年頒布的 《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3 號）明確提出，實行地下水取用水總量和水位雙重控制管理。

一、地下水取用水總量控制和水位控制制度分析

1.制度內涵

一般而言，所謂控制就是指控制主體按照給定的條件和目標，對控制客體施加影響的過程和行為?？刂萍仁枪芾淼囊豁椫匾毮?，又貫穿于管理的全過程。

（1）地下水取用水總量控制

2006年頒布的《取水許可和水資源費征收管理條例》明確規(guī)定，行政區(qū)域內批準取用地下水的總水量，不得超過本行政區(qū)域地下水可開采量，并應當符合地下水開發(fā)利用規(guī)劃的要求。據(jù)此可知，實行地下水取用水總量控制，就是以區(qū)域地下水可開采量為控制上限，對某一區(qū)域、某一時段內不同用戶（用途）取用地下水的總量進行約束，包含時間、空間和總量指標三項要素。

鑒于地下水總量控制主要通過制定和實施年度用水計劃來落實，地下水可開采量通常指年度開采潛力。因此，其中的時間要素常以年為統(tǒng)計時段；在實際工作中，通常以獨立的水文地質單元為對象進行地下水資源量評價，以行政區(qū)域為對象進行取用水指標分配和用水計劃制定，并按照行政區(qū)域套水資源分區(qū)（水文地質單元）的方式進行實際操作。因此，其中的空間要素包括行政區(qū)域和水文地質單元兩類范圍；設立地下水取用水總量控制制度的根本初衷是防止地下水超采。因此，在通常情況下，總量指標是以區(qū)域地下水可開采量為上限值的一個封頂性管理變量。換句話說，在制定年度用水計劃時，批準下達的年度地下水取用水總量指標原則上不超過本區(qū)可開采量。需要補充說明的是，對于特殊干旱年份或應急情況，確需超計劃或超采地下水時，可利用地下水含水系統(tǒng)的多年調節(jié)功能，實現(xiàn)“以豐補歉”。

（2）地下水水位控制

2002年修訂的《中華人民共和國水法》明確規(guī)定，在制定水資源開發(fā)利用規(guī)劃時，應注意維持地下水的合理水位。在容易發(fā)生鹽堿化和漬害的地區(qū)，應當采取措施，控制和降低地下水水位。據(jù)此可知，實行地下水水位控制，就是將區(qū)域地下水水位維持在介于最高值和最低值之間的一個區(qū)間范圍之內。具體的最高、最低臨界水位值，通常需要綜合考慮區(qū)域水文地質條件、地下水保護、環(huán)境地質問題防治、地下水生態(tài)水位維持、基礎設施工程安全防護等因素來科學確定。此外，為便于管理，可通過設置表征不同警示級別水位線的方式，如紅線、黃線、藍線水位等，對最高、最低水位區(qū)間進行細化。

（3）總量控制與水位控制之間的關系

區(qū)域水位的時空分布取決于地下水系統(tǒng)的補給、徑流和排泄。對于既定地下水系統(tǒng)，區(qū)域水位的升降主要取決于水量收支之間的關系?？傃a給量大于總排泄量，系統(tǒng)處于正均衡，區(qū)域水位上升；反之亦然。因此，就地下水系統(tǒng)來說，如果不考慮自然補給與排泄因素的影響，水位變化實質上是對地下水開采 （排泄）、回灌（補給）等人為激勵作出的動態(tài)響應。其中，人工采補行為是導致地下水均衡變化的重要誘因之一；水位動態(tài)響應則是地下水均衡的外在表現(xiàn)。

需要強調的是，從嚴格意義上講，地下水雙重控制管理主要適用于多孔介質含水層組分布地區(qū)。這是因為多孔介質含水層組中具有統(tǒng)一水力聯(lián)系，可以形成統(tǒng)一的區(qū)域性水位。在降水等補給條件一定的情況下，多孔介質含水層組中的水位與開采量之間存在著較好的一致性對應關系。

綜上分析可知：

①實行地下水取用水總量控制，是防治地下水超采及其誘發(fā)問題的重要抓手。出于控制和降低水位考慮，地下水總量控制還應對取用水量下限進行約束，即明確區(qū)域年度最小開采（外排）總量。

②實行地下水水位控制，其核心任務是確定合理的水位管理目標，并開展監(jiān)督性和預警性水位監(jiān)測。

③實行地下水雙重控制管理，實質是通過人為控制地下水取用水總量，維持合理的區(qū)域地下水水位，即總量控制是管理手段，水位控制是管理目標。單純的水位控制是無法實現(xiàn)的，需要借助開采、回灌等人為調控手段。

2.實行水量和水位雙重控制管理的重要性

地下水可開采量是一個多年平均值的概念，不能直觀反映地下水系統(tǒng)的狀態(tài)。區(qū)域水位動態(tài)能夠及時反映含水系統(tǒng)補徑排關系的動態(tài)變化狀況。因此，從總量控制向雙重控制管理模式轉變，也是由地下水靜態(tài)管理向動態(tài)管理轉變。

（1）單純實行總量控制難以直觀判斷總量指標是否合理

現(xiàn)行地下水取用水總量控制，是以年度用水計劃管理為主要手段，以行政單元及所轄計劃取用水戶為管理對象，以區(qū)域地下水可開采量為總量控制指標的參考上限，實現(xiàn)對區(qū)域地下水的開發(fā)利用管理。因此，總量控制的管理對象為單個計劃取用水戶和代表計劃用水戶群的整個行政區(qū)。在實際工作中，這種管理模式一方面缺乏對總量指標落實過程中水位變化過程的跟蹤，難以直觀體現(xiàn)開采量與環(huán)境地質和生態(tài)環(huán)境問題之間的關系，無法及時判別總量指標及其年內分配過程的合理性，因而不能確保區(qū)域水位始終維持在既定的管理目標范圍之內；另一方面，地下水可開采量是指在當前經濟、技術及環(huán)境等約束條件下，允許從含水系統(tǒng)中取出的最大水量。只有處于最佳開采布局狀況下，才能開采出與可開采量相當?shù)乃?，而不至于出現(xiàn)地下水超采現(xiàn)象。但是在實際工作中，區(qū)域地下水開采布局并非處于最優(yōu)狀態(tài)。因此，如果制定的年度總量指標與可開采量比較接近，往往容易造成區(qū)域地下水整體采補平衡，而局部范圍內超采、部分地段尚余一定開采潛力的問題。

（2）單純實行水位控制缺乏計劃性和實際可操作性

實行地下水水位控制的主要目的是有效預防水位過高或過低引發(fā)的各類負面問題。但是，單純實施水位控制，一方面缺乏區(qū)域年度取用水總量指標及其年內分配過程的概念，難以實現(xiàn)地下水開采的計劃性管理，可能影響到部分用水戶的供水安全；另一方面，水位控制難以實現(xiàn)對取用水戶的直接管理，具體的調控對象不夠明確，因而實際可操作性不強。

（3）總量控制與水位控制相輔相成、互為補充

區(qū)域地下水可開采量屬于多年平均降水條件下的評價指標。在實際情況下，區(qū)域地下水的可開采量每年都不盡相同，不僅取決于當年的補排均衡狀況，還可能與系統(tǒng)往年的水量盈虧有關。因此，即使嚴格依據(jù)可開采量確定總量控制指標，也不能避免出現(xiàn)地下水超采現(xiàn)象；地下水水位是水文地質要素的綜合反映，也是評判地下水開采是否會誘發(fā)地質環(huán)境和生態(tài)問題及其嚴重程度的重要指標。通過實施水位動態(tài)監(jiān)測，可及時掌握含水系統(tǒng)的盈虧狀態(tài)，適時考量取用水總量指標及年內分配過程的合理性，為管理決策提供重要依據(jù)。綜上，總量控制可為水位控制提供必要的調控手段，使得水位控制目標的實現(xiàn)成為可能；同時，水位控制可為總量控制提供直觀的“警示標”和“導向牌”，有助于決策者及時判識總量指標的合理性，適時因地制宜地對后期開采指標計劃作出相應調整，或采取其他應對措施，避免或減少相關負面問題，促進地下水可持續(xù)利用。

二、制度實施的主要技術問題探討

實行地下水取用水總量控制和水位控制，最關鍵的技術環(huán)節(jié)是取用水總量指標和管理性水位指標的確定。制定的總量和水位指標是否科學合理，直接關系既定管理目標能否實現(xiàn)。

1.總量指標確定

地下水問題多因不合理開采引起。因此，總量指標的確定是地下水雙重控制管理的重中之重。如果指標偏大，將導致地下水超采；反之，指標偏小，就難以充分發(fā)揮地表水短缺地區(qū)或枯水年份地下水的重要作用，也可能危及具有抗浮、防水設防水位要求的地下工程的安全，或是影響到土壤鹽漬化治理成效等。為此，在可開采量評價工作基礎上，應當對不同降水條件下區(qū)域地下水的開采潛力進行客觀評價預測。同時，為保障地下水應急供水安全，避免或減少負面影響，需要對區(qū)域地下水的應急開采潛力和后期恢復能力進行評價，做到心中有數(shù)，有備無患。

2.水位指標劃定

一般區(qū)域水文地質條件越復雜，管理性水位指標劃定難度越大。在實際工作中，通常要考慮環(huán)境地質及生態(tài)問題預防、地下水污染防治、鹽漬化治理、工程設防水位要求等多種制約因素。對于含水介質垂向結構復雜、不同層位水質差異大、多種環(huán)境地質問題并存易發(fā)地區(qū)，水位劃定工作可能更為復雜，需要根據(jù)地質條件的空間分布特點，統(tǒng)籌考慮多重制約因素和管理要求，同時滿足各項約束條件和管理目標。甚至，對于某些地區(qū)，劃定的水位指標并非簡單的一個區(qū)間，而是一套指標體系，不同地段和層位均有獨立的水位指標。

3.總量指標與水位指標之間銜接

實行地下水雙重控制管理，必須把控好總量指標與水位指標之間的銜接關系，兩者不能存在較大出入。也就是說，通常情況下，按照確定的總量指標實施開采，應當能夠保證區(qū)域水位基本上處于設定的目標范圍之內，或偏差不大；同樣，在確保區(qū)域水位不超出預設目標范圍的前提下，基本上能夠開采出與總量指標規(guī)模相當?shù)牡叵滤５?，由于地下水系統(tǒng)自身的復雜性，影響地下水動態(tài)的因素較多，加上區(qū)域勘查研究程度不夠、監(jiān)測能力不足等因素制約，目前許多地區(qū)尚難以較好地建立地下水開采量與水位變化之間的對應關系。因此，在實際工作中的指標確定環(huán)節(jié)，應當借助數(shù)值模擬等技術手段，對不同補給和開采條件下的水位變化情況進行預測評價，研究建立不同補給條件下地下水開采量與水位動態(tài)變化之間的對應關系，進而合理確定總量指標與水位指標。此外，需要加強相關監(jiān)測，定期開展實施效果評估工作，并及時對總量和（或）水位指標進行合理調整。

三、措施建議

1.建立完善地下水監(jiān)測與計量體系

實行地下水雙重控制管理制度，必須及時跟蹤區(qū)域水位動態(tài)，準確掌握開采量數(shù)據(jù)。因此，完善的監(jiān)測與計量體系是地下水雙重控制管理制度得以有效落實的重要前提和基礎。目前，許多地區(qū)地下水監(jiān)測存在站點密度低、專用監(jiān)測井少、數(shù)據(jù)傳輸手段落后、數(shù)據(jù)質量低等問題，地下水計量存在設施安裝率低、農業(yè)用水基本無準確計量、已有計量設施損毀嚴重等問題，致使水位監(jiān)測和取用水計量數(shù)據(jù)難以滿足地下水雙重控制管理的客觀需求。因此，亟須加快建立完善覆蓋全國的地下水動態(tài)監(jiān)測與計量體系。此外，還需加快建設地下水雙重控制管理的輔助決策支持系統(tǒng)。

2.抓緊制定相關技術標準

我國地下水開發(fā)有關的環(huán)境地質及生態(tài)問題類型眾多。東西部、南北方之間水文地質條件差異大，且地下水開發(fā)利用程度和管理水平不均衡。實行地下水雙重控制管理，是一項專業(yè)技術性較強、實際可操作性要求高的管理性工作。目前，尚缺乏相關的國家或行業(yè)技術標準。為科學指導全國地下水雙重控制管理工作，統(tǒng)一技術要求，規(guī)范工作程序，加快推進制度的落實，應抓緊制定和出臺相關技術標準。

3.加快推進全國地下水利用與保護規(guī)劃編制工作

全國地下水開發(fā)利用與保護規(guī)劃的缺失，是導致許多地區(qū)地下水開發(fā)利用不合理和保護措施不到位的重要原因之一。為促進地下水可持續(xù)利用，有計劃、分步驟地解決地下水超采及其誘發(fā)的諸多問題，有效防治因水位偏高引發(fā)的土壤鹽漬化等問題，實現(xiàn)興利避害，需要對全國地下水開發(fā)利用與保護進行全面規(guī)劃，系統(tǒng)提出當前和今后一個時期全國地下水管理與保護工作的總體部署和計劃安排。水利部于2007年全面啟動全國地下水利用與保護規(guī)劃編制工作，建議加快相關修改完善和報批工作，為全國地下水開發(fā)利用管理與保護提供規(guī)劃指導和依據(jù)。■

[1]裴源生，劉建剛，趙勇.總量控制與定額管理概念辨析[J].中國水利，2008（15）.

[2]于麗麗，侯杰，唐克旺，等.地下水年度用水計劃編制技術探討 [J].中國水利，2013（9）.

[3]張遠東.地下水開采總量控制問題與對策探討[J].中國水利，2012（1）.

責任編輯 張瑜洪

Dual control on total volume and level of groundwater consumption

Zhang Yuandong,Wang Ce

In order to promote sustainable utilization of groundwater,prevent or solve environmental geology problems and keep healthy circle of regional ecological system,Advice on Implement the Most Strict Water Resources Management by the State Council is released,which clearly proposes total volume and level control of groundwater.Based on the analysis of control system,both the important of dual control and the main technical problems in the implementation process are discussed.Furthermore,the measures and suggestions for accelerating system implementation are carried out.

groundwater;total volume control;water level control;system

張遠東，高級工程師，主要從事地下水資源管理工作。

P641.8

B

1000-1123（2014）09-0007-03

2014-01-02