彭志能

（云南省曲靖市水務(wù)局，655001，曲靖）

一、曲靖市水行政管理狀況

1.曲靖市水資源開發(fā)利用情況

云南省曲靖市地處長江流域、珠江流域分水嶺地帶，流域面積100 km2以上的河流有79條，分屬長江和珠江水系，主要河流有南盤江、北盤江、牛欄江、以禮河、喜舊溪河、塊澤河等，水資源總量133.87億m3，占云南省水資源總量的6.1%，人均水資源量2 100 m3，低于全國平均水平，不足全省人均水資源量的一半。截至2012年年底，曲靖市共建有各類水庫690座，其中大型2座，中型25座，?。?）型 121 座，?。?）型 542 座，塘壩 1 949座，庫塘總庫容17.6億m3。截至2013年上半年，全市完成的水利投資已超過整個(gè)“十五”“十一五”的全市水利投資總和。在全國水利加快改革發(fā)展的背景下，曲靖市被列為全國第二批30個(gè)節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)城市之一，水利部和云南省人民政府共建山區(qū)水利改革與發(fā)展示范區(qū)之一。

2.曲靖市水行政管理體制

曲靖市目前水資源管理主要以行政區(qū)域管理為主，市（縣、區(qū)）水務(wù)局在地方黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，住建、環(huán)保、國土等部門則按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)的有關(guān)工作。具體分工為：水利工程建設(shè)與管理、水資源調(diào)度、防汛抗旱、水土保持等工作主要由水務(wù)局負(fù)責(zé)；城市及集鎮(zhèn)供水、污水處理、城鎮(zhèn)生活節(jié)水等工作主要由住建局負(fù)責(zé)；水污染防治主要由環(huán)保局負(fù)責(zé)；地?zé)崴?、礦泉水等地下水的有關(guān)礦產(chǎn)資源權(quán)屬管理由國土資源局負(fù)責(zé)。盡管曲靖市一直在大力推行水務(wù)一體化改革，一些縣的水行政主管部門對城鎮(zhèn)供水、污水處理等實(shí)行了統(tǒng)一管理，市級還成立了曲靖灌區(qū)管理局、南盤江管理所等機(jī)構(gòu)，對跨行政區(qū)域的水工程實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度，但全市總體還是多龍管水的局面。在這種水資源分割管理的行政體制下，導(dǎo)致“水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用”的局面，難以有效對水資源進(jìn)行保護(hù)和利用。

3.地方性水法規(guī)的制定和水行政執(zhí)法工作

2004年1月1日，云南省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會制定的《云南省曲靖獨(dú)木水庫保護(hù)條例》在曲靖施行；2004年11月1日，曲靖市政府制定的 《曲靖市南盤江管理辦法》施行，對規(guī)范曲靖市的地方水事行為，促進(jìn)水資源保護(hù)，強(qiáng)化水工程管理等方面發(fā)揮了積極作用。

《云南省曲靖獨(dú)木水庫保護(hù)條例》是云南省首次針對一個(gè)水庫的保護(hù)進(jìn)行專門立法，該條例劃清了水庫保護(hù)區(qū)范圍，明確了部門職責(zé)，對水庫管理機(jī)構(gòu)賦予了綜合執(zhí)法權(quán)和行政處罰權(quán)，在推動獨(dú)木水庫污染防治工作中發(fā)揮了極其重要的作用，也為全面推進(jìn)全市水源地保護(hù)工作提供了借鑒，積累了經(jīng)驗(yàn)。

在水行政執(zhí)法方面，2004年成立了曲靖市公安局水務(wù)分局，2009年成立了曲靖市水政監(jiān)察支隊(duì)，各縣（區(qū)）也成立了水政監(jiān)察大隊(duì)，普法宣傳、水行政執(zhí)法、水事矛盾糾紛調(diào)處等工作得到了加強(qiáng)。

總體而言，曲靖市水利進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展的新時(shí)期，但還未從根本上解決工程型、資源型、水質(zhì)型缺水問題，水依然是制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要瓶頸。

二、水行政管理面臨的主要問題

1.國家水法規(guī)體系建設(shè)支撐不足

目前我國已基本建立了符合國情、水情的水法規(guī)體系，各項(xiàng)水事活動基本做到了有法可依，有章可循。但與經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的要求相比，水法規(guī)體系對現(xiàn)代水利建設(shè)支撐還存在不足。如水法規(guī)中未對“水務(wù)”的范疇作出明確規(guī)定。對防洪、水源、供水、用水、排水、污水處理及回用要求統(tǒng)一管理，但法律法規(guī)又明確了相關(guān)部門的職責(zé)，實(shí)際難以統(tǒng)一。

2.水資源管理體制機(jī)制不順

曲靖市在2001年掛牌成立了市（縣、區(qū)）水務(wù)局，設(shè)想通過新機(jī)構(gòu)的設(shè)置，賦予新的管理職能，對全市水資源及涉水事務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理，但在具體實(shí)施中，受各種因素影響，權(quán)屬管理部門與開發(fā)利用部門相互關(guān)系及職責(zé)不清，目前全市仍處于多龍管水的局面，“水利”還未真正轉(zhuǎn)化為“水務(wù)”。

3.水行政執(zhí)法能力不夠高，執(zhí)法力度不夠強(qiáng)

從目前曲靖基層水行政執(zhí)法人員的配備來看，普遍存在文化程度不高，擁有專業(yè)知識的人員搭配不合理的問題，復(fù)合型人才更為緊缺，懂水的不一定懂法，懂法的又不一定懂水。另外，現(xiàn)有的水行政執(zhí)法隊(duì)伍還大多保留事業(yè)單位身份，缺少更加有力的行政處罰和行政強(qiáng)制措施。

4.對水資源保護(hù)、節(jié)水宣傳不夠，民眾節(jié)水意識不強(qiáng)

水是寶貴的自然資源的觀念還沒全面形成，有計(jì)劃地取用及有償使用水資源的理念還沒完全樹立。在宣傳工作中，對水法規(guī)的宣傳還不能持久，僅靠“世界水日”“中國水周”期間的宣傳還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不能做到宣傳工作經(jīng)常化、持久化。同時(shí)一些人簡單地把水資源保護(hù)工作等同于水污染防治工作，認(rèn)識上存在明顯偏差，沒能把水資源開發(fā)利用、水量、水質(zhì)、水土保持等作為一個(gè)系統(tǒng)統(tǒng)籌考慮。

三、建 議

1.提高對水行政管理工作重要性的認(rèn)識

從2009年起，云南省連續(xù)四年干旱，造成曲靖全市70多萬人飲水困難，造成了農(nóng)業(yè)直接經(jīng)濟(jì)損失30億元。面對嚴(yán)峻的水資源形勢，曲靖各級黨委和政府要把水資源保護(hù)、開發(fā)利用、水資源管理等工作擺在重要位置，充分認(rèn)識到水資源貫穿于群眾生產(chǎn)生活中，關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國家安全，力求使每個(gè)人認(rèn)識和體會到“水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基”，在全社會形成節(jié)約用水、合理用水的良好風(fēng)尚。

2.強(qiáng)化體制保障，提高隊(duì)伍的管理服務(wù)能力

強(qiáng)化水管理單位公共服務(wù)管理職能，建立職能清晰、權(quán)責(zé)明確的水行政管理體制，并按照新的管理職能，定崗定責(zé)定編；市水政監(jiān)察大隊(duì)納入行政執(zhí)法專項(xiàng)編制，區(qū)縣水政監(jiān)察大隊(duì)納入?yún)⒐芾怼?/p>

強(qiáng)化城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理，逐步探索創(chuàng)立從供水、用水、排水，到節(jié)約用水、污水處理、污水處理再利用的水資源保護(hù)全過程的管理體制，把水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護(hù)有效地結(jié)合起來。對城鄉(xiāng)供水、水資源綜合利用、水環(huán)境治理和防洪排澇等實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)實(shí)施，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置，完善水資源保護(hù)和水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.深化行政審批制度改革，依法行政

一是強(qiáng)化行政許可窗口的職能。完善“一個(gè)窗口”對外的行政許可審批模式，開通網(wǎng)上辦理服務(wù)平臺，完善行政審批公開公示制度。二是提高行政許可效能。不斷簡化行政審批的環(huán)節(jié)、程序，完善內(nèi)部協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)與各相關(guān)單位的合作；建立外部協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)與發(fā)改、環(huán)保、國土、建設(shè)、財(cái)政等部門的橫向協(xié)作。三是強(qiáng)化對行政許可的事后監(jiān)管。健全行政許可監(jiān)督機(jī)制，對已作出的行政許可決定，必須要求管理相對人切實(shí)執(zhí)行。

4.維護(hù)水事秩序，積極化解水事糾紛

一是抓好水事糾紛調(diào)處。要相互配合、相互協(xié)助，抓好水事糾紛的調(diào)處工作，盡量把水事糾紛矛盾化解在萌芽狀態(tài)，確保水事活動的穩(wěn)定，確保水利工程的安全。二是抓好信訪工作。要提高對信訪工作的認(rèn)識，及時(shí)辦理，把水事糾紛的調(diào)處關(guān)口前移到信訪環(huán)節(jié)，把水事糾紛解決在信訪這個(gè)環(huán)節(jié)。

5.完善水法規(guī)體系建設(shè)，為科學(xué)管理打下基礎(chǔ)

在地方水資源管理中，曲靖將依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)及規(guī)章等精神和要求，加快制定符合地方實(shí)際的實(shí)施辦法和意見，結(jié)合實(shí)際制定水資源管理、河道管理、水利工程管理、節(jié)水管理等方面的規(guī)范性文件。在立法及制定有關(guān)規(guī)范性文件過程中，加強(qiáng)調(diào)查研究，了解實(shí)際情況和立法需求，努力把握事物的客觀規(guī)律，增強(qiáng)立法的針對性和預(yù)見性。

6.提升執(zhí)法能力，增強(qiáng)執(zhí)行力

一是加強(qiáng)農(nóng)村水利工程建設(shè)的檢查，采取有效措施加強(qiáng)農(nóng)村灌排設(shè)施、水庫、飲用水水源地的保護(hù)和執(zhí)法巡查，保障農(nóng)村水利工程的安全，維護(hù)廣大農(nóng)民的用水權(quán)益。二是加強(qiáng)防洪工程安全檢查，拆除各種阻水障礙物，消除安全隱患。三是嚴(yán)格執(zhí)行飲用水水源地保護(hù)執(zhí)法巡查和檢查制度，加強(qiáng)入河、入湖、入庫排污口的監(jiān)督檢查，加大對污染水源水質(zhì)等行為的打擊力度。四是加強(qiáng)河道采砂管理。要提高執(zhí)行力，樹立執(zhí)法權(quán)威，實(shí)行綜合執(zhí)法、統(tǒng)一執(zhí)法，形成合力，建立重大水事違法案件掛牌督辦制度。

7.優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境，增強(qiáng)民眾的水法規(guī)意識

為了使曲靖民眾懂法，了解水行政執(zhí)法職能，自覺遵守法律法規(guī)，需要針對性地加大宣傳力度，大力開展水法規(guī)宣傳教育，提高公眾特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部的水法規(guī)意識、水憂患意識和水環(huán)境保護(hù)意識。充分發(fā)揮廣播、電視、報(bào)刊等新聞媒體的宣傳主渠道作用，加大宣傳力度。采取靈活多樣、群眾喜聞樂見的宣傳教育方式宣傳水法規(guī)。與司法部門溝通，將水法規(guī)宣傳納入全市普法活動中，形成全社會宣傳強(qiáng)勢。

[1]孫榮，徐紅編.行政學(xué)原理[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2001.

[2]林洪孝，等.水資源管理與實(shí)踐[M].北京：中國水利水電出版社，2012.