劉定湘，宋 剛

（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.北京師范大學(xué)法學(xué)院，100875，北京）

水行政執(zhí)法是各級(jí)水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)貫徹實(shí)施水法律法規(guī)的重要方式，是加強(qiáng)和創(chuàng)新水利社會(huì)管理、保障水利可持續(xù)發(fā)展的重要手段。加強(qiáng)水行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化兩者配合協(xié)調(diào)，是促進(jìn)執(zhí)法資源充分利用，維護(hù)良好水事秩序的重要條件和基礎(chǔ)。但應(yīng)注意到，目前我國(guó)水行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制建設(shè)整體仍然滯后，理論研究也還處于起步階段，迫切需要結(jié)合國(guó)家政策及水利改革發(fā)展新形勢(shì)新要求，加快推進(jìn)水行政執(zhí)法與刑事司法“兩法銜接”機(jī)制建設(shè)。

一、“兩法銜接”機(jī)制概念界定

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、情節(jié)、后果等涉嫌犯罪，需要將案件移送有關(guān)司法機(jī)關(guān)處理，在移送過(guò)程中就產(chǎn)生了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)的銜接問(wèn)題。水行政執(zhí)法屬于行政執(zhí)法的一種，研究水行政執(zhí)法與刑事司法“兩法銜接”機(jī)制，必須以理清行政執(zhí)法與刑事司法 “兩法銜接”機(jī)制概念為前提。在理論層面，我國(guó)許多學(xué)者從不同角度對(duì) “兩法銜接”機(jī)制內(nèi)涵作了深刻闡釋。

綜合各學(xué)者對(duì)“兩法銜接”機(jī)制的認(rèn)識(shí)，作者認(rèn)為沒(méi)有本質(zhì)性區(qū)別，都強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法與刑事司法的關(guān)聯(lián)性，均要求一旦發(fā)現(xiàn)行政犯罪，必須追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。據(jù)此，涉水領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制可初步界定為：水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)等水行政執(zhí)法主體在執(zhí)法過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)涉水違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪的，及時(shí)向公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)通報(bào)和備案，將行政犯罪行為從水行政執(zhí)法中分離出來(lái)，按照相關(guān)規(guī)定移送至刑事司法機(jī)關(guān)，納入刑事司法程序，由刑事司法機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查、起訴、審判。

二、“兩法銜接”機(jī)制相關(guān)法規(guī)政策分析

適應(yīng)客觀形勢(shì)變化和依法治國(guó)方略的需要，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了與“兩法銜接”機(jī)制相關(guān)的法規(guī)政策，主要有《關(guān)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第310號(hào)）、《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（高檢發(fā)釋字〔2001〕4 號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見(jiàn)》、《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見(jiàn)》（高檢會(huì)〔2006〕2 號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)的通知》（中辦發(fā)〔2011〕8 號(hào)）。 這些法規(guī)和政策性文件從不同層面要求強(qiáng)化行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制建設(shè)，以杜絕“有罪不糾，以罰代刑”現(xiàn)象。

從法規(guī)政策文件的屬性看，前述法規(guī)政策文件大多規(guī)定有關(guān)“兩法銜接”機(jī)制的程序性條款，總體上明確了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送司法機(jī)關(guān)的基本程序，但有關(guān)證據(jù)認(rèn)定和行政處罰與刑事處罰的關(guān)系等仍未理清，這使得相關(guān)規(guī)定的可操作性受到很大影響。從法規(guī)政策文件的適用范圍看，前述規(guī)定中只有《關(guān)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》為國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，其法律位階效力較高，適用全國(guó)，但許多規(guī)定較為原則。除此之外，其余均為政策性文件，適用范圍局限于檢察機(jī)關(guān)等司法機(jī)關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)，對(duì)包括水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在內(nèi)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)缺乏剛性約束力，導(dǎo)致實(shí)踐中行政執(zhí)法案件移送不及時(shí)或不移送的案例仍然不少。

正是基于上述問(wèn)題的存在，2013年通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）進(jìn)一步明確要求“完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制”，這給“兩法銜接”機(jī)制加快建設(shè)帶來(lái)了新的機(jī)遇，但怎樣將中央決策部署抓緊落實(shí)，也是各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)面臨的一個(gè)重大考驗(yàn)。同樣，在水行政執(zhí)法領(lǐng)域，推進(jìn)水行政執(zhí)法與刑事司法“兩法銜接”機(jī)制建設(shè)，也是各級(jí)水行政主管部門的重要任務(wù)之一，對(duì)深入推進(jìn)依法治水和維護(hù)良好水事秩序具有十分重要的意義。

三、“兩法銜接”機(jī)制面臨的主要困境

影響涉水領(lǐng)域“兩法銜接”機(jī)制有效構(gòu)建的關(guān)鍵瓶頸，既有水行政執(zhí)法信息共享機(jī)制不健全、涉水刑事實(shí)體立法空白等制約因素的限制，也有證據(jù)轉(zhuǎn)化和移送監(jiān)督制度不完善等制度性約束。

1.執(zhí)法信息共享機(jī)制的不健全，導(dǎo)致案件移送缺少技術(shù)支撐

水行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接的一個(gè)重要前提是，檢察機(jī)關(guān)能實(shí)時(shí)有效獲取相關(guān)水行政執(zhí)法信息，對(duì)涉嫌犯罪的水事違法行為，能及時(shí)進(jìn)行監(jiān)管，可要求有關(guān)水利部門及時(shí)移送案件。但在實(shí)踐中，全國(guó)層面的水行政執(zhí)法信息統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)尚未建立，絕大部分地方的水行政執(zhí)法信息化水平也比較落后，有關(guān)違法案件的發(fā)生案由、處理結(jié)果等關(guān)鍵信息主要停留在紙質(zhì)歸檔層面，信息化管理較落后，嚴(yán)重影響著水利部門與刑事司法部門對(duì)相關(guān)涉水違法信息的共享，導(dǎo)致案件移送缺少技術(shù)平臺(tái)支撐。

2.相關(guān)涉水刑事實(shí)體的立法缺失，導(dǎo)致案件移送缺少法律根據(jù)

從實(shí)體立法看，水行政執(zhí)法與刑事司法銜接的方法主要有三種模式：第一種是規(guī)定違法行為“尚不夠刑事處罰”的適用行政處罰；第二種是直接規(guī)定對(duì)同一違法行為分別進(jìn)行行政處罰和刑事追究；第三種是前述兩種相結(jié)合的模式。不論采取何種模式，具體歸責(zé)均依據(jù)刑法相關(guān)規(guī)定實(shí)施。但目前我國(guó)刑法對(duì)水資源犯罪的規(guī)定或是將其作為危害公共安全的工具進(jìn)行立法，或是將其作為環(huán)境的一種要素進(jìn)行保護(hù)，缺乏對(duì)非法取水、水污染等進(jìn)行規(guī)制的刑罰規(guī)定。另一方面，刑法沒(méi)有規(guī)定破壞水利工程、水文設(shè)施罪，比較刑法對(duì)電力、交通等設(shè)備設(shè)施的保護(hù)，水利工程、水文設(shè)施的保護(hù)力度明顯較弱。此外，我國(guó)水事法律雖規(guī)定了一些概括性刑事責(zé)任條款，但刑法卻未規(guī)定相應(yīng)的罪刑。前述問(wèn)題的存在，導(dǎo)致水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)案件移送時(shí)缺少刑事實(shí)體法律依據(jù)。

3.相關(guān)程序立法的不明確，導(dǎo)致行政證據(jù)轉(zhuǎn)化存在法律障礙

“兩法銜接”機(jī)制另一個(gè)亟待解決的問(wèn)題是“行政證據(jù)與刑事司法證據(jù)的銜接”問(wèn)題。目前，理論界存在三種學(xué)說(shuō)。肯定說(shuō)認(rèn)為，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)（包括水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)）依法搜集的證據(jù)材料，經(jīng)司法機(jī)關(guān)調(diào)取后，均可作為刑事證據(jù)使用。否定說(shuō)主張，行政證據(jù)不能作為刑事證據(jù)使用，必須由司法機(jī)關(guān)重新收集。折衷說(shuō)認(rèn)為，對(duì)于行政機(jī)關(guān)所收集的行政證據(jù)材料，應(yīng)分別對(duì)待，物證、書(shū)證等可直接使用，但言詞證據(jù)需重新搜集、調(diào)取。現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》規(guī)定只有司法機(jī)關(guān)才是刑事訴訟證據(jù)的搜集主體，這就導(dǎo)致行政證據(jù)直接轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)存在一定的法律障礙，不利于相關(guān)證據(jù)的保全和資源的最大化利用。

4.移送監(jiān)督制度的不完善，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)案件移送的積極性不高

依照規(guī)定，水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)涉水違法行為可能觸犯刑法，有義務(wù)將相關(guān)案件移送至公安、檢察等司法機(jī)關(guān)處理。按照最高檢規(guī)定，水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送案件，公安機(jī)關(guān)作立案、不立案決定處理，應(yīng)向同級(jí)檢察院備案。但對(duì)未報(bào)送檢察機(jī)關(guān)備案的，沒(méi)有規(guī)定監(jiān)督和懲罰措施，這使得部分水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)移送的案件持一種消極態(tài)度。雖然刑法第402條規(guī)定了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送案件的刑事責(zé)任，但該條款的適用取決于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在移送案件過(guò)程中的瀆職行為。事實(shí)上在未及時(shí)備案又缺乏信息共享的前提下，檢察機(jī)關(guān)很難發(fā)現(xiàn)部分水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的瀆職行為。

四、建立健全“兩法銜接”機(jī)制的對(duì)策建議

1.加快構(gòu)建行政執(zhí)法信息共享平臺(tái)

可分兩個(gè)層次進(jìn)行，首先要建立健全水行政執(zhí)法信息統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，全面掌握我國(guó)水事違法案基本情況，為“兩法銜接”機(jī)制建設(shè)提供技術(shù)支撐。建議國(guó)務(wù)院水行政主管部門加快建立國(guó)家層級(jí)的水行政執(zhí)法信息統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，各流域管理機(jī)構(gòu)、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）建立本區(qū)域范圍的執(zhí)法信息統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)水利系統(tǒng)內(nèi)部水行政執(zhí)法信息共享，同時(shí)為刑事司法機(jī)關(guān)查閱相關(guān)信息提供便利。其次，按照國(guó)家 “行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺(tái)”的要求，將“水行政執(zhí)法統(tǒng)計(jì)信息”納入共享平臺(tái)中，實(shí)現(xiàn)各級(jí)水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的相互監(jiān)督制約，及時(shí)發(fā)現(xiàn)涉嫌水事違法犯罪線索，加大打擊犯罪力度。

2.加快推進(jìn)涉水領(lǐng)域刑事立法進(jìn)程

強(qiáng)化涉水刑事立法制度建設(shè)，完善涉水刑事實(shí)體立法，可為“兩法銜接”機(jī)制建設(shè)提供實(shí)體法律依據(jù)，確保司法機(jī)關(guān)依法啟動(dòng)調(diào)查取證、起訴、審判等程序。當(dāng)前，隨著我國(guó)水情和工情的深刻變化，水資源遭受破壞和污染，水利工程設(shè)施遭受毀損等違法行為時(shí)有發(fā)生。因此，今后一段時(shí)期內(nèi)，有關(guān)部門應(yīng)樹(shù)立資源性的水資源保護(hù)立法理念，以落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度為重要抓手，強(qiáng)化水利工程、水文設(shè)施保護(hù)，研究確立“非法取水罪、水污染罪和破壞水工程罪、水文設(shè)施罪”，構(gòu)建科學(xué)、系統(tǒng)的涉水刑事法律保護(hù)制度。此外，應(yīng)盡快出臺(tái)司法解釋或修訂國(guó)務(wù)院第310號(hào)令，明確行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化的條件及程序。

3.強(qiáng)化水利與司法部門之間的合作

建議統(tǒng)籌考慮地方公檢法機(jī)關(guān)與地方行政執(zhí)法部門之間的關(guān)系，加快推動(dòng)建立由地方人大法工委牽頭、檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)組織協(xié)調(diào)、聯(lián)系地方行政執(zhí)法部門的聯(lián)席會(huì)議。該平臺(tái)的建立，可進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)之間便捷、規(guī)范、高效的信息溝通和執(zhí)法協(xié)作、聯(lián)動(dòng)，各單位實(shí)行專人負(fù)責(zé)，專機(jī)操作。水行政執(zhí)法作為部門執(zhí)法的一種，可在聯(lián)席會(huì)議制度下強(qiáng)化水利聯(lián)合執(zhí)法，確保部門間信息暢通、快捷，在執(zhí)法過(guò)程中自然解決證據(jù)轉(zhuǎn)化問(wèn)題。

4.建立水事違法案件移送監(jiān)督制度

依據(jù)刑事訴訟法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)有立案監(jiān)督權(quán)，但對(duì)行政犯罪的立案，很大程度上依賴于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送，一旦水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)未向公安機(jī)關(guān)移送案件，針對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督就難以實(shí)現(xiàn)。因此，首先應(yīng)通過(guò)修訂《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》或出臺(tái)修正案的方式，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督的權(quán)力，將水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送案件行為置于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍。其次應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)移送而不移送案件的咨詢權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以及對(duì)有關(guān)行政處罰案件結(jié)果的查詢權(quán)。規(guī)定檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送案件而不移送的，檢察機(jī)關(guān)可要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)說(shuō)明不移送案件的理由；檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送的理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)接到通知后，應(yīng)當(dāng)移送案件。

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