李保江

國家煙草專賣局經(jīng)濟(jì)研究所，北京月壇南街55號(hào) 100045

經(jīng)濟(jì)與管理

全球電子煙市場發(fā)展、主要爭議及政府管制

李保江

國家煙草專賣局經(jīng)濟(jì)研究所，北京月壇南街55號(hào) 100045

論述了全球電子煙市場發(fā)展趨勢，以及由電子煙引發(fā)的爭議；針對(duì)各國政府對(duì)電子煙管制的現(xiàn)狀，即嚴(yán)格禁止、納入藥品管制、納入煙草制品管制或作為消費(fèi)品監(jiān)管四種類型，分析了電子煙管制的趨向，提出了我國加強(qiáng)電子煙管制的可行方案：立足我國國情和電子煙市場發(fā)展實(shí)際，把電子煙納入煙草制品進(jìn)行管制，促進(jìn)我國電子煙市場早日走上法治化、規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展軌道。

電子煙；爭議；市場；煙草制品；管制

1 全球電子煙市場發(fā)展趨勢

電子煙（electronic cigarettes，簡稱 e-cigarettes），或稱電子尼古丁傳送系統(tǒng)(electronic nicotine delivery systems，簡稱ENDS)，雖然目前沒有被普遍接受的定義，但通常是指外形類似于傳統(tǒng)卷煙，使用者采用傳統(tǒng)吸煙方式，把通過電子加熱并汽霧化的化學(xué)混合物（通常為液壓混合物）吸入肺部的產(chǎn)品或裝置。絕大多數(shù)電子煙含有煙草或尼古丁成份，但也有少數(shù)電子煙不含煙草或尼古丁成份。

電子煙的創(chuàng)意最早可追溯到上世紀(jì)六十年代。1963年，美國工程師吉爾伯特（Gilbert）申請(qǐng)并獲得了一項(xiàng)“無煙氣、非煙草卷煙”專利（專利號(hào)US3200819 A），該項(xiàng)專利聲稱可以不用燃燒煙葉和卷煙紙，而是通過一種安全、無害的吸煙裝置就把加熱、濕潤、帶有香味的氣體直接吸入使用者肺部。1967年，曾有多家公司嘗試生產(chǎn)這種電子煙，但在技術(shù)上、商業(yè)上始終未能獲得成功。直到2003年，中國的藥劑師、曾任遼寧省中藥研究所副所長的韓力申請(qǐng)并獲得了“一種非可燃性電子霧化香煙”的發(fā)明專利（專利號(hào)031111734）。投資者看中了該項(xiàng)專利，在北京成立公司并以“如煙”品牌生產(chǎn)韓力發(fā)明的電子煙。2004年，全球首支電子煙在市場上試銷。2007年，香港投資者以12.74億人民幣收購了如煙集團(tuán)(控股)有限公司的全部股份，2008年推出新產(chǎn)品Ruyan Jazz? 即棄電子煙，2010年在美國獲得霧化電子煙的專利，目前其產(chǎn)品銷往世界30多個(gè)國家或地區(qū)。從國內(nèi)外文獻(xiàn)看，韓力被普遍認(rèn)為是電子煙的發(fā)明人[2]。

電子煙最早是作為戒煙產(chǎn)品被推向市場的，名義上順應(yīng)和符合世界控?zé)煶绷?，也得到了一些控?zé)熃M織的支持。同時(shí)，由于電子煙是新出現(xiàn)的產(chǎn)品，許多國家沒有對(duì)其進(jìn)行管制，生產(chǎn)和經(jīng)銷電子煙的企業(yè)可以在各種媒體上大做廣告，并采取諸多靈活自由的營銷手段和策略。因此，自2004年面世以后，電子煙很快就得到了市場的積極響應(yīng)。

1.1 非煙企業(yè)率先涌入

電子煙發(fā)明以后，香港投資者于2003年底通過高投入、廣覆蓋的電視廣告、電視直銷、網(wǎng)絡(luò)銷售、活動(dòng)贊助等方式，全力推銷“如煙”品牌電子煙，促使電子煙產(chǎn)品快速進(jìn)入公眾視野。2005年，“如煙”建立了兩條電子煙生產(chǎn)線，初步實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；虡I(yè)生產(chǎn)，在2006～2007年開始向美國、歐盟等市場出口。受“如煙”產(chǎn)品的激發(fā)，同時(shí)也受世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》自2005年正式生效的影響，初始定位于替代傳統(tǒng)卷煙的“更加健康、更加環(huán)?！钡碾娮訜熀芸焓艿搅送顿Y者的青睞，各類社會(huì)資本紛紛進(jìn)入電子煙領(lǐng)域。特別是在“如煙”品牌成功打開國外市場、并于2007年以近13億人民幣的高價(jià)出售之后，市場熱情空前高漲，電子煙生產(chǎn)和經(jīng)銷企業(yè)如雨后春筍般大量涌現(xiàn)。最近幾年，億緯鋰能、勁嘉股份、上海綠新、東風(fēng)股份等上市公司大規(guī)模介入電子煙領(lǐng)域。在中國電子煙企業(yè)迅猛增加的同時(shí)，美國、英國等電子煙企業(yè)也快速增加，電子煙在全球范圍內(nèi)正在快速成為各類資本競相涌入的新領(lǐng)域。

1.2 煙草企業(yè)全力跟進(jìn)

在電子煙發(fā)明的頭幾年，煙草企業(yè)對(duì)其抱觀望甚至憂慮（擔(dān)心對(duì)傳統(tǒng)卷煙形成沖擊）的態(tài)度。然而，當(dāng)看到電子煙勢不可擋地成長起來后，近幾年國際上各大煙草企業(yè)紛紛通過收購電子煙企業(yè)及品牌或自主研發(fā)方式，全力進(jìn)軍電子煙領(lǐng)域。菲莫國際公司（世界第一大跨國煙草公司）明確宣布將加快推進(jìn)電子煙研發(fā)，該公司2013年12月與奧馳亞集團(tuán)（美國第一大煙草公司）簽署共同營銷風(fēng)險(xiǎn)弱化產(chǎn)品和電子煙的戰(zhàn)略框架，2014年1月宣布投資5億歐元在意大利建立一家風(fēng)險(xiǎn)弱化產(chǎn)品工廠。英美煙草公司（世界第二大跨國煙草公司）2012年12月收購了總部位于英國的CN創(chuàng)新電子煙公司，2013年7月在英國市場推出Vype品牌電子煙。日本煙草公司（世界第三大跨國煙草公司）于2011年12月與總部位于美國的普魯木電子煙公司（PLOOM）簽署協(xié)議，積極推進(jìn)電子煙的商業(yè)化銷售，目前在日本、韓國、奧地利、意大利等均已推出電子煙產(chǎn)品。帝國煙草公司（世界第四大跨國煙草公司）于2013年投資7500萬美元收購了叁龍國際公司（原如煙集團(tuán)）電子煙業(yè)務(wù)，邁出了進(jìn)軍全球電子煙市場特別是中國電子煙市場的重要一步。奧馳亞集團(tuán)于2013年在美國兩個(gè)州推出了MarkTen品牌電子煙產(chǎn)品，2014年2月投資1.1億美元收購了美國的綠煙電子煙公司（Green Smoke,Inc.）。雷諾美國公司（美國第二大煙草公司）設(shè)立了專門的電子煙公司，并于2012年開始在美國市場試銷VUSE品牌電子煙。羅瑞拉德公司（美國第四大煙草公司）于2012年4月投資1.35億美元收購了美國最大的電子煙公司—blu eCigs電子煙公司，2013年10月投資3000萬英鎊收購了英國的SKYCIG電子煙公司。從發(fā)展動(dòng)向看，當(dāng)前境外煙草企業(yè)對(duì)電子煙的進(jìn)軍步伐越來越快，投資力度越來越大，大型煙草公司幾乎無一例外都已深度涉足電子煙領(lǐng)域，全球電子煙市場的競爭正如火如荼地展開。

1.3 產(chǎn)品創(chuàng)新層出不窮

電子煙問世只有短短10年時(shí)間，最早的電子煙主要是一套以霧化化合物方式輸送尼古丁的裝置，從外型上也完全模仿傳統(tǒng)卷煙，產(chǎn)品通常由鋰電池、電子霧化器與煙彈三部分組成，其中煙彈是可更換的，大都包含尼古丁成份。但在最近幾年，各種新型電子煙產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)。從市場上已出現(xiàn)的產(chǎn)品看，主要有三個(gè)重大變化：一是產(chǎn)品成份的變化，一些電子煙不再包含尼古丁或煙草提取物，但在煙彈中出現(xiàn)了巧克力、薄荷、水果等多種多樣的香味成份；二是產(chǎn)品外形的變化，許多電子煙不再以傳統(tǒng)卷煙形狀出現(xiàn)，而是設(shè)計(jì)制造成了工藝品、時(shí)尚品、功能品（如U盤、鋼筆等），外觀更加精美，色彩更加豐富；三是使用方式的變化，市場上出現(xiàn)了一次性電子煙，電子霧化器與煙彈合而為一，無須反復(fù)更換，攜帶使用更加方便。此外，一些電子煙在制造工藝、材料、技術(shù)等方面也不斷創(chuàng)新和改進(jìn)。不過，盡管出現(xiàn)上述變化，但模仿吸煙方式，維護(hù)吸煙感覺，釋放汽化煙霧仍是絕大多數(shù)電子煙的共同特征。

1.4 市場需求迅猛增長

盡管電子煙產(chǎn)品和市場目前尚不成熟，面臨著許多不確定性風(fēng)險(xiǎn)，但從市場需求來看，近年來已呈現(xiàn)出非常迅猛的增長勢頭。據(jù)歐盟委員會(huì)2012年發(fā)布的《歐盟公民對(duì)煙草的態(tài)度》，當(dāng)年歐盟公民對(duì)電子煙的知曉率達(dá)69%，使用率達(dá)7%[3]。美國、英國市場需求增長非常迅速，相關(guān)調(diào)查顯示，2010～2011年美國成年人電子煙使用率由3.4%提高到6.2%[4]，2010～2012年英國成年人電子煙使用率由2.7%提高到6.7%[5]。在電子煙使用率持續(xù)快速提高的帶動(dòng)下，全球電子煙市場需求迅猛增長。綜合有關(guān)資料估計(jì)，全球電子煙市場銷售總額2010年為9.1億美元，2011年為12.8億美元，2012年為18.0億美元，2013年超過25.0億美元（數(shù)量規(guī)模估計(jì)約為3億支），年均增速高達(dá)40%左右。其中美國2013年電子煙銷售總額超過10億美元，比上年增長近一倍；英國2013年電子煙銷售總額達(dá)1.93億英鎊，比上年增長3.4倍。從電子煙供應(yīng)商銷售情況看，在美國居于領(lǐng)先地位的羅瑞拉德公司電子煙銷售凈收入2012年為6100萬美元，2013年增加到2.3億美元，增長2.77倍。在中國電子煙領(lǐng)域規(guī)模處于領(lǐng)先地位的深圳市麥克韋爾科技有限公司2012年?duì)I業(yè)收入為516.3萬元，2013年增加到1.68億元，該公司實(shí)現(xiàn)凈利潤也從4.28萬元增加到3174.7億元。電子煙需求的迅猛增長，受到了媒體和社會(huì)的廣泛關(guān)注。

2 電子煙引發(fā)的主要爭議

電子煙是在全球煙草控制不斷加強(qiáng)的大背景下出現(xiàn)的，其初始定位就是替代受到嚴(yán)格管制的傳統(tǒng)卷煙。一些市場調(diào)查發(fā)現(xiàn)，消費(fèi)者選擇使用電子煙而不是傳統(tǒng)卷煙，其主要原因是他們認(rèn)為：（1）電子煙不燃燒，危害更低甚至是無害；（2）電子煙可以幫助戒煙，或減少吸煙量；（3）電子煙很少受到吸煙區(qū)域的限制，可以在更多的地方自由使用；（4）電子煙可重復(fù)使用，總體消費(fèi)支出更少；（5）電子煙是一種高科技產(chǎn)品，代表著時(shí)尚和新潮。譬如，一項(xiàng)針對(duì)3587名消費(fèi)者（來自多個(gè)國家）的調(diào)查表明，他們選擇電子煙是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為：電子煙的危害低于傳統(tǒng)煙草（84%）；可以幫助戒煙或防止復(fù)吸（77%）；可以減輕不吸傳統(tǒng)卷煙后的渴望感（67%）；能夠在禁止抽吸傳統(tǒng)卷煙地方使用（39%）[6]。而英國的一項(xiàng)調(diào)查顯示，消費(fèi)者選擇電子煙是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為：可以滿足吸煙的欲望（60%）；可以幫助減少抽吸傳統(tǒng)卷煙的數(shù)量（55%）；可以幫助戒煙（55%）；可以在禁止抽吸傳統(tǒng)卷煙的地方使用（39%）[5]。

將超聲技術(shù)應(yīng)用于神經(jīng)阻滯進(jìn)程中，能促使周圍神經(jīng)可視化，進(jìn)而促使神經(jīng)阻滯的有效率相應(yīng)提升。當(dāng)下，超聲技術(shù)在神經(jīng)阻滯麻醉應(yīng)用范疇不斷拓展，其具有二維分辨率高的優(yōu)勢，多普勒效應(yīng)能檢測出低血流信號(hào)，超聲技術(shù)聯(lián)合神經(jīng)刺激儀進(jìn)行神經(jīng)阻滯，能夠協(xié)助麻醉醫(yī)生全過程均能看到針的移動(dòng)情況，觀察麻醉的散布情況，有助于明顯提升阻滯神經(jīng)定位的精確性，對(duì)血管、神經(jīng)基本不產(chǎn)生影響，術(shù)前準(zhǔn)備時(shí)間較為短暫。對(duì)于股神經(jīng)，閉孔神經(jīng)等位置相對(duì)較淺的神經(jīng)，若單獨(dú)使用神經(jīng)刺激儀，那么神經(jīng)具體位置確認(rèn)難度較大、阻滯成功率較低、術(shù)前準(zhǔn)備時(shí)間較長、神經(jīng)阻滯見效時(shí)間較長且并發(fā)癥發(fā)生率較高[2]。

消費(fèi)者之所以會(huì)形成以上認(rèn)識(shí)，一個(gè)非常重要的因素是由于電子煙在許多國家未受到政府管制，可以在各類媒體上大做廣告、宣傳和促銷。消費(fèi)者選擇電子煙的上述理由，正是電子煙供應(yīng)商竭力宣傳的賣點(diǎn)。譬如，有國外學(xué)者在系統(tǒng)總結(jié)59家電子煙零售網(wǎng)站的廣告宣傳后，發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商對(duì)電子煙的介紹主要是：比傳統(tǒng)卷煙更健康（95%）；比傳統(tǒng)卷煙更環(huán)保（95%）；比傳統(tǒng)卷煙更便宜（93%）；可以在任何地方使用（88%）；不會(huì)產(chǎn)生二手煙（76%）；更加現(xiàn)代和時(shí)尚（73%）[7]。中國的一家電子煙專業(yè)網(wǎng)站給出選擇電子煙的八個(gè)理由是[8]：電子煙可以很好地替代香煙，能夠提神、滿足煙癮；電子煙不燃燒、不含焦油、不含普通煙燃燒時(shí)產(chǎn)生的會(huì)導(dǎo)致呼吸系統(tǒng)與心血管系統(tǒng)疾病的460余種化學(xué)物質(zhì)；電子煙不會(huì)產(chǎn)生二手煙，不會(huì)產(chǎn)生煙灰煙蒂；不吸傳統(tǒng)香煙后體內(nèi)的煙毒會(huì)自然清除；電子煙價(jià)格適中，且電子霧化器和電池都可循環(huán)使用多次，可有效減少吸煙方面的支出；通過尼古丁替代療法逐步降低使用者對(duì)尼古丁的依賴，最終達(dá)到戒煙的目的；電子煙已經(jīng)成為不可逆的潮流；電子煙不受場所的嚴(yán)格限制，可以滿足使用者社交、應(yīng)酬、商務(wù)交往等不同場合的應(yīng)用要求。

然而，無論是消費(fèi)者的認(rèn)識(shí)，還是供應(yīng)商的宣傳，電子煙的上述特性并未得到世界衛(wèi)生組織以及各國政府部門特別是政府衛(wèi)生部門的認(rèn)可。相反，隨著電子煙市場的快速發(fā)展，關(guān)于電子煙的爭議也快速升溫，對(duì)電子煙的質(zhì)疑和批評(píng)越來越多。從近年來爭議的焦點(diǎn)看，主要集中在三個(gè)方面：

2.1 電子煙安全嗎？

雖然消費(fèi)者普遍認(rèn)為電子煙比傳統(tǒng)卷煙危害更低，許多供應(yīng)商也強(qiáng)調(diào)電子煙是一種低害甚至無害產(chǎn)品。同時(shí)，有研究表明，電子煙雖然包含一些有毒物質(zhì)，但其含量比傳統(tǒng)卷煙低9～450倍[9]。但也有研究表明，電子煙含有大量的有害物質(zhì)，因使用電子煙造成嚴(yán)重傷害的情況時(shí)有發(fā)生[10]。韓國衛(wèi)生部門曾經(jīng)采用液相色譜—串聯(lián)質(zhì)譜法和氣相色譜—質(zhì)譜法來鑒定和量化電子煙中的污染物和添加劑，初步結(jié)果表明在所檢測的電子煙中，有10種毒物可以得到鑒定和量化，而且所檢電子煙標(biāo)簽中標(biāo)明的尼古丁含量可能與實(shí)際含量不符。美國食品藥品管理局在2009年曾發(fā)出電子煙存在健康風(fēng)險(xiǎn)的警告，認(rèn)為電子煙可能存在一些已確知對(duì)人體有害的物質(zhì)，但有關(guān)安全性、有效性的評(píng)估暫時(shí)還沒有足夠的臨床研究數(shù)據(jù)支持。從近幾年的趨勢看，越來越多的科學(xué)研究表明，電子煙的安全性有待進(jìn)一步評(píng)估。2013年7月9日，世界衛(wèi)生組織發(fā)表聲明：“電子尼古丁傳送系統(tǒng)的安全性尚沒有得到科學(xué)論證。它們對(duì)使用者的健康所帶來的可能風(fēng)險(xiǎn)還沒有定論。此外，科學(xué)檢驗(yàn)表明，這類產(chǎn)品在尼古丁以及其所傳送的其它化學(xué)品的含量方面差異很大，消費(fèi)者無法知曉其所購買的產(chǎn)品實(shí)際傳送了何物。”聲明同時(shí)指出：“由于電子尼古丁傳送系統(tǒng)并不產(chǎn)生因燃燒煙草而出現(xiàn)的煙霧，消費(fèi)者通常認(rèn)為使用它比吸煙更安全。電子尼古丁傳送系統(tǒng)的這一虛假‘安全性’可能對(duì)消費(fèi)者帶來吸引。然而，電子煙中的所用化學(xué)品并沒有完全得到披露，尚沒有其排放情況的足夠數(shù)據(jù)”[11]。

2.2 電子煙能幫助戒煙或減少吸煙嗎？

替代傳統(tǒng)卷煙和幫助戒煙是電子煙興起的初始緣由。然而，越來越多的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，吸煙者在使用電子煙后，仍然繼續(xù)使用傳統(tǒng)卷煙，很少有只使用電子煙的消費(fèi)者，這表明使用電子煙雖然在一定程度上減少了抽吸傳統(tǒng)卷煙的數(shù)量，但并不能完全促進(jìn)戒煙[12]。2008年9月19日，世界衛(wèi)生組織負(fù)責(zé)非傳染病和精神衛(wèi)生部門的助理總干事Alwan 博士指出：“電子煙不是已證實(shí)有效的尼古丁替代療法，并無任何科學(xué)證據(jù)證明該產(chǎn)品的安全性和有效性”。世界衛(wèi)生組織要求“電子煙推銷商應(yīng)該停止無證據(jù)的戒煙功效宣傳”。世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》第五次締約方會(huì)議曾經(jīng)于2010年11月17日做出決定，要求公約秘書處促請(qǐng)世界衛(wèi)生組織確定有助于預(yù)防和控制無煙煙草制品和電子尼古丁傳送系統(tǒng)的方案，并就使用電子尼古丁傳送系統(tǒng)導(dǎo)致的健康影響審查新出現(xiàn)的證據(jù)。2012年6月18日，公約秘書處發(fā)布了一份“電子尼古丁傳送系統(tǒng)，包括電子煙”的報(bào)告。此后，世界衛(wèi)生組織在2013年7月9日發(fā)表聲明強(qiáng)調(diào)：“用電子尼古丁傳送系統(tǒng)來幫助人們戒煙的有效性尚沒有得到科學(xué)論證……與這些說法相關(guān)的隱含健康益處并未得到證實(shí)，或者可能是基于不準(zhǔn)確或誤導(dǎo)信息。因此，在適當(dāng)?shù)膰夜苤茩C(jī)構(gòu)認(rèn)為某種電子尼古丁傳送系統(tǒng)或電子煙安全有效并且具有可接受的質(zhì)量之前，強(qiáng)烈建議消費(fèi)者不要使用這些產(chǎn)品”。

2.3 電子煙廣告應(yīng)被禁止嗎？

煙草制品廣告在全球范圍內(nèi)是被廣泛禁止的，即便有些國家仍允許在嚴(yán)格管制下利用某些方式（如墻面、傳單等）做煙草廣告，但也不能出現(xiàn)吸煙形象和關(guān)于吸煙益處的宣傳。然而，電子煙廣告目前在許多國家非常普遍，這些廣告中包含有大量的吸煙鏡頭和使用電子煙具有諸多益處的宣傳。不少調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管是電子煙廣告，但這些廣告包含著大量煙草信息，不可避免地使受眾聯(lián)想到吸煙，進(jìn)而促使成年人繼續(xù)吸煙和誘發(fā)青少年嘗試吸煙。譬如，一項(xiàng)針對(duì)美國傳統(tǒng)卷煙消費(fèi)者的調(diào)查顯示，在看到blu品牌電子煙電視廣告后，75.8%的受訪者表示想吸煙，74.3%的受訪者表示想戒煙，66%的受訪者表示想嘗試電子煙[13]。在英國開展的調(diào)查也有大致相同的結(jié)論。許多研究認(rèn)為，電子煙廣告具有誘發(fā)吸煙的可能，與煙草控制的目標(biāo)相沖突，應(yīng)該像禁止煙草制品廣告一樣禁止電子煙廣告，或至少應(yīng)對(duì)電子煙的廣告內(nèi)容、廣告形式進(jìn)行嚴(yán)格審查和限制。目前，馬耳他、波蘭、阿根廷等國已明令禁止電子煙廣告。

3 電子煙管制現(xiàn)狀及趨向

電子煙問世近十年來，一方面市場在加速發(fā)展，另一方面爭議在加速升溫。同時(shí)，電子煙在質(zhì)量、技術(shù)、安全以及市場競爭等方面也出現(xiàn)了一系列問題。世界衛(wèi)生組織及許多國家的政府都意識(shí)到，加強(qiáng)對(duì)電子煙的管制不僅非常必要，而且十分緊迫。然而，由于目前對(duì)電子煙的認(rèn)識(shí)不一，各國對(duì)電子煙的管制存在很大差異。概括而言，當(dāng)前主要存在以下四種管制類型或趨向：

3.1 全部或部分禁止電子煙

巴西是較早對(duì)電子煙實(shí)行嚴(yán)格禁止的國家，電子煙在巴西從來沒有獲得銷售許可，但是巴西民眾可以從國外、網(wǎng)絡(luò)或者黑市上買到電子煙。2009年8月，巴西國家衛(wèi)生監(jiān)督局下令禁止在巴西境內(nèi)使用和出售電子煙，一旦電子煙進(jìn)入巴西將被沒收，已經(jīng)擁有電子煙的人也不能繼續(xù)使用，非法進(jìn)口電子煙的企業(yè)將受到2000雷亞爾至150萬雷亞爾的罰款。除巴西外，2009年3月，加拿大禁止出售含有尼古丁的電子煙；2009年6月，巴拿馬禁止進(jìn)口電子煙；2010年1月，馬耳他禁止在公共場所消費(fèi)電子煙，并禁止向未成年人出售電子煙；2010年7月，新加坡禁止進(jìn)口和銷售電子煙；2011年5月，阿根廷禁止進(jìn)口、銷售電子煙和發(fā)布電子煙廣告；2013年2月，蘇里南禁止電子煙的進(jìn)口、分銷和銷售；2013年12月，西班牙禁止在公共場所使用電子煙，同時(shí)禁止在藥店出售電子煙。除上述國家或地區(qū)外，對(duì)電子煙已經(jīng)實(shí)行或即將實(shí)行禁止的國家和地區(qū)還有俄羅斯、塞舌爾、烏拉圭、柬埔寨、土庫曼斯坦、中國香港、哥斯達(dá)黎加、以色列、泰國等。值得指出的是，新加坡、塞舌爾等是把電子煙視為“煙草仿制品”進(jìn)行禁止的。譬如，新加坡的煙草法案規(guī)定“任何人不得進(jìn)口、分發(fā)、出售或?yàn)殇N售提供任何形似煙草制品或包裝與常見煙草制品包裝類似的糖果或其他食品或者任何玩具或其他物品”；塞舌爾的煙草控制法案規(guī)定“任何人不得制造、進(jìn)口、供應(yīng)、展示、分發(fā)或銷售任何形似煙草制品的糖果、點(diǎn)心、玩具或其他非煙草制品”。

3.2 把電子煙納入藥品進(jìn)行管制

目前不少國家提出擬把電子煙納入藥品進(jìn)行管制，但正式付諸實(shí)施的還較為少見。英國過去把電子煙作為消費(fèi)產(chǎn)品進(jìn)行管制，但在2013年6月12日，英國藥品與保健品管理局明確宣布將把電子煙納入藥品管制，其目的是為了改善電子煙的安全性和有效降低危害，確保使用者獲得質(zhì)量良好的電子煙。英國這一決定是在歐盟推進(jìn)修訂《煙草產(chǎn)品指令》背景下做出的，也會(huì)隨著《煙草產(chǎn)品指令》最后生效文本做出調(diào)整。2012年12月，歐盟委員會(huì)提出把電子煙作為“含尼古丁產(chǎn)品”單獨(dú)管制，如果尼古丁含量超過一定限值則作為藥品管制。之后歐盟成員國進(jìn)行了反復(fù)討論和聽證，反對(duì)把電子煙納入藥品管制的意見越來越多。2013年12月，歐洲議會(huì)、歐盟理事會(huì)和歐盟委員會(huì)最終達(dá)到共識(shí)：（1）把電子煙作為消費(fèi)產(chǎn)品管制而不是作為藥品管制，除非生產(chǎn)商選擇作為藥品管制；（2）如果生產(chǎn)商選擇宣稱電子煙能幫助吸煙者戒煙，則必須獲得藥品生產(chǎn)許可；（3）作為消費(fèi)品，電子煙（僅指含有尼古丁的電子煙）必須符合以下要求：達(dá)到質(zhì)量和安全標(biāo)準(zhǔn)；尼古丁含量最高不得超過20毫克/毫升；同等適用歐盟關(guān)于禁止煙草制品廣告的規(guī)定；新產(chǎn)品上市前的提示規(guī)定；一次性使用的煙芯容積不得超過2毫升，替換煙芯容積不得超過10毫升。2014年2月26日，歐洲議會(huì)通過了《煙草產(chǎn)品指令》修訂文本并將自2014年5月開始生效，成員國有2年的過渡期，批準(zhǔn)文本到2016年上半年在成員國正式實(shí)施。從實(shí)質(zhì)內(nèi)容看，歐盟只把生產(chǎn)商選擇作為藥品或宣稱其產(chǎn)品具有戒煙功能的電子煙作為藥品或醫(yī)療設(shè)備管制，把含有尼古丁的電子煙納入專門規(guī)范煙草制品的指令中進(jìn)行管制并在健康警語、產(chǎn)品描述、跨境廣告、捐贈(zèng)等方面采用類似煙草制品的管制措施，對(duì)不含有尼古丁的電子煙未實(shí)施專門的管制措施。

3.3 把電子煙納入煙草制品進(jìn)行管制

由于電子煙最初是以減害和戒煙產(chǎn)品出現(xiàn)的，因此很少有國家把其作為煙草制品進(jìn)行管制。然而，隨著對(duì)電子煙相關(guān)科學(xué)研究的不斷深入，置疑電子煙的安全性和戒煙有效性的聲音越來越多，許多國家認(rèn)為電子煙和傳統(tǒng)卷煙在外形上、使用方式上、危害性上（主要是尼古丁危害）有許多相同或相似的特征，因此提出應(yīng)把電子煙納入煙草制品進(jìn)行管制。2008年至2010年，美國食品藥品管理局以一些進(jìn)口電子煙屬于未經(jīng)審核的藥品和器械的組合產(chǎn)品為由，將多家公司進(jìn)口的電子煙扣押并禁止入境。進(jìn)口電子煙的Sottera公司對(duì)此提起了訴訟,法院最后判決不能禁止電子煙進(jìn)口，并對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行了解釋，認(rèn)為電子煙和其他含有煙草成份的制品依法作為煙草制品進(jìn)行管制，如果供應(yīng)商在銷售中宣傳電子煙具有治療作用（或用作治療目的）則作為藥品或醫(yī)療器械管制。目前，美國在聯(lián)邦政府層面還沒有出臺(tái)有關(guān)電子煙統(tǒng)一的管制措施，但許多州政府和地方政府已把電子煙作為煙草制品進(jìn)行管制。截止2013年11月，美國有25個(gè)州禁止向未成年人銷售電子煙、有3個(gè)州和100個(gè)城市禁止無煙區(qū)域使用電子煙、有9個(gè)州禁止在學(xué)校、監(jiān)獄、鐵路等區(qū)域設(shè)施銷售電子煙。

3.4 未對(duì)電子煙進(jìn)行管制或僅作為電子產(chǎn)品、普通消費(fèi)品進(jìn)行監(jiān)管

由于電子煙是一種新型產(chǎn)品，在實(shí)踐上目前許多國家暫未對(duì)其進(jìn)行管制，或僅作為電子產(chǎn)品、普通消費(fèi)品進(jìn)行監(jiān)管。中國目前就處于這種狀況。據(jù)2012年6月《煙草控制框架公約》秘書處的報(bào)告[14]，在有電子煙銷售并提交問卷調(diào)查的16個(gè)締約方中，有9個(gè)締約方都沒有對(duì)電子煙進(jìn)行管制，其他7個(gè)有的對(duì)生產(chǎn)進(jìn)行管制，有的對(duì)銷售進(jìn)行管制，有的對(duì)銷售、分發(fā)、廣告和促銷都進(jìn)行管制。

盡管各國對(duì)電子煙的管制方式很不相同，而且許多國家目前對(duì)電子煙仍存在管制真空。但可以預(yù)期的是，未來對(duì)電子煙實(shí)行政府管制的國家將會(huì)越來越多，而且管制措施也會(huì)越來越嚴(yán)。一份向世界衛(wèi)生組織無煙草行動(dòng)提供的電子煙背景報(bào)告提出[15]，在最低程度上當(dāng)前應(yīng)立即對(duì)電子煙實(shí)施以下管制措施：在禁止抽吸傳統(tǒng)卷煙的區(qū)域禁止使用電子煙；像禁止傳統(tǒng)卷煙廣告一樣禁止電子煙廣告；禁止加香型電子煙；禁止宣稱電子煙能有效幫助戒煙（除非得到令人信服的科學(xué)證據(jù)）；建立質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以最大程度地降低使用者風(fēng)險(xiǎn)?！稛煵菘刂瓶蚣芄s》秘書處關(guān)于“電子尼古丁傳送系統(tǒng)，包括電子煙”的報(bào)告（FCTC/COP/5/13）建議：“如果不禁止尼古丁傳送系統(tǒng)（包括電子煙），則可以通過雙管齊下的策略，將其既作為煙草制品又作為醫(yī)療產(chǎn)品加以管制，從而堵住在管制方面的潛在漏洞”。該報(bào)告?zhèn)鬟_(dá)的隱含信息是，禁止電子煙是各國可采取的最佳管制策略。

4 對(duì)我國加強(qiáng)電子煙管制的建議

電子煙最早出現(xiàn)在我國，目前我國也是世界上最大的電子煙生產(chǎn)國。近年來，國內(nèi)電子煙企業(yè)迅猛增加，國外企業(yè)尤其是跨國煙草公司進(jìn)軍我國電子煙市場步伐明顯加快（如帝國煙草公司花巨資收購“如煙”電子煙業(yè)務(wù)）。有關(guān)資料顯示，2013年我國電子煙制造企業(yè)約為900家，比上年增加近兩倍；電子煙出口產(chǎn)值約為35億元，比上年增長150%[16]。然而，在市場快速增長的同時(shí)，我國電子煙領(lǐng)域出現(xiàn)了許多嚴(yán)重的問題。2011年12月14日“人民網(wǎng)”等媒體報(bào)道認(rèn)為，“電子煙行業(yè)亂象叢生，安全無保障”，特別是“越來越多的無合法資質(zhì)的商家趁虛而入，加入到電子煙行業(yè)中，生產(chǎn)了大量假冒偽劣電子煙產(chǎn)品，‘清煙毒’、‘快速戒煙’等夸張宣傳屢見不鮮。低廉的價(jià)格卻難以保證高質(zhì)量的產(chǎn)品，不少電子煙都存在著嚴(yán)重的安全隱患”[17]。2012年6月中國知名網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)阿里巴巴發(fā)布公告，稱“阿里巴巴國際網(wǎng)站屢次出現(xiàn)假冒偽劣電子煙的不良事件，給買家?guī)韲?yán)重的損害，也傷害了阿里巴巴國際網(wǎng)站會(huì)員和平臺(tái)共同為打造新商業(yè)文明所付出的努力。因此，為了維護(hù)和捍衛(wèi)會(huì)員的誠信形象、還平臺(tái)一個(gè)健康的環(huán)境，阿里巴巴國際網(wǎng)站不鼓勵(lì)發(fā)展電子煙行業(yè)，同時(shí)決定于2012年6月21日起，全面禁售電子煙液，會(huì)員發(fā)布或修改電子煙液產(chǎn)品被退回、刪除的信息將計(jì)入發(fā)布類違規(guī)處罰。”2013年3月7日，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局網(wǎng)站發(fā)布一篇題為“電子煙到底是什么？”的新聞稿，指出我國電子煙市場“魚目混珠存隱患，真假難辨無規(guī)范”[18]。

面對(duì)我國電子煙企業(yè)迅猛增長、電子煙產(chǎn)品真假混雜、電子煙市場亂象叢生、電子煙質(zhì)量參差不齊、電子煙安全難有保障等諸多嚴(yán)峻形勢，國家有關(guān)部門應(yīng)盡快采取有效措施，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)電子煙的政府管制，否則無論是對(duì)消費(fèi)者健康和經(jīng)濟(jì)權(quán)益的保護(hù)，還是對(duì)電子煙行業(yè)的發(fā)展都會(huì)埋下嚴(yán)重隱患；如果再考慮外資進(jìn)入、市場流失等復(fù)雜因素，也勢必對(duì)國家財(cái)政收入和煙草產(chǎn)業(yè)安全造成重大影響。當(dāng)前，最為迫切地是要盡快明確電子煙的產(chǎn)品歸類，并在此基礎(chǔ)上加快搭建起符合我國國情的電子煙管制框架。從可供選擇的產(chǎn)品歸類方案看，一是把電子煙作為禁止類產(chǎn)品實(shí)行禁止；二是把電子煙作為藥品進(jìn)行管制；三是把電子煙作為煙草制品進(jìn)行管制；四是把電子煙作為普通消費(fèi)品（如電子產(chǎn)品）進(jìn)行監(jiān)管。無論哪種方案，目前國際上并無成熟的做法可以借鑒。

立足我國國情和電子煙市場發(fā)展實(shí)際，第一種方案不宜選擇，因?yàn)殡娮訜熓且环N新型產(chǎn)品，我國也是電子煙第一生產(chǎn)大國，禁止電子煙目前沒有充足的科學(xué)依據(jù)，而且在經(jīng)濟(jì)上、社會(huì)上也可能會(huì)造成一定的負(fù)面影響（如就業(yè)影響、收入影響等）。第二種方案目前也沒有足夠的科學(xué)證據(jù)（把電子煙納入藥品監(jiān)管意味著認(rèn)可電子煙具有藥品功能），而且最近幾年美國食品藥品管理局想把電子煙納入藥品管制但被法院否決、歐盟開始想把電子煙納入藥品管制最后選擇分類管制，這說明當(dāng)前把電子煙納入藥品管制的國際環(huán)境并不適宜，在我國的時(shí)機(jī)和條件也不成熟。第四種方案在電子煙發(fā)展初期是現(xiàn)實(shí)、合理的選擇，但已不能適應(yīng)電子煙迅猛發(fā)展的形勢，也不能解決電子煙發(fā)展過程中快速積累起來的異常嚴(yán)重的問題，同時(shí)可能會(huì)進(jìn)一步加劇政府監(jiān)管缺位或監(jiān)管不到位問題。

相較而言，第三種方案，也就是把電子煙作為煙草制品管制是我國最為可行的方案。其一，電子煙在外形上、使用方式上、危害性上（主要是尼古丁危害）與傳統(tǒng)卷煙有許多相同或相似的特征，作為煙草制品管制既有較高的社會(huì)接受度，在美國等也有先例；其二，我國有一套成熟完整的煙草制品管制框架，把電子煙作為煙草制品管制，可以直接運(yùn)用現(xiàn)行的國家煙草專賣制度和管理體系，快速對(duì)電子煙生產(chǎn)、銷售、進(jìn)出口等實(shí)行全過程管制，這對(duì)保障產(chǎn)品質(zhì)量、規(guī)范市場行為、維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、增加國家稅收都是十分有利的。其三，電子煙是一種尚未成熟定型、存在廣泛爭議的新產(chǎn)品，但目前存在大量的廣告宣傳，這些廣告宣傳既可能傳達(dá)虛假、夸張和未經(jīng)科學(xué)研究證實(shí)的信息，也可能會(huì)起到誘導(dǎo)吸煙的不良效果，把電子煙作為煙草制品管制，可以依照我國現(xiàn)行煙草廣告法律法規(guī)對(duì)電子煙廣告實(shí)行嚴(yán)格管制，這既可避免電子煙這種效果不確定、風(fēng)險(xiǎn)不確定的新產(chǎn)品誤導(dǎo)公眾，也有利于推進(jìn)我國的煙草控制工作。此外，國家有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快研究制定電子煙的工藝規(guī)范、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢測檢驗(yàn)、投資稅收等配套政策措施，積極促進(jìn)我國電子煙市場早日走上法治化、規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展軌道。

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A global perspective on electronic cigarette’s future development and related controversial and regulatory issues

LI Baojiang
Economic Research Institute, State Tobacco Monopoly Administration, Beijing 100045, China

The development trend and related controversial and regulatory issues of electronic cigarette were reviewed on a global perspective. Regulation in accordance with China’s national conditions was proposed, i.e. e-cigarette should be regulated as tobacco products in China. Its standardized and scientific development must comply with either of the existing four types of regulation measures,namely strict prohibition, regulated as medicinal products, as tobacco products and as consumer goods.

electronic cigarette; medicinal product; tobacco product; regulation

10.3969/j.issn.1004-5708.2014.04.019

TS-07 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1004-5708（2014）04-0101-007

李保江, 管理學(xué)碩士，從事煙草經(jīng)濟(jì)理論與政策，Email: libj@tobacco.gov.cn

2014-04-25